我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度績(jī)效研究

韋妙

摘 要：1994年，我國(guó)實(shí)行了具有劃時(shí)代意義的以分稅制為核心的財(cái)政體制改革，將中央和地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)進(jìn)行了劃分，從而使得轉(zhuǎn)移支付制度在財(cái)政體制中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。因此，深化轉(zhuǎn)移支付的理論研究、加強(qiáng)制度優(yōu)化的分析對(duì)于緩解經(jīng)濟(jì)社會(huì)失衡的突出問(wèn)題具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。基于此，從轉(zhuǎn)移支付制度的不同效應(yīng)實(shí)證的角度分析，提出了相應(yīng)的措施，以完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

關(guān)鍵詞：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；轉(zhuǎn)移支付效應(yīng)；分稅制

中圖分類號(hào)：F812.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）20-0151-02

1994年，為了進(jìn)一步完善中央與地方的財(cái)政收入與支出結(jié)構(gòu)，我國(guó)實(shí)行了具有深遠(yuǎn)意義的分稅制財(cái)政管理體制改革。同時(shí)，為了使地區(qū)經(jīng)濟(jì)收支趨于均衡，進(jìn)而確保居民擁有均等的教育水平、社會(huì)保障以及醫(yī)療衛(wèi)生等更多的公共服務(wù)，我國(guó)開(kāi)始試行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。在實(shí)踐中，政府間轉(zhuǎn)移支付會(huì)產(chǎn)生一定的積極作用，但也不可避免的帶來(lái)了一些負(fù)面影響。只有充分認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)移支付的不同效應(yīng)，興其利，除其弊，才能對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生積極影響。

一、對(duì)中央財(cái)政和地方財(cái)政中轉(zhuǎn)移支付的效應(yīng)分析

對(duì)于1990—2012年的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集和整理，得出轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模占比，從中央本級(jí)財(cái)政收入和地方財(cái)政支出的角度分析，考察中央財(cái)政對(duì)轉(zhuǎn)移支付撥付的重視程度以及地方財(cái)政支出對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴性相對(duì)大小。

（一）地方接受中央轉(zhuǎn)移支付撥付的程度

本文選取以下兩項(xiàng)指標(biāo)：一是“中央財(cái)政本級(jí)收入在國(guó)家財(cái)政收入中的比重”，它體現(xiàn)在中央層面具有一定的可支配財(cái)力的條件下，中央政府的轉(zhuǎn)移支付程度。這一指標(biāo)變動(dòng)反映的中央財(cái)力的變化將在很大程度上影響中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的撥付力度。二是“轉(zhuǎn)移支付在中央財(cái)政本級(jí)收入中的比重”它直接反映了中央財(cái)政收入轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤截?cái)政支出的程度，即中央實(shí)際轉(zhuǎn)移了多少財(cái)力到地方。而且通過(guò)政府間轉(zhuǎn)移支付制度安排，還反映了中央實(shí)現(xiàn)政策意圖的力度。

圖1 地方接受中央轉(zhuǎn)移支付的程度

在圖1中，上述兩個(gè)指標(biāo)從時(shí)間序列上來(lái)看基本呈現(xiàn)同向運(yùn)動(dòng)，說(shuō)明中央財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政總收入比重大，會(huì)劃撥更多的轉(zhuǎn)移支付資金，20年來(lái)，兩者基本上處于相同的相對(duì)規(guī)模。在中央財(cái)政能力強(qiáng)化前提下，中央財(cái)政每年有超過(guò)60%的財(cái)力對(duì)地方進(jìn)行了轉(zhuǎn)移，這反映出了中央意圖通過(guò)財(cái)政大部分收入的轉(zhuǎn)移支付安排實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的政策。

同時(shí)，由于1994年分稅制的實(shí)行，這兩個(gè)比值在這一年呈現(xiàn)一個(gè)高峰，中央財(cái)力在全國(guó)總收入的占比最高，達(dá)到82.2%。再以1994年分稅制改革為分界點(diǎn)，比較前后兩個(gè)比重的變化可以發(fā)現(xiàn)，同分稅制前的占比相對(duì)，兩個(gè)比重都有所提高。中央財(cái)力占比在1994年前保持在60%左右，經(jīng)過(guò)改革，比例基本徘徊于70%左右，近些年提升到接近80%。說(shuō)明經(jīng)過(guò)分稅制改革，中央的財(cái)力開(kāi)始變得雄厚，全國(guó)財(cái)政收入中中央的財(cái)政收入得到了有力的提升，繼而為中央向地方轉(zhuǎn)移支付的劃撥創(chuàng)造了一定的財(cái)力基礎(chǔ)。在中央政府能力大大提高的背景下，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付受到了極大的重視，中央政府每年通過(guò)轉(zhuǎn)移支付向下級(jí)政府轉(zhuǎn)移了約有70%左右的財(cái)力，中央本級(jí)的財(cái)政結(jié)構(gòu)也有了重大的調(diào)整。

（二）地方財(cái)政支出由轉(zhuǎn)移支付支持的力度

選取以下兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行分析：第一項(xiàng)指標(biāo)為“地方財(cái)政本級(jí)支出在全國(guó)財(cái)政支出中的比重”，反映地方財(cái)政支出在全國(guó)財(cái)政支出中的占比，體現(xiàn)由地方承擔(dān)的事權(quán)強(qiáng)度。第二項(xiàng)指標(biāo)為“轉(zhuǎn)移支付在地方財(cái)政支出中的比重”，反映中央財(cái)力實(shí)際轉(zhuǎn)移到地方財(cái)力，緩解地方財(cái)政支出壓力的程度，體現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付制度安排在實(shí)現(xiàn)中央與地方財(cái)政縱向平衡中的作用。

在圖2中，這兩個(gè)比重呈現(xiàn)相似的起伏變化。這種相似性，一方面說(shuō)明現(xiàn)行政府間轉(zhuǎn)移支付制度安排對(duì)地方財(cái)政收支缺口的平衡多年來(lái)比較穩(wěn)定，在中央與地方之間財(cái)政縱向平衡方面，轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮了重要作用；另一方面也說(shuō)明，中央通過(guò)政府間轉(zhuǎn)移支付制度安排實(shí)現(xiàn)政策意圖的制度功能良好。通過(guò)圖形發(fā)現(xiàn)，第一項(xiàng)指標(biāo)的比重從維持在70%左右呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，近期超過(guò)了80%，且第二項(xiàng)指標(biāo)數(shù)值較之改革前也有了明顯的提升。這說(shuō)明地方政府承擔(dān)的事權(quán)支出不斷增加，同時(shí)，地方財(cái)政支出也越來(lái)越離不開(kāi)上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，即地方財(cái)政支出對(duì)轉(zhuǎn)移支付過(guò)多的依賴，絕大部分都是靠著中央向地方的轉(zhuǎn)移支付來(lái)支持。

圖2 轉(zhuǎn)移支付貢獻(xiàn)地方財(cái)政支出的程度

二、地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距受轉(zhuǎn)移支付的影響分析

這里選取地區(qū)財(cái)政能力系數(shù)X1和財(cái)力保證系數(shù)X2兩項(xiàng)指標(biāo)，分別采集財(cái)政轉(zhuǎn)移支付前后的數(shù)值，來(lái)分析在財(cái)政橫向失衡的彌補(bǔ)方面，轉(zhuǎn)移支付的作用。

根據(jù)以上公式，采集有關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出如表1所示的結(jié)果。

表1 各地區(qū)財(cái)政能力經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)移支付的變化情況

資料來(lái)源：表中數(shù)據(jù)為根據(jù)2000—2010年10年的《中國(guó)財(cái)政年鑒》整理計(jì)算而得的平均數(shù)。

由表1的數(shù)值可以看出，在中央對(duì)地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付前，各地區(qū)財(cái)政自給能力有較大的差別，西部和中部地區(qū)的人均財(cái)政收入與全國(guó)平均水平相比較低（4838.6/3≈1612.87）。通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付后，各地區(qū)的財(cái)力保證有了明顯的提高，其中，西部地區(qū)的變化最突出，由轉(zhuǎn)移支付前的0.447增加至轉(zhuǎn)移支付后的1.017。但是，東部地區(qū)財(cái)力保證系數(shù)仍然高出中、西部地區(qū)較多，說(shuō)明地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象并未得到顯著緩解，差距仍然較大。

三、對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行完善的相應(yīng)對(duì)策

由以上兩方面效應(yīng)分析可知，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)于地方政府的財(cái)政支出依賴性以及區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的影響存在一定的缺陷。對(duì)此，可以從以下幾方面予以解決。

（一）將事權(quán)與財(cái)權(quán)分別在中央和地方進(jìn)行合理的劃分

首先，要想建立完善的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，必須明確劃分各級(jí)政府的事權(quán)。我國(guó)自實(shí)行分稅制以來(lái)，事權(quán)下放造成了地方政府承擔(dān)過(guò)多的事權(quán)壓力，由此引致地方政府的財(cái)政支出過(guò)多的依賴于上級(jí)轉(zhuǎn)移支付。對(duì)此，可以參考德國(guó)方式，對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)在憲法中做出原則性的規(guī)定，將事權(quán)在中央和地方政府間合理的分配。其次，財(cái)權(quán)的劃分對(duì)政府間轉(zhuǎn)移支付制度有著實(shí)質(zhì)性的影響，是轉(zhuǎn)移支付制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。政府的主要收入形式為稅收，因而，稅收的劃分成文中央與地方財(cái)權(quán)的劃分實(shí)質(zhì)。為此，應(yīng)突出稅收來(lái)源中主體稅種作用，對(duì)于中央和地方的稅收體系進(jìn)行相應(yīng)的設(shè)計(jì)。在保證中央政府收入的主要地位的同時(shí)，合理的向地方施行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。同時(shí)，也要為地方開(kāi)發(fā)出新的稅種以彌補(bǔ)現(xiàn)今我國(guó)地方稅體系中主體稅種的缺乏，從而拓寬地方政府的稅收來(lái)源，使得地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配。endprint

（二）對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式應(yīng)進(jìn)行科學(xué)的調(diào)整

現(xiàn)如今，發(fā)達(dá)國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付形式主要都是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。對(duì)轉(zhuǎn)移支付的整體組合模式的選擇上，要實(shí)現(xiàn)區(qū)域均等化的目標(biāo)，建立的轉(zhuǎn)移支付體系需以公式化為基礎(chǔ)，且建立的轉(zhuǎn)移支付主要形式為一般轉(zhuǎn)移支付、次要形式為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，從而體現(xiàn)了地區(qū)均衡。發(fā)展中國(guó)家大都青睞這樣的發(fā)展模式。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的模式上，應(yīng)選擇縱橫交錯(cuò)的模式，多注重縱向，輔之以橫向。由此，中央政府的宏觀調(diào)控能力以及均衡地方公共服務(wù)能力可以分別通過(guò)縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付而得到加強(qiáng)。

其具體工作是：對(duì)支出項(xiàng)目進(jìn)行清理，同時(shí)，簡(jiǎn)化支出的形式。對(duì)不必要的、重復(fù)的以及種類繁雜的支出項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的清理和歸類。并且應(yīng)考慮簡(jiǎn)化支出形式，如中央財(cái)政可以根據(jù)實(shí)際情況將原體制補(bǔ)助、體制上解、結(jié)算補(bǔ)助等部分并入到稅收返還當(dāng)中，優(yōu)化支出形式。

（三）對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方法應(yīng)進(jìn)行合理的規(guī)范

選取一些不易受到人為影響的客觀因素，比方說(shuō)城市化率、人均GDP、人口數(shù)量和密度等能夠?qū)Ω鞯厥杖牒椭С瞿芰?zhǔn)確反映的因素，來(lái)確定各地的轉(zhuǎn)移支付額。這樣的“因素法”取代今天實(shí)行的“基數(shù)法”，然后規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。

在一般性轉(zhuǎn)移支付方法的規(guī)范上，需要確定一個(gè)地方財(cái)政收入和支出標(biāo)準(zhǔn)。首先，評(píng)估收入能力，要參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，結(jié)合國(guó)家的收入政策考慮，客觀地分析地方可用財(cái)力，給出地方標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政收入。其次，參考地方政府支出當(dāng)前的基礎(chǔ)，最大可能的結(jié)合地方支出的實(shí)際，進(jìn)行趨勢(shì)性分析，處于上升和下降趨勢(shì)的支出，應(yīng)通過(guò)不同的技術(shù)分別進(jìn)行分析和處理，以確定地方標(biāo)準(zhǔn)的支出。

統(tǒng)一客觀的分配公式對(duì)于專項(xiàng)撥款的方法規(guī)范上也同樣適用。公式中的設(shè)計(jì)過(guò)程中，選擇相關(guān)的因素，如項(xiàng)目受益的范圍，期間的長(zhǎng)度，地方財(cái)政資源和其他因素等，準(zhǔn)確和客觀的計(jì)算，并確保資金安全和有效的使用。

參考文獻(xiàn)：

[1] 馬海濤，姜愛(ài)華.政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010.

[2] 李萬(wàn)慧.中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度優(yōu)化研究[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2011.

[3] 吳勝澤.中國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付制度效率研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2012.

[4] 梁丹.關(guān)于進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度的思考[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2008，（7）.

[5] 孫開(kāi)，李萬(wàn)慧.橫向財(cái)政失衡與均等化轉(zhuǎn)移支付[J].地方財(cái)政研究，2008，（7）.

[6] 王秀芝.中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度問(wèn)題研究[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2009，（12）.

[責(zé)任編輯 柯 黎]endprint

（二）對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式應(yīng)進(jìn)行科學(xué)的調(diào)整

現(xiàn)如今，發(fā)達(dá)國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付形式主要都是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。對(duì)轉(zhuǎn)移支付的整體組合模式的選擇上，要實(shí)現(xiàn)區(qū)域均等化的目標(biāo)，建立的轉(zhuǎn)移支付體系需以公式化為基礎(chǔ)，且建立的轉(zhuǎn)移支付主要形式為一般轉(zhuǎn)移支付、次要形式為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，從而體現(xiàn)了地區(qū)均衡。發(fā)展中國(guó)家大都青睞這樣的發(fā)展模式。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的模式上，應(yīng)選擇縱橫交錯(cuò)的模式，多注重縱向，輔之以橫向。由此，中央政府的宏觀調(diào)控能力以及均衡地方公共服務(wù)能力可以分別通過(guò)縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付而得到加強(qiáng)。

其具體工作是：對(duì)支出項(xiàng)目進(jìn)行清理，同時(shí)，簡(jiǎn)化支出的形式。對(duì)不必要的、重復(fù)的以及種類繁雜的支出項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的清理和歸類。并且應(yīng)考慮簡(jiǎn)化支出形式，如中央財(cái)政可以根據(jù)實(shí)際情況將原體制補(bǔ)助、體制上解、結(jié)算補(bǔ)助等部分并入到稅收返還當(dāng)中，優(yōu)化支出形式。

（三）對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方法應(yīng)進(jìn)行合理的規(guī)范

選取一些不易受到人為影響的客觀因素，比方說(shuō)城市化率、人均GDP、人口數(shù)量和密度等能夠?qū)Ω鞯厥杖牒椭С瞿芰?zhǔn)確反映的因素，來(lái)確定各地的轉(zhuǎn)移支付額。這樣的“因素法”取代今天實(shí)行的“基數(shù)法”，然后規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。

在一般性轉(zhuǎn)移支付方法的規(guī)范上，需要確定一個(gè)地方財(cái)政收入和支出標(biāo)準(zhǔn)。首先，評(píng)估收入能力，要參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，結(jié)合國(guó)家的收入政策考慮，客觀地分析地方可用財(cái)力，給出地方標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政收入。其次，參考地方政府支出當(dāng)前的基礎(chǔ)，最大可能的結(jié)合地方支出的實(shí)際，進(jìn)行趨勢(shì)性分析，處于上升和下降趨勢(shì)的支出，應(yīng)通過(guò)不同的技術(shù)分別進(jìn)行分析和處理，以確定地方標(biāo)準(zhǔn)的支出。

統(tǒng)一客觀的分配公式對(duì)于專項(xiàng)撥款的方法規(guī)范上也同樣適用。公式中的設(shè)計(jì)過(guò)程中，選擇相關(guān)的因素，如項(xiàng)目受益的范圍，期間的長(zhǎng)度，地方財(cái)政資源和其他因素等，準(zhǔn)確和客觀的計(jì)算，并確保資金安全和有效的使用。

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[6] 王秀芝.中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度問(wèn)題研究[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2009，（12）.

[責(zé)任編輯 柯 黎]endprint

（二）對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式應(yīng)進(jìn)行科學(xué)的調(diào)整

現(xiàn)如今，發(fā)達(dá)國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付形式主要都是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。對(duì)轉(zhuǎn)移支付的整體組合模式的選擇上，要實(shí)現(xiàn)區(qū)域均等化的目標(biāo)，建立的轉(zhuǎn)移支付體系需以公式化為基礎(chǔ)，且建立的轉(zhuǎn)移支付主要形式為一般轉(zhuǎn)移支付、次要形式為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，從而體現(xiàn)了地區(qū)均衡。發(fā)展中國(guó)家大都青睞這樣的發(fā)展模式。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的模式上，應(yīng)選擇縱橫交錯(cuò)的模式，多注重縱向，輔之以橫向。由此，中央政府的宏觀調(diào)控能力以及均衡地方公共服務(wù)能力可以分別通過(guò)縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付而得到加強(qiáng)。

其具體工作是：對(duì)支出項(xiàng)目進(jìn)行清理，同時(shí)，簡(jiǎn)化支出的形式。對(duì)不必要的、重復(fù)的以及種類繁雜的支出項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的清理和歸類。并且應(yīng)考慮簡(jiǎn)化支出形式，如中央財(cái)政可以根據(jù)實(shí)際情況將原體制補(bǔ)助、體制上解、結(jié)算補(bǔ)助等部分并入到稅收返還當(dāng)中，優(yōu)化支出形式。

（三）對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方法應(yīng)進(jìn)行合理的規(guī)范

選取一些不易受到人為影響的客觀因素，比方說(shuō)城市化率、人均GDP、人口數(shù)量和密度等能夠?qū)Ω鞯厥杖牒椭С瞿芰?zhǔn)確反映的因素，來(lái)確定各地的轉(zhuǎn)移支付額。這樣的“因素法”取代今天實(shí)行的“基數(shù)法”，然后規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。

在一般性轉(zhuǎn)移支付方法的規(guī)范上，需要確定一個(gè)地方財(cái)政收入和支出標(biāo)準(zhǔn)。首先，評(píng)估收入能力，要參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，結(jié)合國(guó)家的收入政策考慮，客觀地分析地方可用財(cái)力，給出地方標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政收入。其次，參考地方政府支出當(dāng)前的基礎(chǔ)，最大可能的結(jié)合地方支出的實(shí)際，進(jìn)行趨勢(shì)性分析，處于上升和下降趨勢(shì)的支出，應(yīng)通過(guò)不同的技術(shù)分別進(jìn)行分析和處理，以確定地方標(biāo)準(zhǔn)的支出。

統(tǒng)一客觀的分配公式對(duì)于專項(xiàng)撥款的方法規(guī)范上也同樣適用。公式中的設(shè)計(jì)過(guò)程中，選擇相關(guān)的因素，如項(xiàng)目受益的范圍，期間的長(zhǎng)度，地方財(cái)政資源和其他因素等，準(zhǔn)確和客觀的計(jì)算，并確保資金安全和有效的使用。

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[4] 梁丹.關(guān)于進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度的思考[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2008，（7）.

[5] 孫開(kāi)，李萬(wàn)慧.橫向財(cái)政失衡與均等化轉(zhuǎn)移支付[J].地方財(cái)政研究，2008，（7）.

[6] 王秀芝.中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度問(wèn)題研究[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2009，（12）.

[責(zé)任編輯 柯 黎]endprint