安全生產應急救援社會支持體系建設研究

原珂　李少抒

摘要：基于廣東省安全生產應急救援以及多元社會力量參與安全生產應急救援的現(xiàn)狀，文章提出建設廣東省安全生產應急救援社會支持體系的初步設想，旨在通過凝聚多元社會力量，構建“政府引導、部門依法監(jiān)管、企業(yè)全面負責、社會廣泛參與、優(yōu)勢互補、協(xié)同共治”的安全生產應急救援社會支持體系，以期形成全社會參與安全生產應急救援的格局。

關鍵詞：安全生產；應急救援；社會力量；協(xié)同共治

一、 引言

近年來，我國安全生產事故頻發(fā)不止，從2005年廣東梅州的“8·7”特大透水事故到2010年3月山西王家?guī)X的礦難，從2006年廣東韶關的“8·26”特大車禍到2012年4月廣東陽春市的校車事故，從2009年2月的央視大樓火災到2013年5月31日的中儲糧黑龍江林甸直屬庫火災事故等，都一次次證實了目前我國安全生產形勢嚴峻。黨中央、國務院十分重視安全生產工作，制定了“安全發(fā)展”的理念和“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，并明確提出“到2020年全國安全生產狀況實現(xiàn)根本性好轉”。2013年3月國家安監(jiān)總局在安全生產“十二五”規(guī)劃（草案）中明確指出“要鼓勵和引導各類社會力量參與應急救援”，充分發(fā)揮社會力量的重要作用。與此同時，廣東省制定了《廣東省安全生產“十二五”規(guī)劃》、《廣東省安全生產“十二五”科技發(fā)展規(guī)劃》等一系列規(guī)章制度，對安全生產和應急體系建設做出了具體部署。

廣東，處于我國改革開放的前沿地帶，工業(yè)發(fā)達，工廠林立，尤其以珠江三角洲的加工制造業(yè)聞名于世，但由于安全生產基礎薄弱，加工制造業(yè)發(fā)達，重特大安全生產事故仍不能得到有效遏制，安全生產形勢依然較為嚴峻。據(jù)廣東省安監(jiān)局相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2011年廣東省共發(fā)生各類安全生產事故35 329起，死亡6 575人，受傷31 285人，直接經濟損失48 904.9萬元；2012年廣東省共發(fā)生各類安全生產事故34 301起，死亡6 355人，受傷29 324人，直接經濟損失50 796萬元，其形勢雖有好轉，但仍不容樂觀。當前，廣東省安全生產應急救援體系建設處于起步階段，在社會支持建設方面還很薄弱，社會力量參與不足。然而，社會力量，憑其自身特點及優(yōu)勢，在西方發(fā)達國家成功應對安全生產應急救援的實踐中，發(fā)揮了重要的作用，成為參與應急救援工作的重要組成部分之一。隨著廣東市場經濟的發(fā)展和公民社會的日漸成熟，積極鼓勵和引導社會力量參與安全生產應急救援，構建安全生產應急救援社會支持體系，既是大力實施“科技興安”戰(zhàn)略，為全省安全生產狀況根本好轉提供強有力的技術支撐和保障的客觀需要，又切合“科學發(fā)展觀”這一時代主題和“加快轉型升級，建設幸福廣東”這一核心理念，其意義重大且影響深遠。

二、 相關概念界定

應急救援，是指針對突發(fā)、具有破壞力的緊急事件采取預防、預備、響應和恢復的活動與計劃，即針對各類突發(fā)、緊急事件所采取的應對策略與緊急行動。

社會支持，一般是指人們從社會中所得到的、來自他人的各種幫助，既包括客觀的物質支持，也包括主觀的情感支持。本文鑒于社會資源的視角，認為社會支持是一種資源，是個人、群體或組織在處理應急事件時的一種潛在資源，即通過組織或非組織化的社會網(wǎng)絡、社會關系、個體與他人或群體之間為增強社會的整合能力所互換的一種社會資源。

社會力量，通常是指能夠參與、作用于社會發(fā)展的基本單元，其包括自然人和法人。本文從安全生產應急救援社會支持的視角，把社會力量劃分為企業(yè)、服務組織與行業(yè)協(xié)會、智囊機構、新聞媒體、社區(qū)居委會、社會大眾六大主體，以便于分析不同社會主體在應急救援中的作用與功能。

三、 廣東省安全生產應急救援社會力量參與現(xiàn)狀

1. 社會力量參與安全生產應急救援的特點。目前，廣東省安全生產應急救援社會支持體系建設還處于起步階段，但安全生產應急救援卻已逐步顯現(xiàn)出多元主體參與的態(tài)勢，政府動員能力增強與社會主動參與擴大構成廣東省安全生產應急救援的基本特點。后者主要體現(xiàn)在以下兩方面。

（1）社會力量主體眾多，數(shù)量龐大。調查發(fā)現(xiàn)，雖然現(xiàn)階段廣東省安全生產應急救援仍以公安、消防、武警、特警及其軍隊等骨干力量為主要專業(yè)應急救援力量，但其他社會專業(yè)或非專業(yè)的力量由于其主體眾多、數(shù)量龐大，也日漸成為參與應急救援的重要生力軍。如廣泛分布于各行業(yè)、企業(yè)單位的專業(yè)應急救援力量（廣東省安全生產協(xié)會、石油和化學工業(yè)協(xié)會、交通運輸協(xié)會、礦山應急救援隊伍、海上搜救隊等）和民間大量的相關社會組織或志愿者隊伍（紅十字會、廣東省青年志愿者協(xié)會及志愿者等）與個人。

（2）社會力量參與應急救援日益增多，“政府引導，社會參與”的應急救援格局初步形成。隨著廣東省社會管理創(chuàng)新步伐的加快，社會力量日漸參與到應急救援工作中來，初步形成“政府引導，社會參與”的應急救援格局。調查結果表明，近年來社會力量不僅積極參與安全生產應急救援，而且參與形式日趨多樣化，如組織救援隊伍、現(xiàn)場救援、籌集資金、運輸物資、維持秩序、心理疏導等。在廣東省潮州市“6·26”救援中，雖然安監(jiān)部門、消防等專業(yè)力量發(fā)揮了中流砥柱的作用，但相關企業(yè)、新聞媒體、保安隊伍、義務消防隊、村民消防隊伍以及志愿隊伍等社會力量都以不同形式參與到救援工作中，發(fā)揮了不可忽略的作用。

2. 社會力量參與安全生產應急救援社會支持體系建設存在的問題。廣東省安全生產應急救援體系建設還處于起步階段，誠然，安全生產應急救援社會支持體系建設還存在不少問題。

（1）“大救援”理念尚未形成。調查發(fā)現(xiàn)，由于受計劃經濟體制下管理思維的影響深厚，目前安全生產應急救援現(xiàn)存問題多是源于傳統(tǒng)行政思維局限，缺乏“大救援”理念。例如，現(xiàn)行的應急救援體制沒有真正實現(xiàn)從“應急管理”向“常規(guī)管理”理念的轉變、從“政府管制”向“政府與社會共治”理念的轉變、從“政治動員”向“社會動員”理念的轉變等。

（2）體系結構還未完全成型。調查發(fā)現(xiàn)，目前安全生產應急救援社會支持體系結構還未成型，仍以相關政府部門、公安、消防、武警及軍隊等為安全生產應急救援的骨干力量，其他社會力量的參與明顯不足。

（3）社會力量發(fā)育不足，且主體定位尚不明確。調查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段廣東省安全生產應急救援社會力量發(fā)展水平參差不齊，諸如救援隊伍人員數(shù)量有多有少、專業(yè)技能高低有別以及救援設備配置不均等，這些均導致現(xiàn)階段社會力量發(fā)育不充分。同時，社會力量自身定位還不明確。如廣東省礦業(yè)協(xié)會相關負責人認為：“由于協(xié)會缺乏明確的定位，有時候參與救援會遭遇尷尬或阻礙，甚至會被誤認為添亂，真不知道該以什么角色參與進去，難以全力參與救援工作”?？芍鐣α吭趨⑴c應急救援的過程中存在著一定的盲目性和滯后性。

（4）運行機制還不健全。應急救援社會支持體系的運行機制是整個應急救援體系正常運行并發(fā)揮作用的保障。但從近幾年廣東省一些重特大應急救援工作的情況來看，應急救援社會支持體系的運行機制還很不完善，主要體現(xiàn)在以下六個方面：一是領導機制尚未形成，缺乏統(tǒng)一的管理機構與一體化的指揮平臺；二是聯(lián)動機制還未完全建立，有效的互聯(lián)互動和高效的協(xié)作應急缺乏；三是保障機制還不健全，缺乏相應的法律、經費、專業(yè)技能等方面的保障措施；四是信息披露機制還不完善；五是社會動員機制還不完備；六是監(jiān)督機制與獎懲機制還不健全，等等。

四、 廣東省安全生產應急救援的社會支持體系框架及運行系統(tǒng)

1. 安全生產應急救援社會支持體系及其特點。根據(jù)目前廣東省安全生產應急救援的現(xiàn)狀和社會力量逐漸發(fā)展壯大與日益成熟的客觀事實，筆者認為應適時構建“政府統(tǒng)一引導、部門依法監(jiān)管、企業(yè)全面負責、社會廣泛參與、優(yōu)勢互補、協(xié)同共治”的安全生產應急救援社會支持體系（簡稱為“政府引導，多元主體協(xié)同共治”的安全生產應急救援社會支持體系）。如圖1所示。

上述安全生產應急救援社會支持體系具備五個方面的特征：（1）主體多元化。即除了政府及相關部門外，還應包括企業(yè)、新聞媒體、行業(yè)協(xié)會、服務組織、社會大眾等不同主體。（2）角色多樣化。在很多情況下，社會力量不僅是應急管理風險預警的發(fā)出者、應急救援的直接參與者，而且還可能是應急救援過程中的客觀監(jiān)督者或應急救援結束后的獨立評估者等多重角色。（3）運行系統(tǒng)化。即整個安全生產應急救援社會支持體系的主體要素選擇、功能配置、系統(tǒng)組合、應急預案、救援措施等都要有具體的目標和明確的要求，并且其在運行過程中要保證風險預警、物資保障、技術支撐、心理疏導以及教育宣傳等各分支體系的協(xié)調、有序、系統(tǒng)化的協(xié)作運行，環(huán)環(huán)相扣，缺一不可。（4）協(xié)作網(wǎng)絡化。即多元主體之間的關系由過去傳統(tǒng)的單一運行維度轉向多元協(xié)作共治的網(wǎng)絡化互動格局，從而將行政力量、專業(yè)力量與社會力量構成網(wǎng)絡狀的協(xié)作應急救援社會支持體系。（5）監(jiān)督相互化。除政府部門的依法監(jiān)管之外，不同社會力量之間自發(fā)地相互監(jiān)督更是保證應急救援社會支持體系健康、有序、高效運轉的重要保障。這不僅可以提高社會力量自身參與應急救援的自覺性，而且其產生的“示范效應”，有利于進一步提升社會力量整體參與應急救援的自律性。

2. 安全生產應急救援社會支持體系的運行系統(tǒng)。安全生產應急救援社會支持體系建設是一項宏大的社會系統(tǒng)工程，其巨大而復雜的運行系統(tǒng)則應該包括以下五大分支體系的協(xié)同運作，其各分支體系的具體功能和構成如下。

（1）應急救援風險預警的社會支持體系。其主要功能在于對安全生產事故進行信息管理、風險評估、檢測預報等。其主體應包括除了政府及相關部門外的企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、智囊機構、新聞媒體、社會團體及大眾等。

（2）應急救援物質保障的社會支持體系。應急救援中的物質保障社會支持體系是整個應急救援物資保障體系建立及其運行、運作的基礎和前提，其處在應急救援社會支持體系架構中的核心位置。應急救援物資籌措的途徑主要有政府和社會以及國際援助，社會途徑又包含企業(yè)、社會團體、民間組織及個人等。

（3）應急救援技術支持的社會支持體系。應急救援是一項技術性很強的工作，應充分調動各方面的技術力量參與應急救援，才能集思廣益，匯聚智慧，提高應急救援的針對性和有效性。其技術支持力量應包括社會各領域的專家學者、學術團體、科研機構等。

（4）應急救援心理疏導的社會支持體系。其作為應急救援社會支持體系建設的重要基礎性工作。只有保證社會心理的理性和平，才能保證應急救援工作的有條不紊。其心理疏導體系應廣泛吸納包括專業(yè)心理咨詢醫(yī)師在內的民間社會心理工作者，如社區(qū)居委會成員、社區(qū)綜合服務中心工作的鄰里糾紛調解人員等。

（5）應急救援教育宣傳的社會支持體系。其主要功能在于普及應急救援知識和技能，提高民眾應對突發(fā)事故的能力，是應急救援取得成功的重要保障。應急救援教育宣傳的社會支持體系應包括除政府外的企業(yè)、新聞媒體、學校、社會團體及公眾等多元主體的宣傳教育。

各子系統(tǒng)之間相互銜接，協(xié)同運作。不同社會參與力量在不同的分支體系中，應結合其自身特點與優(yōu)勢，扮演其特定角色，發(fā)揮其特有功能。企業(yè)作為應急救援社會支持體系中最為重要的一股社會力量，其在五大分支體系中都發(fā)揮著重要的作用，進而有力地印證了這一體系中“企業(yè)全面負責”的目標，而“社會廣泛參與”則主要體現(xiàn)在其他不同社會力量依其自身在知識、技能、人員以及網(wǎng)絡等方面的資源優(yōu)勢而選擇性地重點參與，但又由于多元社會主體涉及各大領域、各類行業(yè)，其也完全覆蓋了應急救援社會支持體系的五大分支系統(tǒng)，從而最終實現(xiàn)不同主體間“優(yōu)勢互補、協(xié)同共治”的應急救援格局。

五、 進一步加強和完善廣東省安全生產應急救援社會支持體系建設的建議

1. 樹立“大救援”的應急救援理念。解放思想是建設安全生產應急救援社會支持體系的內在動力。政府及相關部門應率先解放思想，轉變觀念，克服傳統(tǒng)應急救援思維模式的局限，向政府與社會共治的“大救援”理念轉變。同時，不斷加強對社會力量進行相關方面的宣傳教育，提高其安全生產意識及其“自救他救互救”的能力。例如廣州市設立了安全生產宣傳教育中心，企業(yè)等社會主體可以通過登錄該中心的網(wǎng)站進行遠程學習安全生產應急救援知識。當然，“大救援”的應急救援理念的重點，首先在于“預防”，其次才是“救援”。正如在奧斯本和蓋布勒合著的《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門》一書中所闡述的那樣：要建立“有預見性的政府：預防而不是治療”，即通過對生產安全事故應急救援體系和預案的制定，確定重大危險源和事故隱患，制定出預防事故的方案與措施。

2. 進一步完善安全生產應急救援社會支持體系結構，優(yōu)化五大分支體系。構建安全生產應急救援社會支持體系結構，首先要明確政府與多元社會力量在應急管理中的角色和職責定位，其次政府要與多元社會力量之間形成穩(wěn)固的應急合作伙伴關系，按照統(tǒng)一的目標，統(tǒng)籌配置應急資源，并聯(lián)合制定應急預案，進行公共安全形勢會商，開展應急演練，以期及時處理突發(fā)安全事故。

當然，安全生產應急救援社會支持體系的正常運行，離不開其五大子系統(tǒng)（即五大分支體系）的協(xié)調運作，而與其五大子系統(tǒng)相對應的各套運行機制（即應急救援社會支持體系的風險預警機制、物資保障機制、技術支撐機制、心理疏導機制、宣傳教育機制），則是優(yōu)化五大分支體系正常發(fā)揮作用的保障。

3. 明確不同主體的地位、作用及職責。應急救援涉及到報警、響應、決策、救援、善后等一系列環(huán)節(jié)，社會力量若要有序、高效地參與應急救援，就應保證要做到統(tǒng)籌兼顧、合理分工、明確職責、相互協(xié)調，使多元社會主體的應急救援能力、資源等得到合理配置和有效使用。因此，鑒于不同社會力量在應急救援不同環(huán)節(jié)中所發(fā)揮的作用與功能不同，其應結合各自優(yōu)勢，明確自身在應急管理以及應急救援中的地位、作用及職責，扮演適當角色，發(fā)揮特定功能。此外，還應盡快完善與其配套的法律法規(guī)，以期從法律層面明確社會力量參與應急救援工作的外在合法性。

4. 完善安全生產應急救援社會支持體系的運行機制。

一是完善領導機制。建立統(tǒng)一的應急管理機構和一體化的指揮平臺。成功的應急救援離不開統(tǒng)一的、強有力的指揮管理系統(tǒng)以及各部門、各主體間的協(xié)調配合。從安全生產會應急救援的及時性、專業(yè)性及綜合性的角度出發(fā)，綜合各不同主體的應急能力與水平，各級政府應依托當?shù)匕脖O(jiān)部門建立以公安消防部門為骨干、多元社會力量為主體的統(tǒng)一應急管理機構，以實現(xiàn)“統(tǒng)一接警、統(tǒng)一指揮、快速反應、協(xié)調有序、政社聯(lián)動、運轉高效”的一體化的資源共享型應急救援社會支持體系指揮平臺。

二是建立聯(lián)動機制。注重政府及其相關部門與社會力量的全方位合作。政府應根據(jù)社會經濟發(fā)展規(guī)劃，聯(lián)合社會力量共同制定安全生產應急救援社會支持體系建設方面的相關規(guī)劃。其次，政府有責任向社會力量提供相關應急救援的技能培訓，提升社會力量安全生產應急救援的專業(yè)性和規(guī)范性。應盡快將應急救援工作納入社區(qū)建設范圍之內。其不僅是社區(qū)治安、社區(qū)發(fā)展等的內在要求，同時也有提升社區(qū)抵御風險的能力，利于應急救援社會化網(wǎng)絡的全面覆蓋與落實。

三是完善保障機制。進一步完善法律、經費及專業(yè)技能方面的保障機制。首先，應從法律的層面上明確應急救援的方針與原則，明確不同主體在應急救援工作中的地位與職責，規(guī)定意外索賠、補償?shù)确韶熑巍Ｆ浯?，應拓寬應急經費來源，建設多元化的籌資渠道，保障應急資金充足。第三，加強相關信息技術與專業(yè)技能方面的支持。此外，還應完善心理干預方面的保障機制。

四是規(guī)范信息披露機制?，F(xiàn)代社會，信息作為一項重要資源，已經可以與物質、能源一樣成為使擁有者獲得自身最大化利益的重要博弈資本，在其支配下，每一個信息源都有著隱瞞自己所擁有信息的沖動。因此，應及時、準確、客觀和全面地發(fā)布信息，切實保障公眾的知情權，逐步規(guī)范信息披露機制，如重大突發(fā)安全事故新聞報道制度、新聞發(fā)言人制等，以正確引導輿論，凝聚人心，共同應對危機。

五是建立社會動員機制。社會力量，作為應急救援的重要主體，其基本功能在于能夠廣泛動員民間力量，調動巨大的社會資源，匯集社會中的人力、物力和財力，并使之有效整合，以實現(xiàn)與政府的廣泛合作，集中力量辦大事，處理和解決公共事務。因此，應進一步強化應急救援“政府引導、多元主體共治”的大救援理念與意識，建立社會動員機制，積極引導、培育和支持社會力量參與安全生產應急救援社會支持體系建設。這樣不僅能擴大安全生產應急救援的主體，而且能使多元主體間的交流與聯(lián)系更加密切，進而保障安全生產應急救援社會支持體系建設的綜合性與全面性。

六是完善監(jiān)督機制和獎懲機制。應急救援社會支持體系的有效運行，不僅需要相關部門的依法監(jiān)管，更需完善社會監(jiān)督機制。應進一步暢通與拓寬社會監(jiān)督渠道，充分發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督和社會團體或組織及個體的社會監(jiān)督。如廣州市安監(jiān)局為企業(yè)等社會主體創(chuàng)建了一個開放的平臺，安監(jiān)局設立局長信箱，開通安監(jiān)接聽熱線，同時不同社會主體還可以通過微博“互粉”、網(wǎng)上留言等途徑對相關或主體部門進行監(jiān)督或提出建議。另外，建立長效的獎懲機制，完善責任追究制度。對在安全生產應急救援工作中做出顯著成績的社會團體、組織及個人，應當給予表彰和獎勵；對在安全生產應急救援過程中致病、致殘及傷亡的人員，按照國家有關規(guī)定給予相應的補助或撫恤；對于玩忽職守，導致貽誤“黃金救援”時機，造成嚴重后果的相關組織及人員，也應依法追究其相應的責任。

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基金項目：2011年廣東省安全生產專項資金項目（項目號：2011-117）。

作者簡介：原珂，南開大學周恩來政府管理學院行政管理專業(yè)博士生；李少抒，華南理工大學公共管理學院副教授、碩士生導師。

收稿日期：2014-06-11。