區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新路徑探尋

趙秋蘭　尹海鳳

【摘要】當(dāng)前，客觀形勢的變化要求我國改變以往傳統(tǒng)的區(qū)域公共管理制度，對我國現(xiàn)行區(qū)域公共管理制度進(jìn)行創(chuàng)新。文章將從我國區(qū)域公共管理問題產(chǎn)生背景、存在問題以及制度創(chuàng)新路徑三個方面進(jìn)行詳細(xì)闡述，以期促進(jìn)我國區(qū)域公共管理制度的進(jìn)一步完善與發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】區(qū)域 公共管理 制度創(chuàng)新

【中圖分類號】C935 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的推進(jìn)以及區(qū)域化程度的加深，一些區(qū)域公共管理問題日益呈現(xiàn)出來，基于這一背景，文章提出我國區(qū)域公共管理制度的創(chuàng)新路徑。逐步深化關(guān)于我國區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新路徑的研究，既有利于進(jìn)一步充實和完善我國區(qū)域公共管理理論，又有利于區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展，因此具有很強的理論和現(xiàn)實意義。在客觀環(huán)境的變化之下，我國必須要注重加強對區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新路徑的研究，以適應(yīng)時代發(fā)展。

我國區(qū)域公共管理問題的產(chǎn)生背景

區(qū)域公共管理理念的產(chǎn)生與發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)，其訴求緣于經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展趨勢。20世紀(jì)五、六十年代，國家間聯(lián)系開始逐漸密切，貿(mào)易、投資、金融等經(jīng)濟(jì)行為開始在世界范圍內(nèi)展開，區(qū)域間合作加強，區(qū)域一體化形成。但與此同時，出現(xiàn)了區(qū)域合作與區(qū)域競爭并存的局面，且這種局面已經(jīng)超出了一個國家或一地區(qū)可以單獨解決的能力范圍，因此建立超國家和區(qū)域的價值分配機構(gòu)，進(jìn)行區(qū)域公共管理，具有現(xiàn)實意義。中國的發(fā)展由過去的封閉走向了全面開放，同時，國家間區(qū)域公共管理的緣起，經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展，自然地出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)一體化的要求。但是我國現(xiàn)存的體制阻礙了經(jīng)濟(jì)資源的自由流動和跨地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作，致使我國區(qū)域公共管理問題產(chǎn)生。

全球化和區(qū)域化已成為當(dāng)今及未來世界格局發(fā)展的方向，與此同時，許多區(qū)域公共管理問題隨之產(chǎn)生。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后，世界格局發(fā)生了翻天覆地的變化，由兩極向多極發(fā)展，并逐漸朝著全球化以及區(qū)域化的方向發(fā)展。在這種復(fù)雜而動蕩的全球環(huán)境下，許多區(qū)域公共管理問題隨之產(chǎn)生。一方面，隨著世界格局的改變，區(qū)域發(fā)展有了新的特點，政治合作成為國家間進(jìn)行區(qū)域性合作的主要內(nèi)容，國家之間的區(qū)域性合作逐漸走向開放化，且開放程度加大；另一方面，全球化發(fā)展以及國家間區(qū)域性合作使世界各國之間唇齒相依，聯(lián)系更加緊密，國家之間的依賴性進(jìn)一步加深。自改革開放以來，我國順應(yīng)全球化的潮流，無論在經(jīng)濟(jì)、政治還是社會整體發(fā)展都取得了長足的進(jìn)步，并逐漸成為世界多極化發(fā)展中的重要一極，但同時，我國現(xiàn)存的體制阻礙了市場化和經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，地方政府間的無序惡性競爭加劇，地方保護(hù)主義盛行，導(dǎo)致我國產(chǎn)生了很多區(qū)域公共管理問題。

工業(yè)化和城市化程度進(jìn)一步加深，導(dǎo)致區(qū)域公共管理問題隨之凸顯。步入21世紀(jì)以來，我國經(jīng)濟(jì)得到迅猛發(fā)展，工業(yè)化程度進(jìn)一步提高，城市化程度加深，推動了我國區(qū)域間公共管理問題空間上的重組和集聚，使得區(qū)域間公共管理問題日益復(fù)雜化，集中體現(xiàn)為三個方面：首先，城市與鄉(xiāng)村之間呈現(xiàn)二元化發(fā)展趨勢。城市與農(nóng)村是兩種不同的政治行政區(qū)域，存在制度上的差異，一些區(qū)域公共管理問題就會產(chǎn)生，比如“假性城市化”現(xiàn)象、“城中村”問題、農(nóng)民失地問題。其次，出現(xiàn)了行政區(qū)劃變革問題。改革開放以后，我國行政區(qū)劃的變革與調(diào)整尤為頻繁，在某種意義上，已經(jīng)成為政治權(quán)力和治理權(quán)限在區(qū)域空間上的較量。最后，在流域治理方面出現(xiàn)一系列新的問題。流域分布具有區(qū)域自然性，但是，在現(xiàn)實中，相關(guān)政府部門經(jīng)常會人為地對流域進(jìn)行劃分，破壞其分布的區(qū)域自然性，由此引發(fā)一系列的區(qū)域公共管理問題。①

隨著科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展以及社會的進(jìn)步，城市現(xiàn)代化程度進(jìn)一步加深，引發(fā)我國區(qū)域公共管理問題的產(chǎn)生。我國是一個區(qū)域間發(fā)展極其不平衡的國家，區(qū)域之間在現(xiàn)代化程度方面呈現(xiàn)很大的差別，因此，造成我國公共管理問題在區(qū)域發(fā)展過程中逐步凸顯出來。集中體現(xiàn)為：第一，我國東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)、中部內(nèi)陸次發(fā)達(dá)地區(qū)以及西部邊遠(yuǎn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間存在的代溝越來越大；第二，位于我國東北地區(qū)的一些老牌工業(yè)基地以及中部次發(fā)達(dá)地區(qū)一些具有較好工業(yè)基礎(chǔ)的省份，其發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到瓶頸期，經(jīng)濟(jì)蕭條，結(jié)構(gòu)落后，由以往的“模范區(qū)域”轉(zhuǎn)變?yōu)槲覈摹皢栴}區(qū)域”；第三，邊遠(yuǎn)地區(qū)、山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)等區(qū)域與沿海地區(qū)之間的差距越來越大，現(xiàn)代化腳步落后；沿海發(fā)達(dá)地區(qū)內(nèi)部差異明顯。

社會主義市場經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，我國的市場化程度進(jìn)一步加深，致使區(qū)域公共管理問題產(chǎn)生。我國在計劃經(jīng)濟(jì)時期，對于社會公共管理問題的處理方式是自上而下的科層制，且這種機制是唯一的機制；隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，分權(quán)改革不斷推進(jìn)，極大地推動了我國市場化的進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)取得高速發(fā)展。然而，在市場經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時，由于國家政治體制改革緩慢，法治建設(shè)進(jìn)程的滯后，行政性分權(quán)的配套改革尚未建立起來，我國市場化改革的直接后果是導(dǎo)致諸多新型的社會公共問題的產(chǎn)生，社會公共管理問題在空間上的重組和集聚，突破了傳統(tǒng)行政區(qū)劃的剛性束縛，擴散和蔓延到由多個地區(qū)組成的某一經(jīng)濟(jì)區(qū)域，衍生為區(qū)域性公共問題，造成我國區(qū)域公共管理問題的復(fù)雜化?？偠灾?，我國市場化程度進(jìn)一步加深，一方面，市場化程度的加深能夠自發(fā)地調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)秩序，有利于各企業(yè)自主經(jīng)營，充分發(fā)揮自己的主觀能動；另一方面，促使了我國區(qū)域公共管理問題的產(chǎn)生。

我國區(qū)域公共管理中存在的問題

社會公共問題往往是區(qū)域內(nèi)的事，但事實上卻成為行政區(qū)劃內(nèi)部的事，公共問題的處理仍以內(nèi)向型的行政方式為其主要解決手段。同時，當(dāng)前公共管理領(lǐng)域法律法規(guī)的不健全，改革進(jìn)展的緩慢，配套機制的不健全和不完善等，使得部分地區(qū)地方保護(hù)主義盛行，區(qū)域間政府在處理區(qū)域公共管理問題上很難達(dá)成一致，缺乏協(xié)作精神。

一是我國區(qū)域公共管理存在著“泛行政化”問題。眾所周知，我國的制度與其他國家大不相同，組織運行方式行政化，權(quán)利來源行政化，組織目標(biāo)行政化，這些可以有效地保證組織的正常運行，促進(jìn)政府之問的合作與溝通。但同時，我國的行政區(qū)域具有很強的經(jīng)濟(jì)性，各個級別的政府都不愿放棄對本區(qū)的獨立經(jīng)濟(jì)管理權(quán)利，行政區(qū)域意識阻礙了區(qū)域之間的聯(lián)系，區(qū)域公共管理的“泛行政化”將有效解決區(qū)域問題的宗旨扭曲，破壞了在管理中的合作、平等精神，相關(guān)組織及政府的辦事效率受到了嚴(yán)重的影響，而最終導(dǎo)致區(qū)域公共管理制度難以創(chuàng)新。②endprint

二是我國區(qū)域之間的公共管理缺乏強有力的法律保障。諾斯強調(diào)在眾多影響區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的因素中，法律與法規(guī)是最具有決定性的因素，它能夠為制度的創(chuàng)新提供堅實的法律保障。通常來講，一個國家在進(jìn)行區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新時，必須要以該國相關(guān)的法律法規(guī)為依據(jù)，一旦創(chuàng)新內(nèi)容與該國法律法規(guī)不相符，制度創(chuàng)新也就難以實現(xiàn)③。當(dāng)前我國法律法規(guī)在這方面幾乎是空白，不能為我國區(qū)域公共管理提供強有力的法律保障。以此同時，由于沒有相關(guān)法律法規(guī)的制約，區(qū)域主要領(lǐng)導(dǎo)人在制定區(qū)域間合作方案的過程中帶有很大的隨意性，這在一定程度上不利于區(qū)域公共管理制度的創(chuàng)新。

三是區(qū)域公共管理主體之間缺乏協(xié)作精神。主要表現(xiàn)在以下幾方面：第一，各區(qū)域政府之間在區(qū)域公共管理問題上缺乏協(xié)作精神。通常來說，如果區(qū)域之間就公共管理問題引發(fā)矛盾，最好的解決方式就是通過不同區(qū)域之間政府進(jìn)行協(xié)作。但是，沒有相關(guān)的法律保障，各區(qū)域政府在公共管理方面存在主觀臆斷，因此，兩個政府之間往往不能達(dá)成一致，需要兩個區(qū)域共同的上級政府予以解決。第二，各區(qū)域政府與其他公共管理主體之間在公共管理問題上缺乏協(xié)作精神。我國區(qū)域公共管理的主體廣泛，其中包括區(qū)域政府、各種非政府組織、利益集團(tuán)等。但是，在具體公共管理實踐中，主要以政府為主體，利益集團(tuán)只是充當(dāng)著客體的角色，而非政府組織由于數(shù)量少、能力有限很難在我國區(qū)域公共管理中發(fā)揮作用。④

四是缺乏一套行之有效的政府績效評價體系。政府績效評價體系，主要針對在行政管理活動中，政府及其行政人員所取得的業(yè)績、成就和實際效果進(jìn)行考察評價。目前，我國還沒有統(tǒng)一而完善的績效評價體系。在我國對一個地區(qū)或者是一個政府官員進(jìn)行績效評價時，通常將GDP水平的高低作為衡量區(qū)域發(fā)展水平的唯一指標(biāo)以及政府官員政績的標(biāo)志。這種不完善的績效評價體系導(dǎo)致政府官員為了提高GDP發(fā)展水平，片面追求經(jīng)濟(jì)的增長，造成公共資源的浪費以及公共環(huán)境的破壞。

我國區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新路徑

從現(xiàn)實國情看，我國確實已經(jīng)出現(xiàn)了許多普遍性的區(qū)域公共管理問題，但政府現(xiàn)行的關(guān)于區(qū)域公共管理的制度己經(jīng)不能滿足于現(xiàn)實發(fā)展的要求，一種與市場化、區(qū)域一體化、全球化相適應(yīng)的現(xiàn)代區(qū)域公共管理的制度還未建立起來。這就迫切要求政府盡快提升公共管理問題處理能力，改革政府治理方式。此外，如何實現(xiàn)不同區(qū)域之間制度協(xié)調(diào)、制度創(chuàng)新和制度重構(gòu)已成為當(dāng)前我國區(qū)域公共管理領(lǐng)域的重要研究課題。為盡快解決當(dāng)前我國區(qū)域公共管理過程中存在的一些問題，必須著力于推動管理制度的創(chuàng)新研究，促進(jìn)我國各區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展。

一是轉(zhuǎn)變政府的治理理念，加快公共管理制度創(chuàng)新路徑的形成。所謂轉(zhuǎn)變政府的治理理念，就是針對區(qū)域公共管理問題，政府的理念要從政府管理向公共管理轉(zhuǎn)變。首先，政府治理的理念應(yīng)該把相互協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展、和諧共融的指導(dǎo)思想融匯到執(zhí)政理念當(dāng)中去。其次，區(qū)域公共管理制度要想得到創(chuàng)新，行政區(qū)劃的剛性約束就必須加以突破，這就要求政府在公共管理中運用新的治理理念，使區(qū)域間的發(fā)展得到進(jìn)一步統(tǒng)籌規(guī)劃。政府應(yīng)拓寬管理視野，在公共事務(wù)管理中超越行政區(qū)劃的阻礙，大力發(fā)展非官方組織，即中央和區(qū)域官方政府之外的組織，形成多元化的公共管理主體⑤。區(qū)域公共管理在公共權(quán)利的運用方面，其依賴的權(quán)威應(yīng)該是上下互動，且多元的和分散的，彼此之間是一種合作網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系。在對公共事務(wù)的管理方面，各主體間相互合作，通過談判、協(xié)商、建立伙伴關(guān)系等多種途徑來實現(xiàn)目標(biāo)。⑥

二是加強和完善有關(guān)區(qū)域公共管理的法制建設(shè)，為我國區(qū)域間的合作提供法律保障。在我國的各個區(qū)域內(nèi)，一致性規(guī)則的缺失是一種普遍存在的現(xiàn)象，針對同一問題不同地區(qū)所提出的對策方案有很大的不同，因此，應(yīng)該在各地區(qū)之間建立共同的約束和激勵機制是必要的，特別是一些公共政策必須統(tǒng)一起來，如信息共享、招商引資、外貿(mào)出口等。區(qū)域公共管理規(guī)則要想完善，需要做好以下方面的工作：首先，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。應(yīng)該從區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展的角度對生產(chǎn)力布局及區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的規(guī)則進(jìn)行調(diào)整，應(yīng)該沖破區(qū)域之間的壁壘，進(jìn)一步促進(jìn)市場的開放及資源的合理配置與流動，最終實現(xiàn)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。其次，在社會領(lǐng)域。區(qū)域內(nèi)的管理制度應(yīng)該統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來，為解決公共管理問題提供制度依據(jù)。應(yīng)該統(tǒng)一開發(fā)并利用區(qū)域內(nèi)的自然資源，共同保護(hù)和治理環(huán)境，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局，做到利益共享、責(zé)任共擔(dān)。同時加強制度改革，如社保、戶籍、教育、就業(yè)、醫(yī)療等制度的改革，使制度架構(gòu)得以統(tǒng)一、實施細(xì)則得以統(tǒng)籌，最終實現(xiàn)各方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三是促進(jìn)區(qū)域政府之間的團(tuán)結(jié)合作，建立多層面網(wǎng)絡(luò)組織機構(gòu)?，F(xiàn)階段，面對日益復(fù)雜的區(qū)域公共問題，傳統(tǒng)的區(qū)域公共管理制度己經(jīng)難以應(yīng)對，所起作用也愈來愈小。因此，區(qū)域公共管理的組織機構(gòu)必須順應(yīng)區(qū)域一體化、全球化的潮流，朝著多層次、網(wǎng)絡(luò)制的方向發(fā)展。區(qū)域合作組織應(yīng)該謀求共同的利益，協(xié)商共贏和求同存異是其原則，這極大地拓展了利益主體的獲利空間。因此，在新形勢下，必須要對我國區(qū)域公共管理體制進(jìn)行創(chuàng)新?？梢越梃b先進(jìn)經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，在中央和地方政府及市場中介這三個組織層面上實現(xiàn)制度化，使各方之間相互協(xié)調(diào)。增強協(xié)作精神，進(jìn)而推動區(qū)域公共管理朝著開放性方向發(fā)展，以實現(xiàn)我國各區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

四是改進(jìn)政府績效評價體系，杜絕公共資源的浪費以及公共環(huán)境的破壞。政府績效評價體系，又稱為政府業(yè)績評估，主要針對在行政管理活動中，政府及其行政人員所取得的業(yè)績、成就和實際效果進(jìn)行考察評價。通過政府業(yè)績評價體系可以實現(xiàn)上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)對下級政府及其部門業(yè)績的考核和評價，所得結(jié)果是對下級政府及其部門業(yè)績考核、確定和判斷其工作優(yōu)劣情況的一種綜合反映，同時也可以為上級部門進(jìn)行干部選拔提供真實、準(zhǔn)確的參考依據(jù)。目前我國通常將GDP水平的高低作為政府績效評價的標(biāo)準(zhǔn)，會造成政府片面追求經(jīng)濟(jì)的增長，造成公共資源的浪費以及公共環(huán)境的破壞。因此，必須要改進(jìn)政府績效評價體系：第一，在政府績效評價主體上，實現(xiàn)評價主體的多元化，除了政府相關(guān)部門之外，企業(yè)、人民大眾、非政府組織等都可以作為政府績效評價的主體。第二，在政府績效評價的標(biāo)準(zhǔn)上，不再將GDP發(fā)展水平作為唯一的評價指標(biāo)，在進(jìn)行政績評價時，不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長的速度，還要關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量以及社會的發(fā)展程度。

區(qū)域公共管理制度作為一種區(qū)域公共管理制度的創(chuàng)新路徑，是在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域化的背景下針對出現(xiàn)的區(qū)域公共管理問題而提出的。隨著時代的發(fā)展、社會的進(jìn)步，在我國，傳統(tǒng)性的區(qū)域公共管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)我國當(dāng)前形式的發(fā)展，區(qū)域公共管理問題頻頻出現(xiàn)。客觀形勢的變化給我們提出了新的要求，即創(chuàng)新區(qū)域公共管理制度，使傳統(tǒng)的區(qū)域公共管理制度得以轉(zhuǎn)變。

（作者分別為陜西廣播電視大學(xué)副教授，西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院金融學(xué)碩士研究生；本文系陜西省廣播電視大學(xué)校級課題“以崗位為導(dǎo)向的財務(wù)管理專業(yè)人才培養(yǎng)方案的優(yōu)化與實施”研究成果，項目編號：GJ1301）

【注釋】

①陳瑞蓮：“論區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新”，《中山大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2008年第5期。

②張靈，李潔亮：“區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新探討”，《中國外資》，2013年第2期。

③李莉：“我國區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的障礙與對策—基于制度變遷的視角”，《重慶科技學(xué)院學(xué)報》（社會科學(xué)版），2011年第2期。

④金太軍，沈承誠：“區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新困境的內(nèi)在機理探究—基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的考量”，《中國行政管理，2008年第3期。

⑤王佃利：“區(qū)域公共管理的制度與機制創(chuàng)新探析—以山東半島城市群為例”，《北京行政學(xué)院學(xué)報》，2009年第5期。

⑥劉仁春：“區(qū)域治理：由行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理—以區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作為視角”，《廣西師范大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2010年第4期。

責(zé)編/王坤娜endprint