政策周期中廢止理論的倡議聯(lián)盟途徑解析

摘要：一項(xiàng)政策的廢止過程中伴隨著政治互動(dòng)，這種互動(dòng)所體現(xiàn)的不同態(tài)度的群體以及廢止本身所具有的政策更新與變遷特性，使其在倡議聯(lián)盟框架中找到了契合。從倡議聯(lián)盟的研究途徑來看，政策廢止的正反聯(lián)盟是廢止子系統(tǒng)中的主要參與者，兩者間的分析與互動(dòng)是推動(dòng)廢止議程的重要因素。同時(shí)，政治價(jià)值導(dǎo)向等相對穩(wěn)定的系統(tǒng)要素以及觸發(fā)機(jī)制等動(dòng)態(tài)系統(tǒng)事件也是影響政策廢止過程不容忽視的變量。

關(guān)鍵詞：政策廢止；倡議聯(lián)盟框架；政策變遷；互動(dòng)

一、 倡議聯(lián)盟框架

倡議聯(lián)盟框架（the Advocacy Coalition Framework，簡稱ACF） 由美國學(xué)者保羅·A·薩巴蒂爾于20世紀(jì)80年代提出。這一框架對當(dāng)代政策過程分析的主導(dǎo)理論“政策階段論”進(jìn)行了批評，并將該框架應(yīng)用于各種實(shí)踐領(lǐng)域，經(jīng)過與漢克·C·詹金斯-史密斯的共同努力，逐漸對ACF進(jìn)行了修正與完善。ACF認(rèn)為，政策的變遷是由政策子系統(tǒng)中多個(gè)倡議聯(lián)盟間的互動(dòng)、政策系統(tǒng)的外部事件以及相對穩(wěn)定的系統(tǒng)要素這三種過程的合力引發(fā)的。

政策子系統(tǒng)內(nèi)，假定參與者被分為許多政策倡議聯(lián)盟，這些倡議聯(lián)盟包括了來自各個(gè)政府機(jī)構(gòu)和私營機(jī)構(gòu)的人員，聯(lián)盟的參與者在政策取向方面有著共同點(diǎn)，因此他們的行動(dòng)往往也具有高度的一致性。而對于不同聯(lián)盟之間的差異，往往由“政策掮客”來進(jìn)行調(diào)和，以減少?zèng)_突。

相對穩(wěn)定的系統(tǒng)要素主要是指“問題的基本屬性、自然資源的基本分布情況、根本的社會(huì)文化價(jià)值和社會(huì)結(jié)構(gòu)以及基本憲法結(jié)構(gòu)（規(guī)則）等（保羅·A·薩巴蒂爾，2011）”。這些非常穩(wěn)定的因素可能存在于政策子系統(tǒng)內(nèi)部，也可能是外部因素，要改變這些因素非常困難，從而極大地限制了子系統(tǒng)參與者的選擇范圍，或者影響參與者的資源和信念。因此，政策參與者一般不會(huì)將這些因素作為戰(zhàn)略行動(dòng)的目標(biāo)。

外部（系統(tǒng)）事件包括“社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的變遷、公眾觀念的變化、系統(tǒng)內(nèi)占統(tǒng)治地位聯(lián)盟的變化以及來自其他政策子系統(tǒng)的決策和影響等因素（保羅·A·薩巴蒂爾，2011）?！边@些因素在幾年或十年的時(shí)間內(nèi)可能發(fā)生很大變化，進(jìn)而改變子系統(tǒng)參與者遇到的限制條件和機(jī)會(huì)。因此，這些因素是影響政策變遷的主要?jiǎng)討B(tài)元素。

二、 政策廢止的倡議聯(lián)盟途徑解析

1. 政策廢止過程中的倡議聯(lián)盟。

（1）政策廢止聯(lián)盟。根據(jù)參與者的行動(dòng)出發(fā)點(diǎn)，我們可將政策廢止的推動(dòng)者分為四種類型。第一種是反對者。在他們看來，現(xiàn)行政策是不好的。其危害包括它固有的或其宣稱的對于反對者所看重的社會(huì)生活的準(zhǔn)則和價(jià)值的傷害，同時(shí)也侵害了他們關(guān)于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)或更加以自我為中心考量的政治“利益”。第二種是經(jīng)濟(jì)者。這里的"經(jīng)濟(jì)"取節(jié)約、節(jié)儉之意。他們推動(dòng)廢止過程的目的在于將資源從那些不重要的問題政策再分配到他們認(rèn)為更重要的政策之上，同時(shí)也關(guān)注于通過取消政府職能并限制甚或減免稅收各種手段來減少浪費(fèi)，節(jié)約政府整體運(yùn)轉(zhuǎn)的成本。第三種是改革者，其主張是建立在對現(xiàn)行政策的批判的基礎(chǔ)之上的。他們把廢止看做采納并實(shí)施一項(xiàng)替代性政策的必要前提，認(rèn)為他們要求廢止的對象妨礙政策的更新，實(shí)際上妨礙社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，因此有必要廢止且代之以新的政策。第四種是監(jiān)控與評估者。他們能夠全面了解政策的目標(biāo)是否已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，對問題的變化、效力的遞減、社會(huì)傾向的轉(zhuǎn)變、政策領(lǐng)域的溢出等方面做出及時(shí)的判斷，從而考察其是否具有缺陷。顯然，監(jiān)控與評估者是政策廢止聯(lián)盟中最具有說服力的一股力量。

（2）反政策廢止聯(lián)盟。針對政策廢止的推動(dòng)者，與其對立的阻礙者同樣會(huì)結(jié)成反政策廢止聯(lián)盟，與前者進(jìn)行競爭，以此來鞏固、維護(hù)自身在政策系統(tǒng)中的地位、擁有的資源以及獲取的利益。阻礙者可以分為以下幾類。第一種是受益者。公共政策的制定與執(zhí)行很大程度上意味著對社會(huì)資源的分配，從而產(chǎn)生了所謂的“既得利益者”，任何形式的政策變化都會(huì)給受益者帶來利益上的波動(dòng)。因此，他們往往是最先站起來反對廢止的呼吁者，并且不易做出讓步。第二種是推行者。一般認(rèn)為，與某項(xiàng)政策的推行相關(guān)的人員都不愿看到政策改變或者失敗，更不愿意承認(rèn)在制定政策的過程中所犯的錯(cuò)誤，這種心理上的抵觸在面臨廢止時(shí)會(huì)表現(xiàn)得尤為明顯。第三種是守舊者。守舊者對現(xiàn)有體系的認(rèn)可度較高，認(rèn)為既然被制定了出來，必然有其合理的地方。他們主張社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，反對廢止帶來的波動(dòng)。第四種是完美主義者。該群體主張政策系統(tǒng)的進(jìn)退應(yīng)當(dāng)保證所有相關(guān)者的利益不受損害，即便廢止能夠?yàn)槎鄶?shù)人增添利益，這種行為也不能建立在犧牲少數(shù)人利益的基礎(chǔ)上。由此，完美主義者往往與政策廢止聯(lián)盟中的評價(jià)者爭鋒相對。

（3）中立者。顧名思義，中立者是指那些對于目標(biāo)政策是否應(yīng)當(dāng)被廢止，怎樣廢止以及廢止后可能產(chǎn)生的后果均沒有較為明確的傾向性態(tài)度，這類參與者不會(huì)輕易加入任何聯(lián)盟。這種中立狀態(tài)有時(shí)只是暫時(shí)的，畢竟中立者也處于不斷互動(dòng)的政策系統(tǒng)中，難免與各種聯(lián)盟接觸，且正反兩方聯(lián)盟必然會(huì)為這部分中間力量加入自己而積極主動(dòng)進(jìn)行游說。因此，中立者最終加入哪一方，對于政策廢止朝著何處發(fā)展具有重要作用。

2. 倡議聯(lián)盟框架下的政策廢止。根據(jù)倡議聯(lián)盟框架，我們將政策廢止過程看做以下三個(gè)過程的共同作用的結(jié)果。

（1）倡議聯(lián)盟的互動(dòng)。一般而言，如果政策廢止子系統(tǒng)的參與者想要將其理念轉(zhuǎn)化為政策，則必然要面對和其他政策聯(lián)盟的互動(dòng)。由于參與者很難在當(dāng)今日益多元化的政策系統(tǒng)中強(qiáng)行支配政策的廢止。因此，其應(yīng)當(dāng)盡力證明自身關(guān)于目標(biāo)政策是否應(yīng)當(dāng)?shù)玫綇U止的觀點(diǎn)的正當(dāng)性，同時(shí)指出對方聯(lián)盟觀點(diǎn)的不當(dāng)之處。我們可以將這種互動(dòng)過程用圖1來表示。

當(dāng)政策廢止聯(lián)盟發(fā)現(xiàn)了某項(xiàng)政策已經(jīng)完成目標(biāo)，或不再適合當(dāng)下環(huán)境而需要調(diào)整完善之時(shí)，其需要搜尋該政策的遺留產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)以及成因的相關(guān)資料。在找到一個(gè)或多個(gè)成因后，該聯(lián)盟將會(huì)提供其認(rèn)為合理的政策方案（一般情況下即將目標(biāo)政策進(jìn)行完全或部分的廢止），以此來達(dá)到聯(lián)盟成員的目的。此時(shí)，那些認(rèn)為上述政策方案對其有利益損害的反對聯(lián)盟繼而會(huì)做出反應(yīng)。例如，對前者陳述的負(fù)效應(yīng)及其成因的相關(guān)數(shù)據(jù)的真實(shí)性提出質(zhì)疑，也可質(zhì)疑對方的政策方案成本上的可行性，以此動(dòng)員其他力量來加強(qiáng)自身聯(lián)盟的實(shí)力。

隨后，先前提出廢止目標(biāo)政策的聯(lián)盟自然應(yīng)針對這些反對意見作出反應(yīng)，以此形成正反聯(lián)盟間的分析性互動(dòng)。若這種互動(dòng)使得目標(biāo)政策的負(fù)效應(yīng)得到了證實(shí)，甚至指出了更多可能引發(fā)的問題，一套政策廢止程序在可供支配的資源范圍內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)，則該方案將會(huì)得到合法化。然而"知識(shí)"不可能突然出現(xiàn)，也不會(huì)馬上被廣泛地接受，并隨之激發(fā)政府態(tài)度的明確轉(zhuǎn)變。相反，那些對問題嚴(yán)重性及其因果關(guān)系的既定看法構(gòu)成挑戰(zhàn)的研究結(jié)果往往需要長時(shí)間的發(fā)展才能出現(xiàn)，并且會(huì)受到來自認(rèn)為自身利益受到侵害的反對聯(lián)盟的阻力，故圖1中所示的正反聯(lián)盟間的互動(dòng)分析與爭論則不可避免了。

（2）影響子系統(tǒng)政策廢止的外部因素——相對穩(wěn)定的系統(tǒng)要素。分析廢止過程中應(yīng)當(dāng)把影響政策廢止子系統(tǒng)穩(wěn)定的外部因素和比較動(dòng)態(tài)的外部因素區(qū)分開來。根據(jù)ACF，可以將問題領(lǐng)域的基本特性、自然資源的基本分布、主要文化價(jià)值與社會(huì)結(jié)構(gòu)以及基本法律框架作為考察政策變遷過程中相對穩(wěn)定的變量。針對政策廢止的實(shí)際情況，我們將影響廢止子系統(tǒng)的相對穩(wěn)定變量總結(jié)為政治價(jià)值導(dǎo)向以及財(cái)政困難、政府的低效率。

公共政策作為國家進(jìn)行公共治理的工具，其充分反映了政治價(jià)值的基本導(dǎo)向，政治價(jià)值導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變會(huì)導(dǎo)致公共政策價(jià)值取向隨之轉(zhuǎn)變。價(jià)值取向變化帶來的直接影響則是公共政策本身調(diào)整甚至廢止。此外，政策的落實(shí)需要消耗一定的資源，而財(cái)政的支持又是資源的重中之重。由于運(yùn)行成本的居高不下，而資源具有有限性和稀缺性，導(dǎo)致其實(shí)施缺乏必要物質(zhì)供給和資金來源，使得現(xiàn)有資源逐漸減少以至消耗殆盡，進(jìn)而引發(fā)實(shí)施的中斷和廢止。從政府的運(yùn)作效率來看，常被認(rèn)為效率不高的官僚體制往往和運(yùn)作成本聯(lián)系在一起。低效率意味著資源的浪費(fèi)，而浪費(fèi)又可被看做高成本。同樣，公共政策的效率在這種非充分資源利用的狀態(tài)中其效用也不能發(fā)揮到最大。因此，政府的低效率在一定程度上也增加了其財(cái)政赤字的可能性，進(jìn)而增加政策廢止的可能性。

（3）影響子系統(tǒng)政策廢止的外部變化——?jiǎng)討B(tài)的系統(tǒng)事件。同相對穩(wěn)定的系統(tǒng)要素一樣，我們將ACF中影響政策變遷的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)事件進(jìn)行了一定程度的調(diào)整與修改，整理為以下四種因素。

①觸發(fā)機(jī)制。拉雷·N·格斯頓將觸發(fā)機(jī)制定義為“一個(gè)重要的事件（或整個(gè)事件），該事件把例行的日常問題轉(zhuǎn)化成一種普遍共有的、消極的公眾反應(yīng)。公眾反應(yīng)反過來成為政策問題的基礎(chǔ)，而問題隨之引起觸發(fā)事件（拉雷·N·格斯頓，2001）”。對于那些過時(shí)的、多余的或無效的政策來說，其長時(shí)間滯留時(shí)，必然會(huì)出現(xiàn)高耗能低效率的狀況，由此引發(fā)一系列的社會(huì)問題。這些問題有些是人們已經(jīng)意識(shí)到了，也進(jìn)行了討論，而且不斷主張對之采取行動(dòng)，但是如果沒有觸及普遍的利益，就需要某種“突發(fā)性”事件來催化（Roger W. Cobb， Charles D. Elder，1983），從而引起公眾對此普遍關(guān)注，迫使決策者對此作出反應(yīng)，使舊政策被提上廢止的議程。那些人們尚未意識(shí)到其缺陷的舊政策則更需要觸發(fā)機(jī)制的催化作用。

②政策評價(jià)。政策評價(jià)是政策過程中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，評價(jià)最簡單的形式是了解公共政策的后果，它有兩項(xiàng)根本性的任務(wù)：一是通過描述其影響來確定產(chǎn)生的后果；另一項(xiàng)任務(wù)是根據(jù)一組標(biāo)準(zhǔn)或價(jià)值準(zhǔn)繩，來判斷政策的成?。∕elvin J. Dubnick， Barbara A. Bardes， 1983）。其專注于政策的結(jié)果或后果，而不是特點(diǎn)或起因。它是判斷某項(xiàng)政策是否無效、過時(shí)或多余的重要依據(jù)。

③政策監(jiān)控。與政策評價(jià)類似，政策監(jiān)控是法定監(jiān)控主體對公共政策的制定、執(zhí)行、評估和廢止等活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)而增強(qiáng)政策系統(tǒng)科學(xué)性的行為。黨政系統(tǒng)、利益集團(tuán)、人民群眾等都可以從事監(jiān)控。我們已多次強(qiáng)調(diào)，公共政策具有相對穩(wěn)定性，在運(yùn)行過程中，原來的政策由于客觀條件或環(huán)境的變化，不再符合客觀現(xiàn)實(shí)需要了。其中的許多情況就不是僅僅做出調(diào)整所能解決的，必須審慎而又堅(jiān)定地廢除那些錯(cuò)誤的、過時(shí)的、無效的或多余的政策。政策監(jiān)控通過其監(jiān)督等功能及時(shí)向有關(guān)方面提出廢止報(bào)告建議，促進(jìn)廢止的實(shí)現(xiàn)，這是提高政策績效，避免僵化，促進(jìn)政策優(yōu)化，節(jié)省資源的一個(gè)關(guān)鍵因素。

④社會(huì)輿論。隨著當(dāng)代傳媒技術(shù)的飛速發(fā)展，公共輿論可以滲透到社會(huì)的每個(gè)角落，形成巨大的社會(huì)沖擊力。在社會(huì)輿論影響政策廢止子系統(tǒng)的過程中，由于輿論受到引領(lǐng)者意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀以及自身利益等因素的影響，并非對公共政策進(jìn)行機(jī)械反映，而是存在一個(gè)選擇、整理、加工、重構(gòu)的過程。該過程中，在各種評價(jià)、監(jiān)控等機(jī)制的協(xié)助下，那些具有明顯缺陷的過時(shí)、多余、無效或低效的政策受到新聞媒體的關(guān)注，經(jīng)過報(bào)刊、廣電、網(wǎng)絡(luò)的不斷傳播，進(jìn)而引發(fā)對它們的弊端和危害的廣泛社會(huì)關(guān)注與討論，最終形成強(qiáng)大的社會(huì)輿論，進(jìn)而在一定程度上省去決策者發(fā)現(xiàn)舊政策、論證缺陷與危害的過程，縮短廢止流程。顯然，這種強(qiáng)大輿論對于政府來說意味著巨大的避免陳舊公共政策危害的壓力，這就最終迫使政府不得不采取措施對其調(diào)整或廢止。

三、 結(jié)語

通過上述分析我們認(rèn)為，在ACF的邏輯框架下，政策廢止的過程可看做三組因素的因變量：（1）在政策廢止子系統(tǒng)內(nèi)相互競爭的政策倡議聯(lián)盟之間的互動(dòng)；（2）相對穩(wěn)定的系統(tǒng)參數(shù)的作用，包括政治價(jià)值導(dǎo)向以及財(cái)政困難、政府的低效率等；（3）子系統(tǒng)之外的動(dòng)態(tài)因素的變化，包括觸發(fā)機(jī)制、政策評價(jià)、政策監(jiān)控、社會(huì)輿論等因素。顯然，這三組因素中影響最大是政策廢止子系統(tǒng)本身，即與某個(gè)政策領(lǐng)域相關(guān)的不同參與者之間的互動(dòng)，它是由支持和反對廢止議程的倡議聯(lián)盟構(gòu)成（Paul A. Sabatier，1988）。隨著人類社會(huì)由工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變，高度的復(fù)雜性與不確定性成為了當(dāng)今社會(huì)的重要現(xiàn)實(shí)特征之一，政策廢止既可以看做整個(gè)社會(huì)范圍內(nèi)事件變化的產(chǎn)物，如社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變動(dòng)、政治系統(tǒng)的波動(dòng)或其他系統(tǒng)的輸出，也可以看做政策子系統(tǒng)內(nèi)相互競爭的聯(lián)盟之間，為了逐步實(shí)現(xiàn)各自的核心信仰，尋求擴(kuò)大其資源基礎(chǔ)，對外部的觸發(fā)機(jī)制提供的機(jī)會(huì)作出反應(yīng)，以及更多地了解與其相關(guān)的問題所做的努力。不管怎樣，無論參與者是官方性質(zhì)還是非官方性質(zhì)，是屬于政策廢止聯(lián)盟還是反政策廢止聯(lián)盟，他們都將在分析性互動(dòng)的過程中（見圖1）努力證明自身并否定對方，互相游說爭取中間力量的加入，甚或拉攏、化解對方聯(lián)盟的力量，使自身聯(lián)盟力量得到擴(kuò)大，進(jìn)而削弱或增強(qiáng)論證對象存在的合理性，實(shí)現(xiàn)或阻礙其順利廢止。當(dāng)然我們也應(yīng)看到，我們不可過分地強(qiáng)調(diào)相關(guān)參與者、正反兩方聯(lián)盟的構(gòu)成，而忽視了對廢止過程的理解。其中最值得思考的理論方面在于政治秩序和道德秩序之間的關(guān)系，與一般性的斗爭相比，這種聯(lián)系賦予了政策廢止在整個(gè)政策過程中以更激烈的斗爭與特殊地位，而這種激烈與特殊也正解釋了歷來政策廢止斗爭勝利的艱難性。

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基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系研究”（項(xiàng)目號：11&ZD070）。

作者簡介：曲縱翔，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生。

收稿日期：2014-07-21。