協(xié)商民主制度化的價(jià)值、問題及路徑探析

王學(xué)儉+楊昌華

摘 要：協(xié)商民主作為中國(guó)特色社會(huì)主義民主制度的重要組成部分，它的制度化與國(guó)家治理現(xiàn)代化是一種共生性的關(guān)系，國(guó)家治理的現(xiàn)代化指向?qū)f(xié)商民主提出了制度化的訴求。協(xié)商民主制度化內(nèi)涵著協(xié)商民主制度本身的建構(gòu)和制度的認(rèn)同兩個(gè)維度，其中，前者是協(xié)商民主制度化的首要樞機(jī)，后者是協(xié)商民主制度化的內(nèi)在保障。針對(duì)協(xié)商民主存在的程序機(jī)制缺乏、制度權(quán)威性不足以及缺乏配套政治文化等問題，在協(xié)商民主制度化過程中既要進(jìn)行黨內(nèi)協(xié)商、政治協(xié)商、行政協(xié)商和社會(huì)協(xié)商的程序性機(jī)制的建構(gòu)，也要通過構(gòu)建參與型政治文化、增強(qiáng)協(xié)商民主制度權(quán)威和發(fā)揮人民政協(xié)的示范效應(yīng)加強(qiáng)協(xié)商民主制度的認(rèn)同和內(nèi)化，從而推動(dòng)協(xié)商民主制度化發(fā)展，進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：國(guó)家治理現(xiàn)代化；協(xié)商民主制度化；制度認(rèn)同

作者簡(jiǎn)介：王學(xué)儉，蘭州大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師（甘肅 蘭州 730000）

楊昌華，蘭州大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生（甘肅 蘭州 730000）

十八屆三中全會(huì)決議指出全面深化改革的總目標(biāo)為“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從根本上講就是實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。協(xié)商民主作為中國(guó)特色社會(huì)主義民主的一種形式，從本質(zhì)和功能上，它是國(guó)家治理體系的重要組成部分。因而，推動(dòng)協(xié)商民主制度化發(fā)展進(jìn)而推進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化也成為我們研究協(xié)商民主的重要價(jià)值取向。

一、國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)協(xié)商民主提出了制度化訴求

國(guó)家治理現(xiàn)代化內(nèi)涵著兩個(gè)維度：國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，國(guó)家治理能力是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，二者都以制度為載體和依托，因而，國(guó)家治理現(xiàn)代化必須以制度現(xiàn)代化作為邏輯起點(diǎn)。作為中國(guó)特色社會(huì)主義民主的重要組成部分，協(xié)商民主與國(guó)家治理具有高度的契合性，它們是緊密聯(lián)系在一起的共生性關(guān)系，國(guó)家治理現(xiàn)代化的價(jià)值旨?xì)w對(duì)協(xié)商民主提出了制度化訴求。

1. 協(xié)商民主制度化是增強(qiáng)治理主體有序參與的重要途徑

現(xiàn)代國(guó)家治理的實(shí)質(zhì)是不同的治理主體參與公共事務(wù)的管理過程，而協(xié)商民主的制度化為不同的治理主體參與公共政治生活和社會(huì)治理提供了有效的渠道和制度平臺(tái)，因而，它能夠增強(qiáng)治理主體的有序參與和良性互動(dòng)。陳家剛認(rèn)為“治理是一種以公共利益為核心、多樣社會(huì)主體共同合作的過程——從這個(gè)意義上講，治理實(shí)質(zhì)上是‘協(xié)商民主的政治行為”{1}。

現(xiàn)代國(guó)家治理內(nèi)在的需要以大多數(shù)公民的參與為前提，協(xié)商民主制度化能夠有效地引導(dǎo)治理主體的政治參與，因?yàn)閰f(xié)商民主制度化的過程就是用相關(guān)的制度建構(gòu)將各治理主體的權(quán)利義務(wù)以及它們的參與行為以制度的形式規(guī)范化和程序化。而健全的制度本身擁有一套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則執(zhí)行的賞罰機(jī)制，其長(zhǎng)期實(shí)行的結(jié)果使人們對(duì)制度的遵守成為習(xí)慣，并導(dǎo)致一種制度慣性。亨廷頓認(rèn)為“制度是穩(wěn)定的受珍重的和周期性發(fā)生的行為模式”{2}。這種行為模式一旦形成，人們就會(huì)對(duì)它形成一定的依賴，社會(huì)的矛盾和沖突最終會(huì)通過制度化的引導(dǎo)加以消解或解決。協(xié)商民主制度化可以為治理主體之間的良性互動(dòng)提供一種長(zhǎng)期的和穩(wěn)定的心理預(yù)期和制度保障，從而使治理主體的政治參與規(guī)范化、有序化。

2. 協(xié)商民主制度化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要方面

國(guó)家治理能力是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化必須以國(guó)家制度能力為基礎(chǔ)和前提，協(xié)商民主作為中國(guó)特色社會(huì)主義民主制度的重要組成部分，也必然要增強(qiáng)其制度張力。在治理語境下，國(guó)家不再作為管理公共事務(wù)的唯一主體，其功能主要在于提供各種博弈的基本規(guī)則——制度。從這個(gè)意義上講，在國(guó)家眾多的治理能力中國(guó)家制度能力（制度供給能力和制度執(zhí)行能力）最為重要，因?yàn)楝F(xiàn)代國(guó)家治理“需要國(guó)家制度建設(shè)為實(shí)現(xiàn)‘善治提供制度條件、制度環(huán)境和制度功能”{3}。

國(guó)家制度能力現(xiàn)代化內(nèi)涵著相關(guān)元制度的現(xiàn)代化，這必然對(duì)協(xié)商民主提出制度化的要求。雖然我國(guó)協(xié)商民主采取了治理的取向和路徑，并建構(gòu)了一系列制度，但這些制度存在著很大的低質(zhì)性和不完備性，因而，無論是從協(xié)商民主制度供給本身，還是在協(xié)商民主制度的執(zhí)行層面都遠(yuǎn)沒有達(dá)到現(xiàn)代化的目標(biāo)。故而，十八屆三中全會(huì)決議提出了推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層次制度化，借以通過協(xié)商民主制度化推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化發(fā)展。

3. 協(xié)商民主制度化是完善國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要

國(guó)家治理體系作為黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系和民主治理體系，它必然要以完善的民主制度作為載體，因而，只有構(gòu)建完善的民主制度體系才能從國(guó)家治理體系層面推動(dòng)治理現(xiàn)代化發(fā)展。俞可平認(rèn)為，“國(guó)家治理體系就是規(guī)范社會(huì)權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序”{4}。從根本上講，要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化，必須要以制度現(xiàn)代化作為邏輯起點(diǎn)，即，“在全面深化改革中不斷增強(qiáng)我國(guó)各項(xiàng)制度的人民性、適應(yīng)性和包容性等本質(zhì)屬性和制度張力”{5}。

在治理的視域下，協(xié)商民主可以理解為一種民主治理形式，故而，國(guó)家治理體系也是一種民主治理體系。就中國(guó)的民主實(shí)踐而言，選舉民主和協(xié)商民主相結(jié)合是中國(guó)社會(huì)主義民主的一大特點(diǎn)，二者已經(jīng)成為中國(guó)特色社會(huì)主義民主制度的基本形式。但就兩種民主的制度化水平而言，協(xié)商民主還落后于選舉民主。從本質(zhì)和功能的角度講，協(xié)商民主制度化更契合國(guó)家治理現(xiàn)代化的價(jià)值旨?xì)w，因而作為一種民主治理的制度體系，國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)協(xié)商民主提出了制度化的訴求，協(xié)商民主制度化也是完善國(guó)家治理體系的現(xiàn)實(shí)需要。

二、國(guó)家治理現(xiàn)代化視角下協(xié)商民主制度化的問題解析

就當(dāng)下中國(guó)的協(xié)商民主發(fā)展?fàn)顩r而言，它呈現(xiàn)出了以治理為路徑的發(fā)展態(tài)勢(shì)，并形成了以整合不同治理主體為取向的現(xiàn)實(shí)結(jié)構(gòu)，初步形成了覆蓋全面、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系和上下互動(dòng)、左右相聯(lián)的協(xié)商民主格局。但在國(guó)家治理現(xiàn)代化的視角下，協(xié)商民主還存在著程序性制度相對(duì)闕如、制度本身權(quán)威性不足以及缺少現(xiàn)代化的公民和配套的參與型公民文化等問題。

1. 協(xié)商民主制度缺乏完備性，程序性制度相對(duì)闕如

十八屆三中全會(huì)決議指出，“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”，其實(shí)質(zhì)就是要加強(qiáng)程序性制度建設(shè)。就制度的屬性而言，制度可分為實(shí)體性制度和程序性制度，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本的政治制度，它為協(xié)商民主提供了實(shí)體性的制度平臺(tái)，同時(shí)各級(jí)人民政協(xié)也為協(xié)商民主提供了落實(shí)載體，但這一基本制度只是一項(xiàng)實(shí)體性制度，還缺乏相應(yīng)的程序性制度加以保障和實(shí)施。

當(dāng)下的協(xié)商民主活動(dòng)存在著隨意性和零散化現(xiàn)象，對(duì)于協(xié)商的議題遴選、提案報(bào)批、提案論證還缺乏相應(yīng)的制度安排和保障；就行政協(xié)商和社會(huì)協(xié)商而言，協(xié)商渠道和協(xié)商平臺(tái)還不夠開闊；協(xié)商民主本身是一個(gè)關(guān)聯(lián)性的過程，它不僅是政治決策機(jī)制，同時(shí)也應(yīng)該是政策糾錯(cuò)機(jī)制，但當(dāng)下協(xié)商民主還缺乏有效的反饋機(jī)制，難以對(duì)政策的執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督、對(duì)政策的執(zhí)行效果進(jìn)行反饋。由此可見，我國(guó)的協(xié)商民主制度還缺乏完備性，其程序性建制相對(duì)闕如，因而，在協(xié)商民主制度化的過程中，應(yīng)當(dāng)在注重實(shí)體性制度構(gòu)建的基礎(chǔ)上，更加注重程序性制度的構(gòu)建，使協(xié)商民主形成一個(gè)系統(tǒng)，形成合力，從而發(fā)揮整體效應(yīng)。

2. 協(xié)商民主制度缺乏權(quán)威性，制度法理性有待增強(qiáng)

制度的權(quán)威性主要來自制度本身的合理性和法律賦予的強(qiáng)制性，具體體現(xiàn)為制度的系統(tǒng)性、嚴(yán)肅性和法律的認(rèn)可和保障。就協(xié)商民主制度而言，其權(quán)威性相對(duì)缺乏，具體表現(xiàn)在以下幾方面：

其一，當(dāng)下的協(xié)商民主制度缺乏嚴(yán)密的系統(tǒng)性和完備性。從廣度而言，其覆蓋面還不夠全面，現(xiàn)實(shí)之中主要落實(shí)于以人民政協(xié)為載體的政治協(xié)商，行政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商和立法協(xié)商還有待強(qiáng)化；就其深度而言，它還缺乏系統(tǒng)化的制度建構(gòu)、更規(guī)范的程序機(jī)制和更權(quán)威的決策影響力。其二，協(xié)商民主制度缺乏相應(yīng)的法律地位和保障?，F(xiàn)代國(guó)家治理是一種法治化治理，馬德普認(rèn)為，“民主制度化過程是民主的各種規(guī)范逐步法律化的過程”{6}。協(xié)商民主與選舉民主雖然同為中國(guó)特色社會(huì)主義民主的基本形式，但其法律地位并不對(duì)等，憲法對(duì)人民代表大會(huì)制度作了詳盡的規(guī)定，賦予了選舉民主法律上的權(quán)威，而對(duì)于協(xié)商民主，憲法并沒有做出明確的規(guī)定，因而其法律地位和法律保障還有待完善。其三，協(xié)商民主制度缺少制度的嚴(yán)肅性。制度的嚴(yán)肅性由制度的可操作性和相關(guān)的問責(zé)機(jī)制來提供，而協(xié)商民主對(duì)于什么時(shí)候協(xié)商、怎么協(xié)商、協(xié)商結(jié)果如何反饋等問題缺乏更為具體和詳細(xì)的規(guī)定。

3. 協(xié)商民主缺乏配套的公民文化，公民參與水平亟待提升

現(xiàn)代國(guó)家治理強(qiáng)調(diào)主體的多元化和主體之間的互動(dòng)性，協(xié)商民主同樣也強(qiáng)調(diào)不同主體的參與、互動(dòng)和協(xié)商，二者都需要以公民的主動(dòng)參與為前提和基礎(chǔ)，這就需要配套的參與型政治文化。正如羅伯特·達(dá)爾所言，“后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家政治發(fā)展的規(guī)律表明，這些國(guó)家在由傳統(tǒng)治理模式向民主政治模式轉(zhuǎn)變的過程中，一種民主的政治制度能否有效建立和運(yùn)行，需要滿足多方面條件，其中關(guān)鍵性的條件之一，就是這些國(guó)家要存在民主的政治文化”{7}。

就中國(guó)政治文化現(xiàn)實(shí)狀況而言，我國(guó)更多體現(xiàn)的是一種“臣民文化”。王滬寧從四個(gè)方面總結(jié)了中國(guó)的政治文化特征，即，“一是中國(guó)公民的政治敏感性，即政治意識(shí)較高；二是公民的政治認(rèn)同低，缺乏認(rèn)同對(duì)象；三是政治知識(shí)差，即政治體系的認(rèn)識(shí)差；四是政治感情淡薄，即缺乏對(duì)政治體系及其權(quán)威的歸屬感、眷戀感。”{8}其主要體現(xiàn)為：“官本位”思想深入人心，老百姓對(duì)政府官員還存在很大的依賴性；人民的主體性觀念不強(qiáng)，政治參與意識(shí)和權(quán)利義務(wù)觀念都比較薄弱；人民的政治素質(zhì)和社會(huì)素養(yǎng)偏低，人民的主觀認(rèn)知能力和政治參與能力難以到達(dá)國(guó)家治理現(xiàn)代化所需要的高度；人民缺乏運(yùn)用自身政治權(quán)利表達(dá)和爭(zhēng)取自身利益的意識(shí)，面對(duì)政府等的侵權(quán)行為往往采取逆來順受的容忍態(tài)度。諸如此類觀念的存在，對(duì)于國(guó)家治理的轉(zhuǎn)向和協(xié)商民主制度的內(nèi)化是不得不面對(duì)的挑戰(zhàn)，也是亟待解決的問題。

三、國(guó)家治理現(xiàn)代化語境下協(xié)商民主制度化的路徑選擇

鄧小平這樣強(qiáng)調(diào)制度的作用，“制度好，可以使壞人無法任意橫行；制度不好，可以使好人無法充分做好事”{9}。因而，健全協(xié)商民主，關(guān)鍵在于制度化建設(shè)。十八大報(bào)告指出：“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度。社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。”{10}制度化內(nèi)涵著兩個(gè)維度：制度的建構(gòu)和制度的認(rèn)同。制度的建構(gòu)強(qiáng)調(diào)的是制度本身的完備性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，它包含實(shí)體性制度建構(gòu)和程序性制度建構(gòu)兩方面的內(nèi)容，它是制度化的首要樞機(jī)；制度的認(rèn)同強(qiáng)調(diào)的是公民對(duì)制度本身的內(nèi)化，表現(xiàn)為對(duì)于制度規(guī)則的自覺遵守，它是制度化的內(nèi)在保障。鑒于此，協(xié)商民主制度化需要從加強(qiáng)協(xié)商民主制度本身的建構(gòu)和強(qiáng)化公民對(duì)協(xié)商民主制度的認(rèn)同兩方面著手，以實(shí)現(xiàn)二者的良性互動(dòng)和相得益彰。

1. 協(xié)商民主制度建構(gòu)：協(xié)商民主制度化的首要樞機(jī)

包心鑒認(rèn)為，“制度化是制度的常規(guī)化、長(zhǎng)效化和穩(wěn)定化；制度化的關(guān)鍵是制度的完善與實(shí)施”{11}。就中國(guó)的協(xié)商民主實(shí)踐而言，雖然協(xié)商民主已然覆蓋了社會(huì)的多個(gè)層面，成為運(yùn)行于各治理主體之間廣泛普遍的治理體系，并呈現(xiàn)出黨內(nèi)協(xié)商民主、政治協(xié)商、立法協(xié)商、行政協(xié)商和社會(huì)協(xié)商等協(xié)商形態(tài)，但它們更多的是一種概念性制度，而缺少程序性制度的保障和實(shí)施，而民主本身只能以程序性的方式加以確定，因而，在協(xié)商民主制度化過程中要從黨內(nèi)協(xié)商、政治協(xié)商、社會(huì)協(xié)商和行政協(xié)商四個(gè)方面加強(qiáng)程序性制度，以構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主制度體系。

（1）完善黨內(nèi)協(xié)商民主程序性機(jī)制，提升黨內(nèi)關(guān)系的治理水平

在治理語境下，完善黨內(nèi)協(xié)商民主制度是提升黨內(nèi)治理水平的首要樞機(jī)。江澤民曾指出，“黨內(nèi)民主是黨的生命，對(duì)人民民主具有重要的示范和帶動(dòng)作用”{12}。黨內(nèi)協(xié)商民主是黨內(nèi)民主的重要組成部分，它不僅是一種理想的價(jià)值目標(biāo)，更是一種現(xiàn)實(shí)的制度規(guī)范。在中國(guó)共產(chǎn)黨90多年的歷史演進(jìn)中，黨內(nèi)協(xié)商民主已經(jīng)成為了一種重要的制度安排，形成以民主集中制為組織原則和黨內(nèi)民主生活會(huì)為主要形式的制度構(gòu)架。但黨內(nèi)協(xié)商民主依然存在系統(tǒng)化、規(guī)范化、程序化和具體化不足的問題。

為提升黨內(nèi)關(guān)系的治理水平，促進(jìn)黨內(nèi)協(xié)商民主制度化發(fā)展，需要從以下幾方面來推動(dòng)。首先，轉(zhuǎn)變黨內(nèi)民主的發(fā)展核心理念，將黨內(nèi)民主的重心從重視黨內(nèi)選舉轉(zhuǎn)變成選舉與協(xié)商并重，即，注重將選舉民主導(dǎo)向黨員之間平等的交流、互動(dòng)與協(xié)商，強(qiáng)調(diào)廣大黨員參與組織生活全過程，促使黨員參與民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的系統(tǒng)化過程。其次，創(chuàng)建更多的黨內(nèi)協(xié)商民主的制度化平臺(tái)和渠道，如開展民主懇談會(huì)、定期召開黨內(nèi)民主生活會(huì)，使黨內(nèi)的協(xié)商從隨意性的自發(fā)變成剛性的制度自覺。最后，建立健全黨內(nèi)監(jiān)督反饋機(jī)制，確保協(xié)商民主的效果。

（2）完善政治協(xié)商程序機(jī)制，提升黨際關(guān)系的治理水平

政治協(xié)商是與黨外代表人士的共同協(xié)商，它是協(xié)商民主最重要的部分。它以中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度為實(shí)體性制度載體，以各級(jí)人民政協(xié)為主要機(jī)構(gòu)，主要落實(shí)于中央和縣級(jí)以上地方層面。針對(duì)政治協(xié)商存在的程序性、規(guī)范性不足的問題，在制度構(gòu)建過程中，應(yīng)著重建立起議題遴選機(jī)制、論證報(bào)批機(jī)制和監(jiān)督反饋機(jī)制等一整套的規(guī)范機(jī)制。

首先，議題遴選機(jī)制涉及兩方面問題：“一是‘共同問題和‘重大決策的界定，二是議題由誰提出，如何提出?！眥13}對(duì)于“共同問題”的界定，黨和政府應(yīng)作出相關(guān)的規(guī)定，如在涉及領(lǐng)導(dǎo)人更換、國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、政府重大投資等問題時(shí)必須進(jìn)行政治協(xié)商。對(duì)于“議題的提出”，人民政協(xié)要發(fā)揮主體作用，定時(shí)定期會(huì)同黨委、人大和政府開展協(xié)商動(dòng)議。其次，就論證報(bào)批機(jī)制而言，在程序化構(gòu)建中應(yīng)當(dāng)注重對(duì)論證報(bào)批人員的篩選過程，論證人員必須具備專業(yè)素養(yǎng)。同時(shí)論證報(bào)批的過程應(yīng)當(dāng)公開化、透明化，接受各參與主體的監(jiān)督，使其運(yùn)行于陽光之下。最后，要構(gòu)建監(jiān)督反饋機(jī)制。協(xié)商民主是一個(gè)持續(xù)性和關(guān)聯(lián)性系統(tǒng)過程，它應(yīng)該貫穿于整個(gè)政治過程的始終，因而必須加強(qiáng)協(xié)商監(jiān)督反饋制度安排。具體而言，要嘗試在不同的協(xié)商參與主體中如政權(quán)機(jī)關(guān)、黨派團(tuán)體和人民政協(xié)機(jī)關(guān)設(shè)立接受協(xié)商監(jiān)督的相關(guān)機(jī)構(gòu)，對(duì)協(xié)商結(jié)果的執(zhí)行力度和執(zhí)行效果做相應(yīng)的要求與評(píng)估，同時(shí)對(duì)不履行協(xié)商結(jié)果的不作為行為劃定責(zé)任和懲處措施，使協(xié)商過程更具有效性。

（3）完善社會(huì)協(xié)商程序機(jī)制，提升基層民主的治理水平

基層民主自治制度是社會(huì)協(xié)商的重要載體和平臺(tái)，它屬于自治性的協(xié)商治理范疇，集中體現(xiàn)在社會(huì)自治的民主環(huán)節(jié)上，主要落實(shí)渠道是居民自治、社區(qū)自治以及以職工代表大會(huì)為依托的企事業(yè)單位的治理過程。因而，社會(huì)協(xié)商程序制度的構(gòu)建就是要把基層協(xié)商民主的議題選擇、協(xié)商過程和監(jiān)督反饋置于制度化的包裹之中，通過村（社區(qū)）和企業(yè)自治平臺(tái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)商的制度化和規(guī)范化。

其一，在村民自治和居民自治的社會(huì)協(xié)商范圍內(nèi)，主要存在著領(lǐng)導(dǎo)干部定位不準(zhǔn)、協(xié)商形式闕如和協(xié)商反饋乏力等問題。在社會(huì)協(xié)商過程中，要提高領(lǐng)導(dǎo)干部的認(rèn)識(shí)，明確協(xié)商民主在基層治理中的重要地位和作用，真正實(shí)現(xiàn)村民自我管理、自我服務(wù)和自我監(jiān)督；同時(shí)要因時(shí)、因地、因事地采取各種協(xié)商方式，如居民論壇、村民會(huì)議、民主議事會(huì)和村民代表會(huì)議等各種協(xié)商形式，另外要對(duì)各種協(xié)商的形式做一些制度化的規(guī)定；最后要建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，引導(dǎo)村民（居民）建立協(xié)商監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)協(xié)商的各個(gè)層次、各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督審查，使協(xié)商結(jié)果真正落到實(shí)處。其二，就企事業(yè)單位而言，要完善以職工代表大會(huì)為主要形式的民主協(xié)商程序制度，進(jìn)一步實(shí)行廠務(wù)公開制度，保證職工參與企業(yè)治理，特別要注意職工代表大會(huì)在協(xié)調(diào)勞資沖突中的作用，以職工代表大會(huì)的制度化來推進(jìn)企事業(yè)單位協(xié)商民主制度化。

（4）完善行政協(xié)商程序機(jī)制，提升公共事務(wù)的治理水平

行政協(xié)商主要建立在政府與公民的協(xié)商之間，它是“各級(jí)公民政府與相關(guān)公民之間圍繞公共事務(wù)、公共政策、公共問題或社會(huì)矛盾進(jìn)行的治理協(xié)商”{14}。在治理語境下，行政協(xié)商是公民參與公共事務(wù)治理的體現(xiàn)，它現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)為公民參與政府決策過程、對(duì)政府的政策執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督和對(duì)政府的治理績(jī)效進(jìn)行評(píng)估和反饋。

作為我國(guó)協(xié)商民主制度的進(jìn)一步拓展，它反映了在現(xiàn)代國(guó)家治理中政府和社會(huì)關(guān)系的優(yōu)化，因而完善行政協(xié)商的程序性機(jī)制也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在需要。首先，要構(gòu)建制度化的行政協(xié)商平臺(tái)，在政治決策中要建立起聽證性的行政協(xié)商機(jī)制，在關(guān)乎公民的切身利益的政策出臺(tái)前，政府必須召開相應(yīng)的聽證會(huì)議，保證公民的知情權(quán)和參與權(quán)；在涉及公益發(fā)展的問題時(shí)要建立咨詢性的行政協(xié)商機(jī)制，如建立協(xié)商溝通和決策咨詢制度，保障公民作為治理主體參與到現(xiàn)代國(guó)家治理當(dāng)中。其次，完善各種行政協(xié)商渠道。就我國(guó)行政協(xié)商實(shí)踐而言，業(yè)已形成了諸如民主懇談會(huì)、公開聽證會(huì)、多邊對(duì)話、群眾討論會(huì)等各種渠道，但這些渠道都帶有很大的隨意性，其協(xié)商頻次也帶有隨機(jī)性，沒有形成規(guī)范性的制度，因而需要對(duì)各種渠道做制度化的安排。最后，完善網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)，推動(dòng)電子政務(wù)的發(fā)展。中國(guó)網(wǎng)民有近3億人，網(wǎng)民通過各種論壇、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)積極參與國(guó)家治理活動(dòng)，政府要制定相關(guān)的法律規(guī)范，既保證網(wǎng)民參與協(xié)商對(duì)話的權(quán)利，又要對(duì)其進(jìn)行引導(dǎo)規(guī)范，建立起政府與網(wǎng)民的協(xié)商對(duì)話機(jī)制。

2. 協(xié)商民主制度認(rèn)同：協(xié)商民主制度化的內(nèi)在保障

亨廷頓認(rèn)為，“制度化是組織和程序獲取價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程”{15}。江澤民也曾指出：“如果人們的法律意識(shí)和法制觀念淡薄，思想政治素質(zhì)低，再好的法律和制度也會(huì)因?yàn)榈貌坏阶袷囟黄鹱饔茫踔習(xí)瓮撛O(shè)?！眥16}因而，自覺的制度內(nèi)化是制度化的重要保障，在構(gòu)建相關(guān)的協(xié)商民主制度的同時(shí)，通過強(qiáng)化公民對(duì)制度化的認(rèn)同進(jìn)而使制度由剛性的規(guī)范變成治理主體自覺的行動(dòng)也尤為重要。

（1）構(gòu)建參與型政治文化，使參與成為政治生活的常態(tài)

現(xiàn)代民主的運(yùn)行依賴于三個(gè)方面的協(xié)調(diào)配合：民主制度、民主權(quán)利和民主觀念，沒有配套的民主文化作為支撐，我國(guó)的協(xié)商民主制度的生命力便缺少現(xiàn)代心理基礎(chǔ)?，F(xiàn)代參與型公民文化的構(gòu)建是一個(gè)漸進(jìn)性的過程，需要從以下幾個(gè)方面加以培育：

首先，發(fā)揮社會(huì)主義核心價(jià)值觀的整合作用。任何社會(huì)制度本身都是其價(jià)值觀的外化，社會(huì)主義核心價(jià)值觀更是從國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人三個(gè)層面對(duì)社會(huì)的價(jià)值整合和文化整合提供了導(dǎo)向，因而，需要通過培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀整合公民政治文化。其次，強(qiáng)化公民意識(shí)。公民意識(shí)是公民對(duì)于自身在國(guó)家和社會(huì)中地位的自我認(rèn)知，主要包括參與意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)、法律意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。強(qiáng)化公民意識(shí)是培育參與型政治文化的基礎(chǔ)，在具體實(shí)踐中，黨和政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過開展公民喜聞樂見的形式逐步加以強(qiáng)化。

（2）增強(qiáng)制度權(quán)威性，深化法理型合法性制度規(guī)范基礎(chǔ)

協(xié)商民主制度的權(quán)威性是協(xié)商民主得以有效運(yùn)行的保障，它主要通過制度本身的合理性、系統(tǒng)性、嚴(yán)肅性和法律所賦予的強(qiáng)制性來強(qiáng)化，其中，又以法律所賦予的強(qiáng)制性為主導(dǎo)。一直以來，我們都強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的統(tǒng)一，其中依法治國(guó)是治國(guó)之本，也是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。因而，從法律的層面賦予協(xié)商民主制度以權(quán)威性，可以增強(qiáng)人們對(duì)于協(xié)商民主制的認(rèn)同感。

“兩會(huì)制”雖然已成為政治生活的常態(tài)，并且作為人民民主的實(shí)現(xiàn)形式已經(jīng)得到了廣大人民的認(rèn)同，但就法律層面而言，“人民代表大會(huì)制度”已然從法律與國(guó)家制度的層面得到了確認(rèn)，我國(guó)憲法第一章對(duì)于人民代表大會(huì)在國(guó)家政治體制中的重要地位作了確認(rèn)，并且在憲法第三章對(duì)人民代表大會(huì)的職能、性質(zhì)、組成等也作了相關(guān)的論述。而協(xié)商民主制度在法律層面的定位還不完善，為了增強(qiáng)協(xié)商民主制度的制度性權(quán)威，有必要對(duì)協(xié)商民主制度進(jìn)行憲法層面的確認(rèn)，確認(rèn)“兩會(huì)制”在國(guó)家制度和法律層面的權(quán)威性。

（3）發(fā)揮人民政協(xié)的榜樣力量，形成政治參與示范效應(yīng)

人民政協(xié)的“窗口效應(yīng)”能夠讓人民感受到協(xié)商民主的真實(shí)可靠性，在這種示范效應(yīng)的帶動(dòng)下能使人民參與政治生活成為一種常態(tài)。經(jīng)過60多年的發(fā)展，人民政協(xié)的制度化水平相對(duì)比較高，不僅完善了全體會(huì)議、常委會(huì)議、主席會(huì)議等既有的政治協(xié)商和民主協(xié)商形式，還創(chuàng)造了專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、提案協(xié)商等新的協(xié)商形式，近年來，人民政協(xié)還創(chuàng)造性地提出了“雙周座談會(huì)”和年度協(xié)商計(jì)劃等制度創(chuàng)新，為廣大民眾的政治參與提供了可視化的渠道。

十八屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)，發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用，重點(diǎn)推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度化、規(guī)范化、程序化。筆者曾指出：“構(gòu)建多元主體的社會(huì)管理格局過程中，充分發(fā)揮政協(xié)參與社會(huì)管理的優(yōu)勢(shì)，不僅可以彌補(bǔ)政府社會(huì)管理覆蓋不足的缺陷，而且也可以在政府和人民群眾之間形成橋梁和紐帶，聯(lián)系群眾，整合民情、民意、民智，反映意見和訴求，為黨和政府做出科學(xué)決策提供參考?！眥17}從內(nèi)在結(jié)構(gòu)上講，人民代表的代表性和人民政協(xié)的代表性是并行不悖的，因而，這種內(nèi)在結(jié)構(gòu)決定了人民政協(xié)在協(xié)商民主中的重要作用，我們需要發(fā)揮人民政協(xié)的榜樣力量，形成政治參與的示范效應(yīng)。

注 釋：

{1}陳家剛：《協(xié)商民主與當(dāng)代中國(guó)政治》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009年，第12頁。

{2}{15}（美）塞繆爾·P·亨廷頓：《變化社會(huì)中的政治秩序》，上海：上海人民出版社，2008年，第10頁，第11頁。

{3}董海軍：《轉(zhuǎn)軌與國(guó)家制度能力——一種博弈論的分析》，上海：上海人民出版社，2007年，第37頁。

{4}俞可平：《推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《前線》2014年第1期。

{5}包心鑒：《以制度現(xiàn)代化推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化》，《理論參考》2014年第2期。

{6}馬德普、涂曉芳：《民主制度化初探》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）1999年第4期。

{7}（美）羅伯特·達(dá)爾：《論民主》，上海：商務(wù)印書館，1999年，第23頁。

{8}王滬寧：《王滬寧集》，哈爾濱：黑龍江教育出版社，1989年第44頁。

{9}《十四大以來重要文獻(xiàn)選編》，北京：人民出版社，1997年，第1190頁。

{10}胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2012年，第26頁。

{11}包心鑒：《論協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)政治價(jià)值和制度化構(gòu)建》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2013年第1期。

{12}《十六大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2005年，第39頁。

{13}李昌鑒：《人民政協(xié)理論研究文稿》（下），北京：中國(guó)文史出版社，2013年，第571頁。

{14}朱虹、孫信：《社會(huì)主義協(xié)商民主制度研究——2013年全國(guó)社會(huì)主義學(xué)院系統(tǒng)理論研討會(huì)暨中央社會(huì)主義學(xué)院中國(guó)政黨制度研究中心第十一屆年會(huì)會(huì)議綜述》，《中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第5期。

{16}江澤民：《江澤民文選》（第1卷），北京：人民出版社，2006年，第512頁。

{17}王學(xué)儉、魏泳安、李曉莉：《創(chuàng)新政協(xié)參與社會(huì)管理機(jī)制 完善多元化的社會(huì)管理模式》，《中國(guó)政協(xié)理論研究》2013年第1期。