央地關(guān)系與中國地方治理改革

李燕毅

【摘要】在現(xiàn)代國家治理中，不同的中央—地方關(guān)系模式中，二者的行為邏輯具有顯著的不同，進(jìn)而影響到地方治理。改革開放以來，在中央與地方關(guān)系上，我國形成了集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的治理模式。通過持續(xù)推動制度創(chuàng)新，我國逐步找到解決治理困境的出路，促進(jìn)了國家治理的現(xiàn)代化和治理能力的提升。

【關(guān)鍵詞】中央—地方關(guān)系 地方治理 新制度主義

【中圖分類號】D64 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

實現(xiàn)國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化是黨的十八屆三中全會提出的重要課題。尋求一種適合中國國情的處理中央與地方關(guān)系的模式是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。新中國成立以來，我國在中央與地方關(guān)系方面進(jìn)行了諸多的改革實踐，對于國家的發(fā)展發(fā)揮了重要的作用?；仡欀醒肱c地方關(guān)系發(fā)展與演變的歷程，對于我們理解中國國家治理的變遷，實現(xiàn)良好的國家治理具有理論和實踐意義。本文將借助于新制度主義政治學(xué)的理論成果，分析和考察我國中央與地方關(guān)系對于地方治理的影響，從而推進(jìn)對于地方治理的理解。

新制度主義及其理論啟示

從人類政治實踐的過程中看，制度在政治生活中發(fā)揮著規(guī)范與引導(dǎo)人類政治行為的作用。在相當(dāng)長的時間內(nèi)，制度分析構(gòu)成了政治學(xué)研究的最主要研究方法。在二戰(zhàn)之前的政治學(xué)研究中，這種對于制度進(jìn)行分析的傳統(tǒng)，被學(xué)者們稱為舊制度主義。舊制度主義的分析方法側(cè)重于分析政治生活中的正式制度和法律條文的功能。盡管這種制度分析對于人們理解國家政治制度及其功能具有基礎(chǔ)性作用，但是這種僅僅從靜態(tài)的角度，對于國家政治制度進(jìn)行法律條文上的分析仍舊具有較大的局限性。因此，二戰(zhàn)后，舊制度主義逐步衰落，行為主義政治學(xué)開始逐步占據(jù)了政治學(xué)的主流范式。①

20世紀(jì)70年代以來，政治學(xué)進(jìn)入到新制度主義的發(fā)展階段。新制度主義繼承了舊制度主義傳統(tǒng)的優(yōu)勢，同時吸取了行為主義政治研究的優(yōu)點，極大深化了人們對于制度的理解。②在新制度主義的發(fā)展過程中，借鑒不同的理論資源，新制度主義內(nèi)部也發(fā)展出了不同特色的制度分析范式。從總體上看，新制度主義涵蓋了三個不同的流派：理性選擇制度主義，歷史制度主義和社會學(xué)制度主義。理性選擇制度主義的發(fā)展在理論資源上借鑒了經(jīng)濟學(xué)的基本假設(shè)和分析方法，將政治活動的參與者假設(shè)為利益最大化的行為者，在各種制度約束和制度激勵中實現(xiàn)自身利益的最大化。其優(yōu)勢在于，理性選擇制度主義擅長于微觀層面的選民投票行為分析，其不足在于對行為人的偏好起源及其變遷缺乏更加深刻的理解。歷史制度主義在很大程度上是政治學(xué)領(lǐng)域自身中發(fā)展起來的范式，它對于制度的理解采取了歷史的進(jìn)路，通過歷史的梳理和考察，分析和展現(xiàn)歷史發(fā)展進(jìn)程中不同的關(guān)鍵事件對政治制度的影響和政治行為者偏好的塑造作用。歷史制度主義適合對政治發(fā)展進(jìn)行長時段的分析和考察，在歷史的演進(jìn)過程中追溯政治活動的特點和方式。社會學(xué)制度主義則偏重于考察社會環(huán)境與制度變遷之間的復(fù)雜關(guān)系，通過考察外在的社會環(huán)境因素的變化，來理解制度變遷的機制和規(guī)律。③盡管上述不同的流派在分析和理解制度方面存在著相當(dāng)?shù)牟煌切轮贫戎髁x卻提示我們重新關(guān)注制度在政治生活中的重大作用。

新制度主義為我們理解國家治理提供了重要啟示。第一，政治制度在塑造和引導(dǎo)政治行為者的偏好方面具有決定性的作用。人類在政治生活中的偏好并不是憑空產(chǎn)生的，而是在一系列制度環(huán)境的影響中不斷形成和鞏固的，需要在制度的環(huán)境中來理解政治行為者的偏好及其行為特點。第二，制度的形成和發(fā)展并不是一蹴而就的，而是在相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)逐漸演變而成。就此而言，制度建設(shè)將是一項長期而復(fù)雜的過程，需要我們更加關(guān)注影響制度形成和發(fā)展的一系列因素。第三，制度在發(fā)展過程中，會形成特有的路徑依賴現(xiàn)象，即制度在確立之后會對此后的制度發(fā)展和政治行為形成不容忽視的影響。從這個意義上講，對于當(dāng)前制度的理解需要我們具有歷史的眼光，回溯歷史上所確立的制度的功能與遺產(chǎn)，新制度主義在政治學(xué)研究中已經(jīng)體現(xiàn)出強大的理論解釋能力，因此高度重視新制度學(xué)派的思想成果，將有助于我們理解中國的國家治理。

中央地方關(guān)系框架下的地方治理理論分析

對于一個國家而言，采取何種中央與地方制度模式對于地方政府的治理具有決定性作用，它將決定著治理權(quán)限在中央與地方之間如何分配以及中央與地方之間的互動方式。中央與地方的關(guān)系模式在三個方面決定著地方治理的實現(xiàn)。首先，中央與地方的不同制度模式?jīng)Q定著地方政治權(quán)威的來源。在不同的中央與地方關(guān)系中，地方的權(quán)威來源也具有明顯的不同。在單一制國家中，地方政府作為中央政府的派出機構(gòu)負(fù)責(zé)本地事務(wù)的管理，地方政府的權(quán)威來源于中央的授權(quán)，地方政府的治理活動則在相當(dāng)程度上受制于中央政府的規(guī)定。而在聯(lián)邦制國家，由于中央與地方之間各自的政治權(quán)威相互獨立，地方政府擁有獨立的權(quán)威基礎(chǔ)。因此，中央與地方關(guān)系決定著地方政府的權(quán)威來源，進(jìn)而影響到其權(quán)力的運行和治理的實踐。

其次，中央與地方關(guān)系決定著雙方的博弈規(guī)則和互動特征。中央與地方關(guān)系的不同制度模式也導(dǎo)致了上述的政治活動中采取不同的行為特征。從制度主義的視角來看，不同的中央與地方關(guān)系為二者的互動提供了不同的激勵機制和制度約束。在單一制的條件下，中央政府是雙方制度規(guī)范的制定者，地方作為中央政府的派出機構(gòu)，在規(guī)則的制定上具有有限的制度空間。而在聯(lián)邦制的條件下，中央政府與地方政府之間的權(quán)力有著法律上或約定俗成的劃分，雙方的制度規(guī)則來源于其長期的互動之中。從這個意義上講，采取何種中央與地方制度安排將對于地方治理產(chǎn)生決定性影響。

最后，中央與地方關(guān)系將決定著治理權(quán)限在不同層級之間的分配方式，這對于地方政府的治理方式產(chǎn)生了重要的影響。在現(xiàn)代國家，隨著治理事務(wù)的復(fù)雜化，國家所面臨的治理任務(wù)也越來越艱巨。在大國范圍之內(nèi)，只有對于治理事務(wù)進(jìn)行必要的劃分，治理的任務(wù)才能夠?qū)崿F(xiàn)?？紤]到現(xiàn)代國家通常都采取多層的政府層級，在不同的層級之間如何進(jìn)行治理事務(wù)的劃分將是影響地方治理的重要制度條件。這意味著，治理事務(wù)在中央與地方之間如何劃分的問題同樣是我們理解地方治理不可或缺的條件。endprint

我國中央與地方關(guān)系演變歷程及地方治理改革前景

回顧中國的中央與地方關(guān)系演變歷程，我們能夠發(fā)現(xiàn)其對于地方治理的深刻影響。在這個過程中，通過不斷摸索，中國適時進(jìn)行了中央與地方關(guān)系的調(diào)整，從而推進(jìn)地方治理的實現(xiàn)。

在中華人民共和國成立后，廢除了建國之初試行的大區(qū)制度，在全國建立了單一制的中央與地方關(guān)系模式。④考慮到近代以來中國國家分離所導(dǎo)致的政治動蕩，建立一個強有力的中央政府是國家得以發(fā)展的政治前提。除了政治結(jié)構(gòu)的影響之外，我國所建立的計劃經(jīng)濟體制也極大地促進(jìn)了國家治理的集權(quán)化趨勢。計劃經(jīng)濟的運轉(zhuǎn)需要國家對于經(jīng)濟社會事務(wù)的嚴(yán)格和集中控制。因此隨著計劃經(jīng)濟的發(fā)展，我國確立了高度集權(quán)的治理體制。⑤需要指出的是，對于這種高度集權(quán)的國家治理模式，黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體也進(jìn)行了諸多的改革嘗試。在1956年的最高國務(wù)會議上，毛澤東所做的《論十大關(guān)系》講話就體現(xiàn)著改革中央集權(quán)體制的努力。毛澤東講到：目前要注意的是，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴大一點地方的權(quán)力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情……我們不能像蘇聯(lián)那樣，把什么都集中到中央，把地方卡的死死的，一點機動權(quán)都沒有。⑥ 根據(jù)毛澤東的這一改革精神，我國開始了改革中央集權(quán)體制的嘗試。1958年，我國推行了權(quán)力下放的改革，使得一系列的管理權(quán)力下放到了地方。這次權(quán)力下放涵蓋了多個方面的內(nèi)容：計劃管理權(quán)；企業(yè)管理權(quán)，物資分配權(quán)，基本建設(shè)項目審批權(quán)、投資和信貸管理權(quán)；財政權(quán)和稅收權(quán)；勞動管理權(quán)。這次權(quán)力下放改革涵蓋了經(jīng)濟管理的眾多方面，改革的范圍和程度都是空前的。但是令人遺憾的是，這場權(quán)力下放的改革卻與此后發(fā)生的“大躍進(jìn)”運動結(jié)合起來，眾多管理權(quán)限的下放引發(fā)了國家經(jīng)濟秩序的混亂，國民經(jīng)濟陷入到嚴(yán)重的危機之中。為了應(yīng)對由此導(dǎo)致的嚴(yán)重挑戰(zhàn)，國家不得不將下放的權(quán)力重新收回中央，由此在中央與地方關(guān)系上又回歸到了中央集權(quán)的狀態(tài)。從這個意義上講，我國在20世紀(jì)50年代后期所推動的第一次地方分權(quán)改革以失敗告終。

盡管改革遭遇了失敗，但是黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體并沒有放棄改革的努力。進(jìn)入20世紀(jì)60年代中期，隨著日趨嚴(yán)重的外部安全形勢，我國以備戰(zhàn)為中心，又一次推動了向地方下放權(quán)力的改革。1969年召開的國家計劃座談會，提出中央部門向地方分權(quán)。1970年，國務(wù)院召開全國計劃工作會議，批判了管理體制上的“條條專政”，將“塊塊專政”作為了此后經(jīng)濟改革的重點。⑦會后，中國的經(jīng)濟管理模式從以行業(yè)為中心，向以地域為中心轉(zhuǎn)型。通過這次改革，地方分權(quán)的改革深深嵌入到中國的國家治理實踐之中。一方面，通過持續(xù)地推動地方分權(quán)改革，中國的國家治理模式已經(jīng)與傳統(tǒng)的蘇聯(lián)模式有了顯著的不同。地方分權(quán)所遺留的復(fù)雜歷史遺產(chǎn)深刻地影響了中國此后國家地方治理的路徑選擇。⑧另一方面，對于高度集權(quán)的國家治理模式進(jìn)行分權(quán)化的改造已經(jīng)成為了中國領(lǐng)導(dǎo)人的政治偏好，并深深地影響了他們此后對于中國的政策選擇。⑨從這個角度而言，中央與地方關(guān)系的變遷重塑了政治偏好，對中國的治理改革產(chǎn)生了不容忽視的路徑依賴。

進(jìn)入改革時代，黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體進(jìn)一步改革了高度集權(quán)的治理模式，繼續(xù)推行地方分權(quán)取向的改革。一方面，為了更加充分地調(diào)動地方政府發(fā)展的積極性，我國推動了財政權(quán)力的下放改革。在八十年代的改革中，稅收承包制是向地方權(quán)力下放的重要體現(xiàn)。通過與地方政府簽訂稅收的定額，中央政府賦予了地方政府在財政事務(wù)上更大的自主權(quán)。地方政府借助于財政權(quán)力，能夠更加積極主動發(fā)揮其經(jīng)濟角色。從一定意義上講，財政分權(quán)的改革是推動地方治理轉(zhuǎn)型的物質(zhì)基礎(chǔ)。另一方面是人事任免權(quán)的下放。1984年，中共中央推動了干部制度的改革，由從前的下管兩級改革為下管一級，建立干部的分級管理制度，賦予地方政府在人事任免方面更大的自主性。地方政府在治理活動中具有人事事務(wù)上的自主權(quán)力，為地方治理的實現(xiàn)奠定了組織基礎(chǔ)。

80年代的上述改革盡管啟動了中國的改革進(jìn)程，其所導(dǎo)致的問題也值得警惕。其中突出的表現(xiàn)就是中央權(quán)威的弱化。⑩以分權(quán)為導(dǎo)向的地方治理導(dǎo)致了一系列的問題。第一，分權(quán)為導(dǎo)向的地方治理導(dǎo)致了中央政府調(diào)控能力的弱化。財政能力的弱化嚴(yán)重影響了國家的治理能力。隨著稅收包干制的推行，中央與地方在財政收入的分配上越來越嚴(yán)重地偏向于地方政府，中央政府財政汲取能力受到了制度性的阻礙，我國開始出現(xiàn)“兩個比例”下降的趨勢。金融體制的碎片化也加劇了地方政府干預(yù)金融活動的程度，這導(dǎo)致國家統(tǒng)一的金融政策在地方層面面臨著執(zhí)行層面的重重阻力。第二，分權(quán)改革一定程度上導(dǎo)致了地方政府治理行為的轉(zhuǎn)變，在經(jīng)濟發(fā)展成為了國家政治生活主題的情況下，地方政府將推動本地經(jīng)濟發(fā)展作為了最為根本的任務(wù)。以此為中心，各級地方政府在稅收、土地、金融和項目審批等方面為經(jīng)濟發(fā)展?fàn)I造良好的政策環(huán)境。

從總體上看，改革開放以來，我國形成了經(jīng)濟分權(quán)和政治集權(quán)的雙重格局。就分權(quán)的方面而言，中央與地方在經(jīng)濟社會事務(wù)的管理方面具有高度分權(quán)。就集權(quán)而言，盡管地方政府掌握著諸多的權(quán)力，但是地方政府只是中央政府的派出機構(gòu)，代表中央政府管理本地區(qū)事務(wù)。

從制度主義的視角來看，我國集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的雙重體制一方面促進(jìn)了中國經(jīng)濟的發(fā)展與轉(zhuǎn)型，另一方面也引發(fā)了一系列的治理危機。這一系列的治理危機的制度根源與兩個因素具有密切關(guān)系：不對稱的財政收支結(jié)構(gòu)和以經(jīng)濟增長為準(zhǔn)繩的績效考核體制。作為地方政府治理活動的基礎(chǔ)，財政體制是其物質(zhì)基礎(chǔ)。上世紀(jì)九十年代中期以來，隨著我國推行分稅制的改革，中央的財政權(quán)力大大增加。但是隨之導(dǎo)致的問題是中央與地方在財政收入和支出的分配上呈現(xiàn)出不對稱的現(xiàn)象，這加劇了地方政府的財政壓力，導(dǎo)致了地方政府為了彌補財政短缺而采取各種方式來增加政府收入。

針對這種情況，我國積極通過體制和制度創(chuàng)新來應(yīng)對和化解上述挑戰(zhàn)。首先，通過不斷深化發(fā)展的內(nèi)涵，我國修正了國家治理考核中唯經(jīng)濟增長的傾向，將公共服務(wù)的指標(biāo)納入到績效考核之中。通過豐富地方政府的考核指標(biāo)體系，我國重塑了地方政府的激勵機制，從而引導(dǎo)了地方政府的治理行為。換言之，通過制度層面的調(diào)整，我國重塑了地方政府和地方干部的政治偏好，進(jìn)而改革地方治理。

其次，面對財政收支的不對稱現(xiàn)象，中央不斷通過政策調(diào)整，來改變不同政府之間在財權(quán)和事權(quán)之間不匹配的問題。通過建立財政轉(zhuǎn)移支付的體系，加大中央對地方政府的補貼力度，規(guī)范地方政府的治理活動。

最后，政治問責(zé)的機制建立和發(fā)展起來。在我國地方治理的發(fā)展過程中，為了更好地實現(xiàn)善治，政治責(zé)任制作為一項重要的制度創(chuàng)新被建立了起來。在上級政府掌握官員升遷任免權(quán)力的基礎(chǔ)上，官員基于短期利益的政績工程、形象工程是地方治理需要解決的重要問題。政治問責(zé)制的發(fā)展能夠一定程度上克服地方政府行為的短期化，規(guī)范地方官員權(quán)力的行使，這對于地方治理的提升將產(chǎn)生重大的促進(jìn)作用。

（作者單位：西安市行政學(xué)院；本文系“關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)陜西縣域經(jīng)濟發(fā)展模式與對策研究”成果，項目編號：12jk0219）

【注釋】

①金太軍：“行為主義政治學(xué)的‘新革命及其啟示”，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》，2000年第2期。

②朱德米：“新制度主義政治學(xué)的興起”，《復(fù)旦學(xué)報》，2001年第3期。

③[美]彼得·豪爾，羅斯瑪麗·泰勒：“政治科學(xué)與三個新制度主義”，《經(jīng)濟社會體制比較》，2003年第5期。

④華偉：“大區(qū)體制的歷史沿革與中國政治”，《戰(zhàn)略與管理》，2000年第6期。

⑤[美]雅諾什·科爾奈：《社會主義體制：共產(chǎn)主義政治經(jīng)濟學(xué)》，北京：中央編譯出版社，2007年，第91～92頁。

⑥《毛澤東文集》（第7卷），北京：人民出版社，1999年，第31頁。

⑦胡鞍鋼：《中國政治經(jīng)濟史論（1949-1976）》，北京：清華大學(xué)出版社，2007年，第675～680頁。

⑧甘陽：《通三統(tǒng)》，北京：三聯(lián)書店，2007年。

⑨鄭永年：《中國的“行為聯(lián)邦制”：中央—地方關(guān)系的變革與動力》，北京：東方出版社，2013年，第74頁。

⑩《鄧小平文選》（第3卷），北京：人民出版社，1993年。

王紹光：《分權(quán)的底線》，北京：中國計劃出版社，1997年。

責(zé)編/張曉endprint