國家治理現(xiàn)代化與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

摘 要：農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、國家治理方式轉(zhuǎn)變的必然產(chǎn)物，是新農(nóng)村建設(shè)與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要載體。農(nóng)村社區(qū)的特殊性集中表現(xiàn)在具有生活共同體屬性，社會建設(shè)、民生建設(shè)、公共服務(wù)建設(shè)是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重點。政府在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中應(yīng)當發(fā)揮主導(dǎo)作用。提供農(nóng)村公共服務(wù)是政府的重要職能，要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，但是，現(xiàn)代治理是多元主體的共同治理，也要發(fā)揮社會（包括社區(qū)組織）和市場（包括市場主體的企業(yè)）的重要作用，才能滿足農(nóng)村居民的多層次、多方面需要。

關(guān)鍵詞：國家治理現(xiàn)代化；農(nóng)村社區(qū)建設(shè)；新農(nóng)村建設(shè)；美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

作者簡介：許經(jīng)勇，廈門大學經(jīng)濟學院教授，博士生導(dǎo)師（福建 廈門 361005）

在資本主義發(fā)展過程中，西方的一些學者逐漸意識到，資源配置無論單純依靠市場手段，或者單純依靠國家的指令性計劃，都無法實現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化。為了彌補和緩和市場失靈和政府失效，資本主義國家便開始把“治理”的理念引入國家管理中，并在實踐中不斷完善，尋找適合本國實際的治理模式。社區(qū)組織是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機組成部分，是社會治理的重要主體和依托。完善的市場經(jīng)濟是政府的宏觀調(diào)控、各類市場主體的平等競爭和包括社區(qū)組織在內(nèi)的社會組織協(xié)調(diào)和服務(wù)自律的完整的體系。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要求通過深化行政體系改革，正確處理政府與社會的關(guān)系，引導(dǎo)社會各方面積極有效參與社會管理服務(wù)。著力解放和增強社會活力，改變政府在社會管理領(lǐng)域包攬過多的制度安排，把宜由農(nóng)村社區(qū)承擔的職責轉(zhuǎn)移出去，積極培育和發(fā)展農(nóng)村社區(qū)組織，拓展農(nóng)民群眾參與社會治理渠道，實現(xiàn)政府自理和社會組織自我調(diào)節(jié)、農(nóng)村居民自治良性互動。

一、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的提出

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是在城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型、國家治理方式轉(zhuǎn)變以及建設(shè)社會主義新農(nóng)村和建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的背景下提出來的。建設(shè)社會主義新農(nóng)村的目標是：“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主?！苯ㄔO(shè)美麗鄉(xiāng)村也離不開這個主題。如果說稍有差別的話，就是美麗鄉(xiāng)村更強調(diào)人與自然的和諧發(fā)展，更強調(diào)生態(tài)文明。2013年12月下旬召開的中央農(nóng)村工作會議，是把治理“空心村”、推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)和建設(shè)美麗鄉(xiāng)村聯(lián)系起來的。會議指出，“中國要美，農(nóng)村必須美；要重視空心村問題，推進農(nóng)村人居環(huán)境整治，繼續(xù)推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，為農(nóng)民建設(shè)幸福家園和美麗鄉(xiāng)村”。

相對于城市社區(qū)建設(shè)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)相對滯后。2005年十六屆五中全會提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村。2006年中共十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題決定》提出：“積極推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體?！边@是在中央的決定和文件中首次使用“農(nóng)村社區(qū)”概念。而且是在提出社會主義新農(nóng)村建設(shè)目標要求的同時，提出農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)目標。由此可見，建設(shè)社會主義新農(nóng)村、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村和建設(shè)農(nóng)村社區(qū)是息息相關(guān)的。2007年的十七大再次強調(diào)把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為“管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”。

與新農(nóng)村建設(shè)相比，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)更側(cè)重于生活共同體建設(shè)。2007年民政部確定全國首批農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試驗區(qū)。2010年中央一號文件又提出：“開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)創(chuàng)建活動，加強服務(wù)設(shè)施建設(shè)，培育發(fā)展社區(qū)服務(wù)性、公益性、互助性社會組織。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務(wù)職能，建立綜合服務(wù)平臺，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要設(shè)立便民服務(wù)中心、村設(shè)立代辦點，為農(nóng)民提供一站式服務(wù)?！眥1}2014年中央一號文件提出：“擴大小城鎮(zhèn)對農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的有效覆蓋，統(tǒng)籌推進農(nóng)村基層公共服務(wù)資源有效整合和設(shè)施共建共享，有條件的地方穩(wěn)步推進農(nóng)村社區(qū)化管理服務(wù)?！眥2}維護、實現(xiàn)、發(fā)展國家和公共利益要求，協(xié)調(diào)和解決利益矛盾，是國家治理能力的集中體現(xiàn)。國家治理能力現(xiàn)代化，說到底，就是在現(xiàn)代化進程中，實現(xiàn)公共利益、協(xié)調(diào)和解決利益矛盾的能力。從這個意義上說，國家治理現(xiàn)代化與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)息息相關(guān)。

二、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的歷史使命

2014年中央一號文件指出：“經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)深刻變化對創(chuàng)新農(nóng)村社會管理提出了亟待破解的課題?！睉?yīng)當這樣看，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)這一新課題，是隨著改革開放的推進、社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)變遷的背景下提出來的，也是國家治理方式轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物。我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型和市場經(jīng)濟發(fā)展，要求通過深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，把以往高度集中在政府（尤其是中央政府）手中的一部分權(quán)力，下放給下級政府、下放給市場和市場主體（企業(yè)）、下放給社區(qū)組織。使地方政府的積極性得到發(fā)揮，市場的活力得到激發(fā)，企業(yè)和社區(qū)組織的作用得到釋放。國家治理現(xiàn)代化，意味著社會管理由傳統(tǒng)的“一元”主體（即政府）管理發(fā)展到“多元”主體（包括政府、社區(qū)、企業(yè)、中介組織等等）的合作管理、共同治理。農(nóng)村社區(qū)組織便因此應(yīng)運而生。改革開放以來，農(nóng)村社區(qū)發(fā)育較早的地方，逐步承接政府轉(zhuǎn)移的部分職能，在提供社會服務(wù)方面的作用，得到初步發(fā)揮。

計劃經(jīng)濟體制下的社會管理方式，主要是通過單位制度來完成的。農(nóng)村中絕大部分社會成員的生產(chǎn)生活、日常交往以及政治活動，都被納入到單位中，各個單位又隸屬于國家機關(guān)和事業(yè)單位，按照行政級別被賦予相應(yīng)級別的資源分配權(quán)。在單位內(nèi)部，分別設(shè)立黨組織、行政組織、共青團組織、婦聯(lián)組織和工會組織等完整的機構(gòu)。這種設(shè)置模式為高效率的國家動員，提供了組織保證。只要國家發(fā)出一個指令，整個社會便可以迅速動員起來。政府承擔了單位體制內(nèi)部社會成員的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障。改革開放以來，伴隨著農(nóng)村人民公社的解體，農(nóng)村人民公社曾經(jīng)的社會管理功能，也被徹底消解了。以往的“單位人”從單位分離出來了，變成了“社區(qū)人”和“個體人”，被沉淀在基層社會。{3}這就提出了如何為這些“個體人”或“社區(qū)人”提供社會資源和公共服務(wù)的問題。社會資源在社區(qū)的優(yōu)化配置，涵蓋了社區(qū)服務(wù)和社區(qū)治理的全過程和各方面，必須以政府、市場、社會三方面的資源整合和協(xié)調(diào)運作為基礎(chǔ)。通過政府、企業(yè)、社會的三維合作，形成結(jié)構(gòu)互動、功能互補、機制互聯(lián)，使社會資源通過不同渠道進入社區(qū)，成為社區(qū)建設(shè)資源和社區(qū)民生資源。2000年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》指出：“社區(qū)建設(shè)是在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，促進社區(qū)政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)和健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量的過程?！?009年國家民政部頒布《關(guān)于開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗全覆蓋創(chuàng)建活動通知》，提出農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃全覆蓋的同時，著重闡述農(nóng)村綜合服務(wù)設(shè)施全覆蓋。要求農(nóng)村社區(qū)全部建有或規(guī)劃建有綜合服務(wù)中心，初步形成以綜合服務(wù)設(shè)施為主體、專項服務(wù)設(shè)施為配套、服務(wù)站點為補充的社區(qū)服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。以社會救助、社會福利、社會治安、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、文教體育為主要內(nèi)容的公共服務(wù)覆蓋到農(nóng)村社區(qū)。興建一批有助于改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、方便農(nóng)民消費需求的農(nóng)資供銷、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營、農(nóng)村金融、農(nóng)業(yè)科技等社區(qū)服務(wù)業(yè)網(wǎng)點。2014年中共中央一號文件指出，擴大小城鎮(zhèn)對農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的有效覆蓋，統(tǒng)籌推進農(nóng)村基層公共服務(wù)資源有效整合和設(shè)施共建共享，有條件的地方穩(wěn)步推進農(nóng)村社區(qū)化管理服務(wù)。

我國目前正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的深刻變化過程中，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)必然具有轉(zhuǎn)軌轉(zhuǎn)型的時代特征。改革開放以前的30年，我們走的是一條把社會和市場都消滅的路子，一切由政府來包攬。改革開放以來的實踐經(jīng)驗表明，只有充分發(fā)揮政府、市場、社會三大領(lǐng)域各種組織的優(yōu)勢，使它們形成合力，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)才能順利推進。大量事實印證，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)僅僅依靠政府的力量，是遠遠不夠的。因為不論哪一級政府，都沒有能力把所有農(nóng)村社區(qū)建設(shè)納入到政府的財政預(yù)算中。僅僅是信息的收集和整理反饋就需要耗費高昂成本，而政府財力的有限性，決定了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的項目和服務(wù)，不可能全部由政府包攬下來。

三、政府在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的作用

在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，政府還是可以發(fā)揮主導(dǎo)作用的。因為無論是政策調(diào)整或者是地域劃分，都取決于政府的意志。況且，在農(nóng)村社區(qū)的資源配置和利益劃分上，各級政府因各自不同的資源分配權(quán)限，對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)發(fā)揮著不同的作用。從宏觀上看，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)所需要的組織資源、權(quán)力資源和經(jīng)濟資源，大部分都是掌握在政府手里。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)因此呈現(xiàn)濃厚的自上而下的行政推動色彩。

那么，從政府的角度，應(yīng)當如何推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)呢？首先必須著力化解“空心村”給城鄉(xiāng)一體化造成的困擾。爾后在這個基礎(chǔ)上，逐步建立、完善各項公共服務(wù)，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。2013年12月下旬召開的中央農(nóng)村工作會議，是把治理“空心村”和建設(shè)美麗鄉(xiāng)村聯(lián)系起來的。會議指出，“中國要美，農(nóng)村必須美；要重視空心村問題，推進農(nóng)村人居環(huán)境整治，繼續(xù)推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，為農(nóng)民建設(shè)幸福家園和美麗鄉(xiāng)村”{4}。從本質(zhì)上說，“鄉(xiāng)村空心化”是在城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，由于農(nóng)村人口非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化引起的“人走屋空”以及房屋普遍“建新不拆舊”、新建住宅逐漸向村外擴展，出現(xiàn)“一戶多宅”，導(dǎo)致村莊用地規(guī)模擴大，閑置廢棄宅基地加劇的一種“外擴內(nèi)空”的蛻化過程。所謂“鄉(xiāng)村空心化”包括農(nóng)村土地空心化、人口空心化、產(chǎn)業(yè)空心化、基本公共服務(wù)空心化以及基礎(chǔ)設(shè)施空心化。而其本質(zhì)是農(nóng)村地域經(jīng)濟社會功能整體退化。一定規(guī)模和密度的人口集聚之所以重要，是因為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的提供，都要求最低限度的人口規(guī)模和力度。當前我國鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)之所以滯后于城市，鄉(xiāng)村地區(qū)過于稀疏的人口布局，是其中的重要原因。根據(jù)我國人多地少的實際情況，在“村莊整治”和“村落合并”過程中，應(yīng)當積極穩(wěn)妥地推進“三個集中”，即引導(dǎo)工業(yè)向園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、居住向社區(qū)（如中心村）集中，積極創(chuàng)造農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機制，促進土地資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置。但是，必須認識到，村莊整治的對象，是城鎮(zhèn)建成區(qū)以外的現(xiàn)有全部自然村莊。農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)，僅僅是針對新建的和部分翻建的農(nóng)房。要正確區(qū)別農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)和村莊整治的關(guān)系，不要把兩者等同起來。與此同時，在村莊整治過程中，要根據(jù)村莊不同地理位置、資源稟賦、發(fā)展條件，因地制宜，因村制宜，尊重原有村莊的歷史文化和環(huán)境特征，尊重當?shù)氐娜宋膬?nèi)涵和建筑風格，尊重當?shù)卮迕裆a(chǎn)生活特點，使鄉(xiāng)村呈現(xiàn)多姿多彩鄉(xiāng)土風情、風貌。為了妥善處理這個矛盾，必須因地制宜地正確選擇舊村改造的模式。根據(jù)全國一些地方的實踐，具體采用以下幾種模式：一是拆遷重建模式。即通過整體拆遷、統(tǒng)一安置的方式，建設(shè)一批新村。二是梳理改造模式。即以改造為主的模式。它適合于那些規(guī)模較大、基礎(chǔ)條件較好、近年來新建房屋較多的村莊，對這部分村莊，可以采取部分保留、部分翻新擴建的方式進行改造。即在村莊周邊擴建新的住宅區(qū)，把舊村中需要拆遷的農(nóng)戶遷移到新居住區(qū)，原有的舊村以環(huán)境改造為主，引導(dǎo)周邊自然村向新住宅區(qū)轉(zhuǎn)移。三是環(huán)境整治模式。對于那些住房條件較好、規(guī)模較大的村莊，要盡可能避免“大拆大遷”，把整治的重點放在村莊環(huán)境建設(shè)上。農(nóng)民的住宅基本上被保留下來。通過前面所說的“五通五改”，有重點地進行局部改造，諸如拆除危房、違房，改造舊房，開展以治理“臟、亂、差”為主要內(nèi)容的環(huán)境整治活動，重點進行村內(nèi)道路硬化、綠化、亮化、美化以及文化、衛(wèi)生、體育等設(shè)施建設(shè)，使整體環(huán)境達到整潔、美觀、舒適。

從目前的情況看，村莊人居環(huán)境整治，以治理垃圾、污染為重點，實施村內(nèi)道路硬化工程，加強村內(nèi)道路、供排水等公用設(shè)施的運行管護，有條件的地方推進城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)向農(nóng)村延伸。從長遠看，村莊整治的最終目的，是讓農(nóng)村居民享受到城市居民同等的基本公共服務(wù)。要達到這個目標，就必須按照十八大報告所指出的，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的力度，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)聯(lián)動的互補發(fā)展，穩(wěn)步推進一體化的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域供水、供電、供氣，推進公交延伸至村鎮(zhèn)，將城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市管理方式向農(nóng)村覆蓋，并在這個基礎(chǔ)上加快縮小城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)水平的差距，強化公共資源在城鄉(xiāng)之間的配置。在政府的主導(dǎo)下，逐步完善城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)、醫(yī)療、教育、文化、衛(wèi)生、養(yǎng)老以及其他社會福利和社會保障體系。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，是一個長期演變、不斷提升的過程。但時代留給我們的時間不多了。按照中央的布署，到2020年，要實現(xiàn)全面建成小康社會的目標，要基本建立城鄉(xiāng)一體化體制機制。而要實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，就必須通過深化行政體制改革，建設(shè)公共服務(wù)型政府。加強公共性職能，是建設(shè)公共服務(wù)型政府的重要條件。所謂公共性職能，指的是政府應(yīng)當為包括農(nóng)村居民在內(nèi)的全體社會成員提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)職能。政府公共性職能缺位是引發(fā)社會問題，尤其是引發(fā)城鄉(xiāng)社會問題、造成城鄉(xiāng)社會不和諧的重要原因。政府的公共性主要體現(xiàn)在公平公正地面對城鄉(xiāng)廣大社會成員，即無論是城市居民或者是農(nóng)村居民，在公共資源配置方面都要公平公正，在提供機會方面都要公平公正，在分享成果方面都要公平公正，歸根到底，在制度建設(shè)方面都要公平公正。

四、公共服務(wù)是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的著力點

發(fā)端于20世紀90年代的中國特色社區(qū)建設(shè)，是經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的客觀要求和必然產(chǎn)物。與其相聯(lián)系，“單位人”向“社區(qū)人”或“社會人”轉(zhuǎn)變成為普遍現(xiàn)象。以及出現(xiàn)居民利益社區(qū)化趨勢。社區(qū)治理也就是人們通常所說的“塊塊治理”，也就是對某一地域范圍內(nèi)的公共事務(wù)和公共行為實施綜合治理。社區(qū)治理是整個社會治理的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，直接面對廣大居民群眾。社區(qū)治理是行政管理服務(wù)和群眾性自治的有機結(jié)合，具有明顯的“共治”屬性。在成熟的社區(qū)“共治”的新格局中，社區(qū)黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，基層政府管理服務(wù)發(fā)揮主導(dǎo)作用，社區(qū)群眾自治發(fā)揮主體作用。社區(qū)成員（包括居民和住社區(qū)單位）廣泛有序參與發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。而社區(qū)治理的客體（對象）主要是社區(qū)的公共事務(wù)和公共行為。與新農(nóng)村建設(shè)不同，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)側(cè)重于生活共同體建設(shè)。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)突出社會建設(shè)、自治、管理和服務(wù)。強調(diào)農(nóng)村公共服務(wù)和社會保障制度的重要性。突出社區(qū)的共同精神價值，作為生活共同體有共同價值理念，有歸屬感、認同感。精神文化是紐帶。社區(qū)治理的特點是寓管理于服務(wù)之中，在服務(wù)中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)。這是社區(qū)治理創(chuàng)新的方向。依托社區(qū)服務(wù)實施社區(qū)管理，是新型社區(qū)治理的重要特征。農(nóng)村社區(qū)服務(wù)是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)。要緊緊圍繞農(nóng)村社區(qū)居民的需求，深化和拓展農(nóng)村社區(qū)服務(wù)，形成農(nóng)民社區(qū)福利服務(wù)、救助服務(wù)和市場有償服務(wù)相結(jié)合的多類型、多層次、廣覆蓋的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。全面推進農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)。通過有效整合農(nóng)村社區(qū)資源要素，以農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心為平臺，為農(nóng)村居民提供諸如公共事業(yè)服務(wù)、綜合治理服務(wù)、社會保障服務(wù)、計生衛(wèi)生服務(wù)、文化體育服務(wù)等等，有效承接基本公共服務(wù)從城市向農(nóng)村延伸，逐步改變農(nóng)村公共服務(wù)邊緣化問題，這就需要大力發(fā)展社區(qū)服務(wù)，在服務(wù)中實施管理。為此，一是大力發(fā)展基層政府面向社區(qū)的公共服務(wù)，著力保障民生，增加公共服務(wù)項目，提升公共服務(wù)水平，努力實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化；二是大力發(fā)展群眾性互助和社區(qū)志愿服務(wù)，增強社會服務(wù)功能，滿足社區(qū)成員多方面需求；三是大力發(fā)展便民利民社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，方便群眾生活，構(gòu)建社區(qū)多元服務(wù)體系。

公共服務(wù)均等化是現(xiàn)代公共服務(wù)的基本要求。均等化的政策目標，是逐步建立城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)體系，促進公共資源在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間均衡配置，確保所有社會成員都能平等享有水平大體相當?shù)幕竟卜?wù)的權(quán)利。均等化是一個動態(tài)發(fā)展的概念，在不同階段具有不同標準和內(nèi)容。同時，這里所說的基本公共服務(wù)均等化，具有“保基本”和“托底線”的性質(zhì)。即對人民生活提供基本保障。在傳統(tǒng)體制中，政府是公共服務(wù)的唯一供給主體，而在現(xiàn)代公共服務(wù)體系中，政府依然是提供公共服務(wù)的最重要的主體，但是，公共服務(wù)并不是全部都由政府提供的，有些是由政府直接提供的，但更多的是由其他公共組織、社會組織和市場主體提供的。具體地說，在非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要更多發(fā)揮市場和社會的作用。即鼓勵和引導(dǎo)社會力量進入公共服務(wù)領(lǐng)域，實現(xiàn)政府、市場、社會多元主體之間的合理定位和良性互動。供給主體多元化的必要性在于，即使是公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，其消費也是具有“選擇性”的特點，政府也有可能提供公眾不需要的公共服務(wù)因而浪費公共資源。況且，受政府能力和既定預(yù)算的制約，也不可能包攬所有公共服務(wù)。因此，必須創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，實現(xiàn)公共服務(wù)提供主體和提供方式多元化。構(gòu)建政府、社會、市場之間的良性互動機制。這既是實現(xiàn)國家治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化的必由之路，也是構(gòu)建現(xiàn)代公共服務(wù)體系的必由之路。那么，政府應(yīng)當如何提供公共服務(wù)呢？其中的純粹的公共物品和公共服務(wù)，應(yīng)當由政府向社會無償提供，準公共物品和公共服務(wù)則應(yīng)由政府、社會和市場共同提供。即使有一部分有償提供的公共物品和公共服務(wù)，也不能以盈利為目的，為了保證那些提供公共物品（服務(wù)）和準公共物品（服務(wù)）機構(gòu)的正常運行，政府應(yīng)當給予必要的經(jīng)濟補償（即財政兜底）。這里存在著如何正確處理政府、社會和市場的關(guān)系的問題。政府的主導(dǎo)作用體現(xiàn)在，政策引導(dǎo)和政策驅(qū)動、構(gòu)建平臺、制訂標準和檢查監(jiān)督。應(yīng)當認識到，很多社會組織是政府的有力助手，我們應(yīng)當把該下放的權(quán)力下放給社會組織，特別是那些帶有公益性、服務(wù)性的社會組織，并大力發(fā)展居民社區(qū)服務(wù)類的社會組織。國內(nèi)外實踐經(jīng)驗告訴我們，政府和社區(qū)購買公共服務(wù)作為一種新型公共服務(wù)提供方式，能夠更好地體現(xiàn)市場在資源配置中的決定性作用，能夠有效地提高公共服務(wù)水平和效率。政府購買公共服務(wù)的實質(zhì)是機制轉(zhuǎn)變，即從政府包攬一切轉(zhuǎn)到通過市場化方式，“外包”給社會力量。即轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢鲗?dǎo)、市場運作、社會參與的復(fù)合體制?！闭闹鲗?dǎo)作用主要體現(xiàn)在財政兜底、政策引導(dǎo)、構(gòu)建平臺、制訂標準以及加強監(jiān)管等。市場運作是指，一些公共服務(wù)項目，可以通過外包方式，交給作為市場主體的企業(yè)組織來承擔；政府向社會組織購買社會服務(wù)和社會管理項目。社會組織通過提供優(yōu)廉服務(wù)吸引成員和向政府爭取項目。把最終支出責任和直接服務(wù)責任分開。在推進政府購買公共服務(wù)的過程中，要積極培育發(fā)展社會組織，支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織，加大對社會組織的培育扶持和財政支持力度。隨著經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，人們對基本公共服務(wù)的需求不斷增加，要求也越來越高，這就需要創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，解決基本公共服務(wù)均等化供給不足或短缺的問題。與此同時，也有利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，激發(fā)市場主體的創(chuàng)造活力。{5}政府購買公共服務(wù)的創(chuàng)新性還表現(xiàn)在，提高財政資金的使用效率，即實現(xiàn)由“養(yǎng)人”向“養(yǎng)事”的轉(zhuǎn)變。政府購買公共服務(wù)，著眼于“費隨事轉(zhuǎn)”、“辦事養(yǎng)人”，可以改變傳統(tǒng)的“養(yǎng)人辦事”的財政撥款支出方式。

注 釋：

{1}{2}《中共中央國務(wù)院關(guān)于“三農(nóng)”工作的一號文件匯編》，北京：人民出版社，2014年，第218頁，第289-290頁。

{3}王小章：《社會轉(zhuǎn)型與民政轉(zhuǎn)型：走向“現(xiàn)代大民政”》，《新華文摘》2014年第4期。

{4}《中央農(nóng)村工作會議在北京舉行》，《光明日報》2013年12月25日。

{5}許經(jīng)勇：《如何認識從“基礎(chǔ)性作用”到“決定性作用”》，《人民日報》2013年12月6日。