公共管理方式轉(zhuǎn)向的必要性與路徑選擇

梁瀟

【摘要】在經(jīng)濟全球化、一體化格局中，社會公共管理方式正在向多元化、協(xié)同治理的方向轉(zhuǎn)變。協(xié)同治理能夠避免單一主體社會管理方式的“失靈”，是我國社會轉(zhuǎn)型、建設(shè)和諧社會與法治政府的需要。協(xié)同治理過程中，在保障政府主導(dǎo)地位的同時，要積極發(fā)展與培育社會組織；積極轉(zhuǎn)變政府職能；完善協(xié)同治理制度體系與參與機制。

【關(guān)鍵詞】協(xié)同治理 治理主體 政府 社會組織 市場

【中圖分類號】D60 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

在經(jīng)濟全球化、一體化格局中，我國正在全面融入世界發(fā)展潮流之中，傳統(tǒng)的單一式政府壟斷型的公共管理方式已經(jīng)不能適用全球經(jīng)濟一體化及經(jīng)濟社會發(fā)展之需，我國的社會公共管理方式正在向多元化、協(xié)同治理的方向轉(zhuǎn)變。

何謂協(xié)同治理

協(xié)同治理作為一種政治學(xué)理論，其理論源頭是來自于物理學(xué)中的協(xié)同學(xué)理論。協(xié)同論是1970年代由德國物理學(xué)家哈肯所創(chuàng)，是研究物質(zhì)在外在參與力量的驅(qū)動下與內(nèi)部原子之間相互作用，形成物質(zhì)宏觀意義上空間、時間或功能的變化。①將這一物理學(xué)理論運用到公共管理領(lǐng)域之中，協(xié)同治理指的是在公共管理活動中，政府、社會、市場及公民等多種主體共同參與，各自發(fā)揮其應(yīng)有的作用，使社會達(dá)到和諧有序的共同治理狀態(tài)。從其內(nèi)涵上看，包含三個方面的內(nèi)容。

從治理主體上看，是多元的。在對公共事務(wù)的協(xié)同治理過程中，政府不再是唯一主體，政府之外的市場、非政府組織、社會中介組織，甚至是企業(yè)都可以成為公共事務(wù)管理的主體。這些主體在協(xié)同治理的過程中發(fā)揮各自的優(yōu)勢，行使各自的職能，承擔(dān)起相應(yīng)的管理責(zé)任，達(dá)到對公共事務(wù)的合作治理，以此推動公共管理活動效率的最大化，形成和諧共治的局面。

從治理范圍上看，是有限的。在傳統(tǒng)公共管理模式中，政府是唯一的，政府的權(quán)力涉及到社會各個領(lǐng)域，甚至包攬一切事務(wù)，是一個“無限式”的政府。但在協(xié)同治理中，政府的權(quán)力作用范圍是“有限的”，②不能涉及到社會各個領(lǐng)域，如果是市場與社會組織能夠解決的問題，政府一般不應(yīng)主動干預(yù)或盡量減少干預(yù)，政府的治理范圍應(yīng)該限定在其他主體不能涉及的領(lǐng)域，比如國防、外交、社會保障等領(lǐng)域。這樣一來，既能夠限定政府的權(quán)力，同時也為其他治理主體參與公共事務(wù)管理提供了一定的空間，保障了公共治理的法治化。

從治理模式上看，是互動的。在傳統(tǒng)的治理模式中，政府在公共管理中的管理方式是一種自上而下的單方性的，與其他的社會主體、公民之間沒有溝通或?qū)υ?。而協(xié)同治理要求作為社會治理最大主體的政府改變其原有的自上而下式的管理模式，建立政府、市場、社會三者互動合作機制及監(jiān)督機制，在合作、監(jiān)督的過程中，應(yīng)積極對話與溝通，以最大限度地吸引公民、相對人參與到公共政策的制定、評估、實施過程中，以此保障公民的合法權(quán)益。因此，協(xié)同治理的模式是雙向互動式的，不再是原來的單方管理模式，而且這種雙向互動模式是建立在協(xié)商、對話、監(jiān)督與參與機制之上的，是合作與信任的體現(xiàn)。

當(dāng)下我國公共管理方式轉(zhuǎn)向協(xié)同治理的必要性

改革開放30多年來，我國經(jīng)濟建設(shè)取得了舉世矚目的成就，但相對來說，政治體制改革還比較滯后，在某些領(lǐng)域過度的行政干預(yù)已成為了經(jīng)濟發(fā)展的障礙。所以，在新的形勢下，過去的單一性、單方性、管制型、全能型的公共管理方式已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，亟需向協(xié)同治理的新方式轉(zhuǎn)變。

協(xié)同治理能夠避免單一主體管理方式的“失靈”困境。從世界公共管理實踐來看，從20世紀(jì)70年代以來，西方發(fā)達(dá)國家先后經(jīng)歷了公共管理領(lǐng)域中的“政府失靈”、“市場失靈”、“社會組織失靈”等階段，由此可見，單一式的公共管理主體在面對復(fù)雜多變的社會形勢及社會公共事務(wù)時顯得力不從心，在具體實踐中難免走向“失靈”的困境。

政府失靈。自有國家以來，政府被視為是天然性的公共事務(wù)管理者，是公共產(chǎn)品供給的第一提供者，因此，一直以來，政府在公共管理中有著不可替代的地位與作用。西方古典經(jīng)濟學(xué)、制度主義經(jīng)濟學(xué)都認(rèn)為，政府作為一個非競爭性的公共主體，在經(jīng)濟管理、社會治理中并不是完美的，一旦出現(xiàn)不能回應(yīng)市場的需求或出現(xiàn)回應(yīng)能力不足時，政府失靈的現(xiàn)象就會出現(xiàn)。

市場失靈。市場失靈出現(xiàn)在1980年代，西方發(fā)達(dá)國家出現(xiàn)了一股新公共管理思潮及實踐，認(rèn)為政府可以將其提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)讓與市場，通過合同外包、特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式將這些公共產(chǎn)品或服務(wù)由私人部門來供給。這種由市場機制參與公共產(chǎn)品或服務(wù)供給方式，對政府而言減少了財政壓力，對民眾而言提高了公共產(chǎn)品的服務(wù)效率及服務(wù)質(zhì)量，但同時，私人部門的逐利性容易導(dǎo)致對弱勢群體的忽視，過度地依賴市場使得公共服務(wù)的公平性在不斷喪失，由此出現(xiàn)了市場失靈的問題。

社會組織失靈。在政府失靈與市場失靈之后，人們一度將公共事務(wù)管理的希望寄托在社會非政府組織上，但社會組織與政府、市場一樣，也有其局限性，也會面臨失靈的危險。美國學(xué)者薩拉蒙指出，社會組織之所以失靈，有四個方面的原因：一是社會組織的公共供給明顯不足，即社會及民眾對公共服務(wù)的需求，社會組織難以完全提供；二是社會組織不能覆蓋公共事務(wù)的所有領(lǐng)域，一般社會組織各有其專業(yè)性，在專業(yè)領(lǐng)域之外的其他領(lǐng)域則難以提供有效服務(wù)；三是社會組織在一定程度上存在著家長制作風(fēng)，即對社會組織的資源、經(jīng)濟命脈，有控制力的人有安排使用各種項目的權(quán)力；四是社會組織有一定的業(yè)余性，即現(xiàn)在很多非政府組織的工作人員是由業(yè)余人員組成，難免會影響到服務(wù)質(zhì)量。③由此，社會組織也不是政府失靈、市場失靈的良藥，這說明完全單一主體治理模式不可行。

我國社會結(jié)構(gòu)及社會價值的變化需要新的治理方式。過去30多年來，我國在經(jīng)濟領(lǐng)域取得了巨大的成就，市場經(jīng)濟體制已經(jīng)基本建立，我國已經(jīng)邁入了全球經(jīng)濟一體化的發(fā)展大潮之中，社會各領(lǐng)域的巨大變化呼喚新的公共管理方式的出現(xiàn)。首先，社會經(jīng)濟的快速發(fā)展帶來了社會結(jié)構(gòu)的分化及價值的多元化。各類社會主體在市場經(jīng)濟體制下，專業(yè)職能得到了一定程度的強化，原有的政治職能相應(yīng)弱化，社會結(jié)構(gòu)由此發(fā)生了分化。我國以前的社會階層主要是工人、農(nóng)民、干部、知識分子四大群體，現(xiàn)在的社會結(jié)構(gòu)很難用這四大群體去涵蓋了，而是出現(xiàn)了多元化、復(fù)雜化的趨勢，各階層之間相互滲透、相互交叉。不同階層、不同群體的人也可以因為某種利益而結(jié)為同一利益共同體，社會成員的社會角色并不固定。同時，在社會結(jié)構(gòu)變化的情況下，人們的思想觀念也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，計劃時代下高度統(tǒng)一的價值觀正在向個性化、多元化轉(zhuǎn)變，社會成員之間價值觀念有較大差異。其次，市場化的社會資源獲取機制已經(jīng)形成。隨著市場經(jīng)濟的不斷完善，社會資源的分配逐步市場化，原有的通過行政機制分配社會資源的方式已經(jīng)逐步瓦解，市場經(jīng)濟的觀念深入人心并滲透到社會各個領(lǐng)域，市場規(guī)則已經(jīng)成為主導(dǎo)社會成員之間關(guān)系的重要法則。與此同時，我國原有的“單位”體制在社會機構(gòu)變化及市場機制的沖擊下已經(jīng)逐漸弱化，越來越多的社會成員正在脫離單位體制的束縛，單位原有的分配資源的職能也在弱化，資源分配機制走向市場，資源分配主體相對獨立。④在這樣的條件下，經(jīng)濟體制的改革會促使社會、經(jīng)濟領(lǐng)域公共服務(wù)出現(xiàn)真空，市場機制在逐步填補這些真空地帶；各種新社會角色及社會組織在大量出現(xiàn)，民眾權(quán)利意識及參與政治的能力在不斷增強，原有的單一政府公共管理模式顯然已經(jīng)不能適應(yīng)形勢發(fā)展之需要，我們需要建立參與型、協(xié)商型的公共事務(wù)管理方式，建立良好的公民利益表達(dá)機制，更好地促進社會發(fā)展與民眾權(quán)利保護。endprint

協(xié)同治理是構(gòu)建和諧社會與法治政府的需要。和諧社會、法治型政府建設(shè)是我國當(dāng)前的主要任務(wù)，這也對我國傳統(tǒng)的公共管理方式向協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變提出了要求，和諧社會與法治政府的建設(shè)需要全社會力量的共同參與，充分發(fā)揮各種社會主體及社會力量的積極性與創(chuàng)造力，而協(xié)同治理的管理模式為此提供了契機。首先，推動協(xié)同治理是加快和諧社會建設(shè)與發(fā)展的要求。黨的十八大報告指出，和諧社會建設(shè)需要依靠全社會的力量來推動，換言之，和諧社會是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，動員社會各方力量，整合社會各種資源，發(fā)揮社會主體積極性來共同推進。政府、市場、社會是社會治理的三大主體，也是和諧社會建設(shè)的最終力量，在推動和諧社會建設(shè)中，政府需要與市場、社會組織、企業(yè)、公民進行分工協(xié)作，各司其職，共同治理，以達(dá)到社會的整體和諧穩(wěn)定。

其次，推進協(xié)同治理是建設(shè)法治政府，轉(zhuǎn)變政府職能的需要。建設(shè)法治政府、轉(zhuǎn)變政府職能是當(dāng)前政治體制改革的要求，在市場經(jīng)濟日益發(fā)展與法治日益完善的情況下，政府應(yīng)該積極依法行政，積極推進政府職能的轉(zhuǎn)變，進一步推行政企分開、政事分開，將政府的職能由管理轉(zhuǎn)向服務(wù)。將政府的部分職能轉(zhuǎn)移給社會與市場，實現(xiàn)政府、市場、社會的三方互動，這樣才能更好地履行政府的市場監(jiān)管、經(jīng)濟調(diào)節(jié)、社會管理與公共事務(wù)管理職能，建設(shè)一個有限的、法治的、服務(wù)型的政府。

第三，推進協(xié)同治理可以充分發(fā)揮社會組織的職能。社會組織的發(fā)展是當(dāng)今社會發(fā)展的趨勢，也是推進協(xié)同治理的需求。社會組織具有民間性、公益性、自治性、非營利性等特點，通常扮演著公民與政府之間的橋梁與中介的角色，其在社會管理、社會服務(wù)、公眾訴求及化解矛盾等領(lǐng)域有不可替代的作用。在推進協(xié)同治理的過程中，必須充分調(diào)動社會組織的積極性，有效動員與整合各種社會資源及社會力量，提升社會自治能力與水平，保證公共管理更具效率、更加有序與公平。

當(dāng)下我國公共管理方式轉(zhuǎn)向協(xié)同治理的路徑選擇

如前所述，協(xié)同治理是擺脫單一主體治理模式的困境、適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展與建設(shè)和諧社會、建設(shè)法治政府的需要。我國應(yīng)該向協(xié)同治理模式轉(zhuǎn)變，在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時，加強政府與社會組織、市場、企業(yè)之間的聯(lián)系、溝通與合作，培育多元化的公共治理主體。加快法治政府建設(shè)，逐步建立并完善政府與其他主體之間的協(xié)同機制，以實現(xiàn)公共事務(wù)管理的“善治”。

強化政府在公共管理中主導(dǎo)地位的同時，積極培育與發(fā)展社會組織。多元化的治理主體是公共事務(wù)協(xié)同治理的需要，當(dāng)前我國社會組織發(fā)育還不健全，社會組織的“國家屬性”還比較濃厚，需要盡快培育發(fā)展社會組織，強化社會組織的公益性、公共性與獨立性，培養(yǎng)社會組織及公民參與公共事務(wù)管理的能力。有學(xué)者指出，可以在力所能及的范圍內(nèi)，讓社會組織去嘗試社會管理，在一定范圍內(nèi)，讓公民習(xí)慣社會組織的管理方式，體會到社會組織管理的好處，并逐步形成相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從而推動我國公共管理的轉(zhuǎn)型。⑤毫無疑問，這是一種漸進式的培育方式，對我國當(dāng)前的社會環(huán)境而言，也不失為一種可嘗試的方式。

我國在推進協(xié)同治理進程中，仍然需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用及地位。這是因為，從當(dāng)前的社會大環(huán)境來看，只有社會秩序穩(wěn)定，才能培育健康的公民社會與市場機制，社會組織作為治理主體才能發(fā)展。因此，我們不能過度夸大公民社會與社會組織在協(xié)同治理中的作用而輕視淡化政府的作用。我國的社會環(huán)境、體制與西方國家不同，不能完全套用西方的協(xié)同治理路徑，需要按照我國的國情與社會發(fā)展?fàn)顩r來確定社會組織在協(xié)同治理中的作用及相關(guān)實踐。

多元化主體協(xié)同治理方式的有效實施依賴于發(fā)達(dá)的公民社會與健全的社會組織，只有具備了這兩個條件，才能夠承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移出來的公共職能，才能真正實現(xiàn)公共事務(wù)的協(xié)同治理。因此，我們可以預(yù)見，在未來較長的一段時間內(nèi)，我國還是以政府為主要治理主體。但是，我國應(yīng)該朝著積極培育公民社會，擴大公民權(quán)利的方向努力，積極保障社會組織發(fā)展所需的環(huán)境，促使社會組織發(fā)展的獨立性。唯有如此，社會組織與政府協(xié)同治理才能實現(xiàn)。

積極轉(zhuǎn)變政府職能，為其他主體的協(xié)同治理提供空間。協(xié)同治理強調(diào)治理主體的多元化，政府、市場及社會組織按照憲法及法律的規(guī)定在各自的職責(zé)范圍之內(nèi)相互協(xié)作，充分利用法律賦予的權(quán)利及各種社會資源來共同管理社會公共事務(wù)，實現(xiàn)政府與社會、公民博弈共贏的狀態(tài)。因此，需要明確政府與其他主體在協(xié)同治理中的職責(zé)范圍，這是協(xié)同治理的前提條件。

要切實轉(zhuǎn)變政府職能，改變過去傳統(tǒng)式的全能型政府，改變政府無所不能、無所不包的職能擴張傾向，政府的職能應(yīng)該保持在憲法與法律的框架范圍內(nèi)，即政府的職能與權(quán)力主要集中在市場與社會組織不能提供服務(wù)的領(lǐng)域。對于一些公共產(chǎn)品及公共服務(wù)既可以由政府提供又可以由社會組織提供，應(yīng)該盡量打破政府在此領(lǐng)域的壟斷，創(chuàng)造多方供給主體。⑥打破政府在公共產(chǎn)品及公共服務(wù)中的壟斷地位，其他的主體如市場、社會組織才有發(fā)揮的空間，才能真正發(fā)揮市場、社會組織等其他主體的積極性，才能更好地實現(xiàn)各類主體之間功能耦合，以提升公共服務(wù)及公共產(chǎn)品的質(zhì)量，促進協(xié)同治理的發(fā)展。

當(dāng)然，我們在推進協(xié)同治理的過程中，應(yīng)該看到政府、市場及社會的權(quán)限范圍并不是一成不變的，要保持一定的靈活性，要隨著社會環(huán)境的變化而不斷調(diào)整。政府職能轉(zhuǎn)變、權(quán)力轉(zhuǎn)移本身也是一個漸進的過程，其轉(zhuǎn)變受到諸多因素的制約，不可能一步到位。因此，在轉(zhuǎn)變政府職能的過程中，既不能操之過急，也不能停滯不前，既不能過度權(quán)力轉(zhuǎn)移，也不能墨守成規(guī)不轉(zhuǎn)變職能，需要的是科學(xué)、有序的放權(quán)與轉(zhuǎn)變，在放權(quán)與轉(zhuǎn)變的過程中，保持政府、市場、社會組織與經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境的動態(tài)平衡。

完善協(xié)同治理的制度體系與參與機制。協(xié)同治理參與主體多元，其過程本身也是動態(tài)的，因此，需要構(gòu)建一個行之有效的制度體系來保障各方的參與方式、范圍、權(quán)力及職責(zé)，使協(xié)同治理在法律的框架下運行。首先，應(yīng)該建立開放式的公共政策制定、評估及實施機制，積極推進政府信息公開，有效降低社會、市場與政府溝通、參與決策的成本，鼓勵社會各類主體充分發(fā)揮創(chuàng)造性，參與公共政策的制定、評估與執(zhí)行之中，保證公共政策決策過程的公開性、平等性與協(xié)商性。其次，要健全社會主體對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督機制，保證社會組織、市場參與公共政策的有效性，強化各類主體在公共政策制定、執(zhí)行中的對話與合作，這樣既能夠保證公共政策的合法性，也能夠達(dá)到協(xié)同治理的有效性。第三，要建立并完善多元化治理主體協(xié)調(diào)治理的參與機制，建立多方主體在協(xié)同治理中的對話、溝通與合作機制，用法律的形式保障參與機制的落實及相關(guān)的監(jiān)督體系建設(shè)。

（作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院）

【注釋】

①[德]赫爾曼·哈肯：《協(xié)同學(xué)—物理學(xué)、化學(xué)和生物學(xué)中的非平衡相變和自組織引論》，北京：原子能出版社，1984年。

②盧凱：“基層社會管理與服務(wù)體系模式分析”，《人民論壇》，2013年第26期。

③[美]萊斯特·M·薩拉蒙：《全球公民社會》，賈西津等譯，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007年。

④田培杰：“協(xié)同治理：理論研究框架與分析模型”，上海交通大學(xué)博士學(xué)位論文，2013年。

⑤文軍：“中國社會組織發(fā)展的角色困境及其出路”，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》，2012年第1期。

⑥劉兆鑫：“利益—風(fēng)險：面向風(fēng)險社會的公共政策分析”，《中國行政管理》，2012年第8期。

責(zé)編/于巖（實習(xí)）endprint