新媒體環(huán)境下政府公關危機的成因探析

馮 亮，李宏宇，戴晶晶

(南昌大學 公共管理學院，江西 南昌 330031)

危機的本質是風險，危機是風險的極端表現形式。討論危機問題一個不可脫離的大背景就是風險社會的日漸形成。政府公關危機來源于當前政府風險環(huán)境，發(fā)展于網絡媒體的推波助瀾，爆發(fā)于各種惡性社會事件和社會心態(tài)的長期積累以及社會公眾高強度的心理反抗。一言以蔽之，當前政府公關危機形成的大背景就是傳統(tǒng)危機公關模式的弊端與新網絡媒體環(huán)境的并存。

一、三重危機源中公關危機的形成、發(fā)酵與爆發(fā)

1.從傳統(tǒng)危機項到三重危機源。改革開放以來，盡管我國政府擺脫了“全能主義”的長期束縛，以經濟建設為中心，對政治、經濟、文化和社會進行分類管理，并取得了經濟社會的長足進步，但是源于歷史和體制原因，我國形成了強國家—弱社會的國家與社會關系。政府管理中仍然存在著“全能主義”的影子，在政府管理過程中試圖用強硬手段處理一切事務，而不注重政府公共關系的維護和運用。傳統(tǒng)的政府公關也局限在政府內部公關，而對外部的協(xié)調、溝通和組織功能并未得到重視和開發(fā)。尤其是在網絡媒體興起的背景下，我國政府在危機事件發(fā)生后的網絡輿情管理中反應滯后，網絡公關能力明顯偏弱。

傳統(tǒng)的危機主要包括自然災害、公共衛(wèi)生事件、社會安全事故和事故災難。但伴隨著社會經濟的發(fā)展，危機在新時期也顯示出多元化的特點，這四類突發(fā)事件已不是危機事件的所有內涵。這也使得政府公關所面對的環(huán)境和內容發(fā)生了巨大的變化。簡言之，傳統(tǒng)的政府公關模式尤其是危機公關模式已不能適應新時期社會發(fā)展變化的形勢。

在我國，政府公關危機的來源主要包括三重危機源：死傷和經濟損失的危機、社會負面影響和社會恐慌的危機、信任危機。死傷和經濟損失的危機指的是那些以死亡人數和損失金額作為界定標準的危機事件或事實。如汶川大地震、舟曲泥石流等死傷較大的自然災害；還包括“7.23甬溫線特大動車追尾事故”“2013年11月青島黃島區(qū)輸油管破裂爆炸事件”等社會事件。死傷和經濟損失的危機通常適用于《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》界定的突發(fā)公共事件類的事故災難。第二類的社會負面影響和社會恐慌的危機是指造成社會負面影響、對形象有較大傷害或者引發(fā)了大規(guī)模利益相關群體恐慌的危機。比如“烏坎事件”“宜黃強拆自焚事件”等。第三類信任危機，由于政府主體在公共關系中的缺位、錯位和越位，導致當事人、行政相對人或者群眾產生誤解及反抗情緒，最終導致對政府的不信任。如2009年湖北石首發(fā)生的群體性事件、2008年6月貴州甕安事件等。

傳統(tǒng)的危機類型已無法涵蓋當前形勢下的所有危機項。根據《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，當前我國依據三重危機源標準應該劃分危機項為：自然災害、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件、事故災難；突發(fā)公共事件引發(fā)的社會影響、常見糾紛引發(fā)的社會影響；政府失責導致的信任危機、群眾誤解導致的信任危機，如表1。

表1 三重危機源及其主要危機項

注：表格根據唐鈞《應急管理與危機公關：突發(fā)事件處置、媒體輿情應對和信任危機管理》中三重危機源理念編制[1]

死傷和經濟損失的危機是突發(fā)事件發(fā)生后產生的人員傷亡、環(huán)境破壞和經濟損失等，在一定程度上，這類危機所造成的傷害具有不可避免性。在這種情境下，政府公關內容和職責主要是圍繞事故搶救進行組織、協(xié)調與信息溝通，確保信息傳遞的有效性，爭取將事故損失降到最小。

社會負面影響和社會恐慌的危機則對政府形象產生更大的沖擊。這類危機包括兩個層面：第一，突發(fā)事件發(fā)生的原因或者在突發(fā)事件應對中政府公共部門行動不力或者職責缺失，不僅不利于事故的處理，反而衍生新危機和再次傷害，損害人民群眾利益。這直接影響政府形象，造成負面效應。這類情境下，政府公關的內容在于協(xié)調公共部門做好事故的處理，另一方面在外部公關中，引導社會輿論尤其是媒體輿論，修復政府形象。

第三類危機即信任危機所造成的危害是最為嚴重、最難修復的。信任危機的產生是在死傷和經濟損失危機和社會負面影響累積的基礎上引發(fā)的。一方面，死傷和經濟損失可能導致群眾對政府應對危機事故能力的不信任，政府防災減災效果不能使群眾滿意，并使其利益受損；另一方面，社會的反對言論導致政府形象損害，社會恐慌使得公共部門的公信力下降，形成信任危機?？梢娬湃挝C的產生是一個周期性的積累，多方面的原因導致信任危機的應對難度較大。這類危機產生后，政府公關的重心即在于全力修復政府形象，恢復公民對政府公共部門的信任。

2.危機形成：三重危機源加之政府職能的缺失與處理不當。社會燃燒理論建立在燃燒常識性判斷的基礎上，該理論認為：當前我國出現的各種群體事件，其爆發(fā)的過程和物質的燃燒一樣,都需要具備三個條件。第一是燃燒材料,主要是由社會敏感事件所引發(fā)的熱議形成的情緒流和各種的不滿情緒產生的社會心理，這一心理是反抗政府行為的；第二是助燃劑,是各種社會事件中政府處理不當所產生的負面效應的積累，這形成了各種社會不滿情緒的社會集體認同感，并且不斷強化、極端化；其三是點燃,看似偶然的敏感事件因為在前兩個環(huán)節(jié)的積累下，民眾高強度的反彈，經由各種的行動流的推動迅速發(fā)酵惡化為危機事件。以上三個條件緊密結合,就像燃燒的所必須具備的三個條件一樣缺一不可[2]。

類似于燃燒需要燃燒物質，危機的形成也需要具備一定的基礎，危機產生的材料基礎主要是社會心理與社會事件。我國正處在經濟社會轉型的過渡時期，單一的政府管理體制和多元化的社會訴求必然導致結構化的群體性事件產生，尤其是以各級地方政府為訴求對象的事件多發(fā)。

助燃是政府在應對危機事件中職責的缺失及處理不當。我國是一個強國家—弱社會的政治經濟結構體，受傳統(tǒng)計劃經濟體制下政府全能主義的思想主導以及我國危機事件處理中傳統(tǒng)的強制干涉、圍堵方式的影響，目前我國政府部門在對待突發(fā)危機事件的處理上仍存在著危機公關意識不足、應對手段陳舊、政府形象塑造和維護意識淡薄的問題。當突發(fā)事件爆發(fā)時，政府部門要么未及時介入事件的應對中；要么介入過多，強行干預，侵害當事人話語權，出現越位現象。同時政府公關部門等發(fā)聲引導機構也未及時跟進并進行公關引導。以危機應對中的網絡輿論引導為例，突發(fā)公共事件發(fā)生之后，政府應對措施的適當與否會影響網絡輿論的生產和演化。近年來的一些事件之所以會在網上引發(fā)負面炒作，甚至從網上重新走到網下，與政府的應對措施不當有著緊密關聯。一旦政府職責的缺失和處理不當行為曝光在網絡媒體中，極易形成新的政府公關危機和政府信任危機。這也是網絡媒體輻射效應和傳染效應的體現。

燃點是政府行動不當導致公眾情緒高強度的反彈。在具備了“可燃燒物質”和“助燃劑”之后，一旦事件進入粘滯狀態(tài)，群眾產生對政府不信任和不滿反抗情緒，這種社會情緒與網絡媒介結合容易形成政府輿情危機。公眾情緒受到長期的壓制，低頻度—低強度的社會事件易轉變?yōu)楦哳l度—高強度的形式。此時社會心態(tài)產生高強度的反彈，從而點燃政府公關危機，正面沖擊政府形象。

3.危機發(fā)酵：網絡媒體環(huán)境的推波助瀾。運用事件追蹤方法觀察整個危機事件，可以發(fā)現在網絡時代背景下幾乎所有的政府公關危機的形成都與網絡媒體的推波助瀾密切相關。政府在危機事件中的處理情況反映到網絡媒體中，藉由網絡媒介迅速傳播，并且以幾何式放大增長。網絡媒介使得危機事件傳播速度更快，擴散-反饋-再擴散的速度加快，呈幾何級增長。其次，影響范圍更廣。危機事件在網絡傳播過程中地域性特征減弱，呈現本地信息全國化、國內信息國際化傾向，“蝴蝶效應”更為明顯。最后，輿論能量劇增?；ヂ摼W等新興媒體聚合、放大及傳導作用，輿論的星星之火能迅速形成燎原之勢，對政府的危機應對形成更大壓力。

網絡媒體已成為群體性事件的主要首發(fā)媒體。截止2013年6月，59.5%的群體性事件的首次報道是在包括互聯網、手機微博等客戶端在內的網絡媒體上(見圖1)。網絡媒體在危機事件的傳播中因其與生俱來的散播性、公開性與共享性對政府行動產生了放大式的報道。政府應對不當引發(fā)公關危機，網絡媒體迅速傳播并擴大。

4.危機爆發(fā)：社會事件和社會心態(tài)的長期積累，產生政府信任危機。政府行動不當使公眾情緒受到長期的壓制，從低頻度—低強度的社會事件狀態(tài)轉變?yōu)楦哳l度—高強度的形式。此時社會心態(tài)產生高強度的反彈，從而點燃政府公關危機，正面沖擊政府形象，并且引發(fā)更深層次的政府信任危機。而公眾對政府的信任危機所造成的危害是最為嚴重、最難修復的，這也直接導致政府公關危機的爆發(fā)。政府危機公關是危機管理的關鍵環(huán)節(jié)和主要內容，政府在危機應對中如果不能運用公共關系手段對突發(fā)事件進行處理，與公眾進行正確的溝通、協(xié)調以化解危機，維護和重塑形象，必然會導致政府公關危機的爆發(fā)和升級。

由此可見，政府公關危機的爆發(fā)是社會事件和社會心態(tài)的長期積累的結果，更是政府信任危機的外在表現。事件追蹤法認為所有的事件都是有跡可循的，政府公關危機的爆發(fā)同樣如此。首先是危機形成的社會事件基礎，其次是政府在危機公關中的行動不當，引發(fā)公眾對政府形象的抨擊，加之網絡媒體的推波助瀾，引發(fā)更廣范圍的政府輿情危機，危機在更大范圍內升級并發(fā)生質變，最終導致了公關危機的爆發(fā)。

二、網絡媒體新環(huán)境對政府危機管理的沖擊

伴隨著網絡時代的發(fā)展，尤其是網絡媒體的興起，我國政府的危機管理模式和公共關系受到新媒體環(huán)境的劇烈沖擊[3]。在這種新環(huán)境的沖擊下，傳統(tǒng)模式的缺陷被不斷放大，政府在危機公關中的理念和行動已然無法應對新環(huán)境。網絡媒體信息傳播的及時性和飛速性縮減了政府應對危機狀況的反應時間，同時也擴大了危機事件的影響范圍。加之虛假信息和謠言在網絡媒體中的傳播，政府公關工作的重心已由傳統(tǒng)的對主流媒體控制轉向對新型網絡媒體的輿論引導。

以手機微博這一新興的網絡傳媒方式為例，根據國家輿情研究中心的統(tǒng)計顯示，截至2013年6月底，我國網民總數達到5.91億，其中手機網民數4.64億，占網民總數78.5%；微博用戶數3.31億，占總網民數的56%，手機微博用戶總數2.3億，接近微博用戶總數的2/3①。可以想象，網絡時代大背景下，手機客戶端等新興傳媒方式在信息傳播中的規(guī)模和作用。

新媒體環(huán)境對傳統(tǒng)危機公關的沖擊是政府在危機管理中行動不當的主要的外部環(huán)境因素，新媒體環(huán)境對政府公共關系的沖擊主要來源于媒體的放大鏡效應、負面?zhèn)鞑サ娘w速與失控、批評和反對政府的言論制占網絡輿論高地三個方面。

1.網絡媒體的放大鏡效應。政府形象受損、信任危機從而導致公關危機的產生，其直接原因往往是網絡媒體的放大式報道，尤其是媒體的不實報道。一方面是對社會事件的放大和變異，另一方面也是政府在應對過程中的職責缺失和處理不當，對外信息發(fā)布的不實及失控。

菲特普科·特勒在《危機管理》一書提出：謠言的生成與發(fā)展=(事件的重要性×事件的模糊性)÷權威應對速度。社會危機事件是天然的社會討論熱點，網絡媒體在博取關注度的驅動下的放大式報道同時也放大了事件的模糊性，一旦政府在權威應對上不到位，謠言因此產生并且迅速擴散，影響重大。

網絡媒體在信息傳播過程中眼球效應極其強烈，媒體在追求新聞效應的導向下，為吸引公眾目光，獲取其他媒體的關注，往往進行放大式或者虛假報道，在社會面過度炒作。虛假、夸大的信息大范圍散播，這種新聞放大鏡式的效應對政府形象的傷害是巨大的，因為在網絡媒體環(huán)境中信息量巨大充斥，公眾無法直接接觸事件本身從而不具備充足的分辨真?zhèn)文芰?。這種放大式的信息在很大程度上誤導了公眾，引起公眾對政府的誤會，造成政府形象危機。

2.負面?zhèn)鞑サ娘w速性和失控性。政府的負面信息來源于社會事件或政府工作中的不當等事實行為，也來源于媒體對政府形象的不實及虛假報道。由于公眾在網絡媒體中接受的信息量巨大，不能對政府的負面信息進行有效甄別，加之網絡化使信息傳遞加快，政府負面信息傳播呈飛速狀態(tài)。一旦政府組織不注重對網絡媒體的公關工作，這種負面?zhèn)鞑ゾ瓦M入到失控狀態(tài)。政府負面信息主要是由政府在危機事件中的應對不當引起的。政府組織及其工作人員危機意識和公關能力不足，在面對媒體時出現言辭不一、口徑不一甚至無法發(fā)聲等情況，媒體應對的失誤加之危機事件應對不當引起媒體輿論嘲諷，有損政府媒體形象。

負面?zhèn)鞑サ娘w速和失控不僅使政府在具體某一危機事件的應對中面臨社會輿論壓力，更使公眾產生習慣性懷疑，造成對政府的不信任，引發(fā)政府形象危機。公眾對政府行動和發(fā)布信息的懷疑與不信任態(tài)度在長期的積累下容易形成習慣性的不信任思維，即使在面對真實的正面信息時也持懷疑態(tài)度，這種現象將導致政府形象在公眾認知中的下降。

3.政府負面言論制占輿論高地。由于網絡傳播的開放性和交互性，任何個體都可以在網絡傳媒平臺發(fā)聲，擁有充分的言論自由。也正因為有這種前所未有的表達自由和寬松的傳播平臺，政府反對言論也容易發(fā)聲，并且制占輿論高地。新聞傳播學認為社會負面影響的表淺層面一是政府的形象危機，二是群眾的社會恐慌。

輿論的形成和引導過程可以用“議程設置”和“沉默的螺旋”理論來解釋②。通常制占輿論高地的往往是發(fā)聲較多的少數派，而沉默的往往是中性的廣大群眾。輿論高地源源不斷的信息轟炸又容易誤導保持沉默的廣大群眾對政府行動和形象的認識，政府反對言論制占輿論高地弱化、丑化政府形象。

對政府形象的負面影響深層次表現在媒體和輿論的根在社會心態(tài)，虛擬信息空間的序列規(guī)律的傳播機制，實質上都是現實社會中社會心態(tài)的映像[4]。政府反對心態(tài)結合網絡媒體的快捷傳播，往往易形成輿情危機，對政府形象和權威產生沖擊。一旦人民群眾對政府應對危機事件的能力產生不信任，政府防災減災效果不能使群眾滿意，并使得其利益受損；另一方面，社會反對言論導致政府形象損害和社會恐慌使得公共部門的公信力、權威下降，形成信任危機。同樣，在當前形勢下也不排除沖擊國家政權的勢力以及國際恐怖組織等利用網絡媒體，散布網絡言論，企圖利用網絡媒體影響政府形象，沖擊國家政權。即使是群眾，作為理性經濟人也會在自身利益受到侵害的同時，企圖通過網絡媒體來尋求輿論上的支持，或者影響政府公共部門在處理公共事務中的中立性。這種現象在司法審判中最常見，很多的事件表明個體試圖通過網絡輿論來影響司法機關的審判等司法進程，從而干擾了司法獨立。

以福建馬尾嚴曉玲案為例，范燕瓊等人通過網上發(fā)帖的方式捏造案件情節(jié)，并在網絡廣泛散布，企圖影響司法審判。《閩清“嚴曉玲”比巴東“鄧玉嬌”悲慘一萬倍》等網帖在互聯網中散布，對造成此案的危害結果起到了極大的放大作用。網帖稱閩清縣公安機關有關人員開KTV以販毒等情節(jié)嚴重影響了閩清縣公安機關的外部形象，使得社會群眾產生對政府機關的不信任。由此可見，社會心態(tài)尤其是極端的社會心態(tài)與網絡媒體結合，必定會使對事件來龍去脈不清晰的網民產生不良的引導。并且由點及面迅速傳播，一旦政府部門在這一過程中沒有及時發(fā)現與介入，有效引導輿論走向，很容易再次形成政府公關危機，對政府形象產生沖擊。

三、結語

危機來源于風險和不確定性，當前我國政府公關危機主要形成于新危機源與網絡媒體環(huán)境的結合。一方面，隨著網絡時代下新媒體的興起，社會事件和社會輿論的傳播速度和廣度已遠遠不是傳統(tǒng)媒體環(huán)境可以比擬的，這給政府危機公關帶來了新的挑戰(zhàn)；另一方面，傳統(tǒng)的政府公關模式因其固有的缺陷得不到改進，已經無法適應新媒體環(huán)境的沖擊。因此政府組織如何在新網絡媒體背景中改進危機應對模式以適應新環(huán)境的改變是當前政府在危機管理中嬗變與創(chuàng)新所在，也是處理好公共事務、完善公共管理的重大命題。

【注釋】

①數據來源中國互聯網絡發(fā)展狀況統(tǒng)計調查(CNNIC)。

②根據德國學者諾依曼的“沉默的螺旋”理論，輿論的形成與大眾傳播媒介營造的意見流有直接關系。因為大眾傳播有三個特點：1，多數傳播媒介報道內容的類似性，由此產生共鳴效果；2，同類信息傳播的連續(xù)性和重復性由此產生累積效果；3，信息到達范圍的廣泛性，由此產生普遍效果。這三個特點使大眾傳媒為公眾營造了一個意見氣候，而人們會對優(yōu)勢意見采取趨同行為是由于懼怕社會孤立。

【參考文獻】

[1]唐鈞.應急管理與危機公關:突發(fā)事件處置、媒體輿情應對和信任危機管理[M].北京：中國人民大學出版社，2012.

[2]牛文元:社會燃燒理論與中國社會安全預警系統(tǒng):研究提要[C].清華大學公共管理學院、國行政管理學會“社會變革中突發(fā)事件應急管理”專家研究討會,2001(11).

[3]嚴峰.網絡群體性事件與公共安全[M].上海：三聯書店上海分店，2012.

[4]胡百精.危機傳播管理：流派、范式與路徑[M].北京：中國人民大學出版社，2009.