美國TANF項目及其對我國的啟示

徐 馳

(安徽大學(xué) 管理學(xué)院，安徽 合肥 230601)

一、TANF的背景

TANF項目推行以前，撫養(yǎng)未成年子女家庭援助計劃(Aid to Families with Dependent Children，簡稱 AFDC)是 20世紀(jì)由美國政府主導(dǎo)實施的一項公共援助計劃，旨在為撫養(yǎng)未成年子女的貧困家庭提供現(xiàn)金補(bǔ)助，被稱為聯(lián)邦計劃“福利”。1935年，羅斯福頒布《社會保障法》，于第四款提出撫養(yǎng)未成年子女援助計劃(Aid to Dependent Children，簡稱 ADC)，為父母一方死去、出走或無工作能力的家庭提供現(xiàn)金補(bǔ)助。1960年肯尼迪政府改革ADC福利計劃，將父親失業(yè)并有未成年孩子的家庭也列入援助對象，并于翌年將此計劃更名為“未成年子女家庭援助計劃”(Aid to Families with Dependent Children，簡稱 AFDC)，幾經(jīng)調(diào)整，這一援助計劃的援助人數(shù)與范圍均有所擴(kuò)大，政府的投入也相應(yīng)增加，造成了聯(lián)邦財政困難，加之此計劃的負(fù)面影響凸顯，AFDC的推行并沒有達(dá)到提高貧困家庭生活水平的目標(biāo)，反而造成受助家庭的福利依賴和非婚家庭數(shù)量的上升，要求改革的呼聲日漲，歷屆政府采用工作激勵方式改革AFDC計劃，最終1996年美國總統(tǒng)克林頓簽署了“個人責(zé)任與工作機(jī)會協(xié)商法案”，以TANF計劃取代了AFDC計劃[1]。

二、TANF的概況

美國TANF項目的全稱即貧困家庭臨時救助項目(Temporary Assistance For Needy Families)， 自1997年7月1日實施，旨在幫助那些單親家庭或是父母雙方當(dāng)中有一人無勞動能力或是長期失業(yè)的家庭實現(xiàn)自給自足[2]。它是由聯(lián)邦政府資助的補(bǔ)助計劃，通過提供就業(yè)推行臨時財政援助，允許各州建立和管理自己的援助方案，不同州推行的援助時間各不相同，最多可提供長達(dá)5年的援助。但一旦接受援助，受助家庭會被要求2年內(nèi)找到符合項目規(guī)定的工作，根據(jù)法案規(guī)定每周至少參加30小時的工作，有孩子的單親家庭每周至少20小時，各州參加工作的雙親家庭必須占有90%的比例，一般每周參加35小時。 該項目通常提供臨時性的現(xiàn)金補(bǔ)助，根據(jù)不同的情況又分為5類補(bǔ)助，最常見的是生活津貼補(bǔ)助，即受助家庭每月可固定領(lǐng)取到相應(yīng)的現(xiàn)金補(bǔ)貼。受助者同時可以申請與該計劃相關(guān)的醫(yī)療補(bǔ)助，獲得包括醫(yī)療、牙科、視力在內(nèi)的全面醫(yī)療服務(wù)[3]。

1. TANF項目的資金管理。美國聯(lián)邦政府對TANF項目的資金實施嚴(yán)格的管理。根據(jù)1996年“個人責(zé)任與工作機(jī)會協(xié)商法案”，聯(lián)邦政府提供一筆撥款幫助各州實施其TANF項目，但各州也必須提供一部分資金來制定和實施本州針對貧困家庭的計劃，只有這樣才能獲得聯(lián)邦撥款，如果各州濫用撥款或者沒有達(dá)到相關(guān)規(guī)定，它們都將面臨嚴(yán)重的財政懲罰[4]。

聯(lián)邦政府的撥款和州維護(hù)資金是TANF項目資金的主要來源，自1996年基本的TANF資金資助是每年約164億美元，但是資金的實際價值因為通貨膨脹下降了30%，各州花費(fèi)的金額數(shù)則設(shè)定在必須是它們1994年實行AFDC相關(guān)計劃資金的80%[5]157。在2011年，TANF項目資金大概花費(fèi)將近150億，而由于通貨膨脹，各州調(diào)整后的資金花費(fèi)只有1994年推行AFDC相關(guān)項目的一半。TANF項目的資金來源不僅僅只有上述的兩種，其它類型的聯(lián)邦資金有部分也可以提供。通過的“赤字削減法案”中每年提供1.5億美元用來促進(jìn)推動健康的婚姻或負(fù)責(zé)任的父親支持計劃。國會在1996年建立TANF項目時也創(chuàng)建了一項20億的“緊急援助基金”，以幫助各州應(yīng)對經(jīng)濟(jì)衰退，自2008年，已經(jīng)有超過半數(shù)的州接受了一年或一年以上的緊急援助基金。1996年的法律同時還建立了針對17個州因人口增長較快或者相對于他們的貧困人口補(bǔ)助金分配較低的補(bǔ)充撥款項目。2009年的“經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇法案”中，國會也創(chuàng)建了一個臨時的“緊急基金”，以幫助各州解決在經(jīng)濟(jì)衰退期間上升的申請數(shù)量或某些項目的成本[4]。

各州的項目資金一般用于建設(shè)相關(guān)服務(wù)項目和提供資金補(bǔ)貼。通常TANF項目的資金主要花費(fèi)在對受助者的收入補(bǔ)助(包括對有工作的貧困家庭提供工資補(bǔ)貼)、兒童看護(hù)、教育和就業(yè)培訓(xùn)、交通補(bǔ)助，幫助受到虐待和忽視的兒童及其他相關(guān)項目，以幫助低收入家庭。各州通過利用這些資金來達(dá)到法案設(shè)定的實施TANF項目的四個目標(biāo)：協(xié)助有需要的家庭，讓孩子們在自己家中或親戚家中接受照顧；通過促進(jìn)工作準(zhǔn)備、工作和婚姻減少有需要的家長對政府福利的依賴；預(yù)防和減少非婚懷孕的發(fā)生率，并制定相應(yīng)的每年的目標(biāo)值；鼓勵雙親家庭的形成和維持[6]。

2. TANF項目的受助資格。一般情況下，各州必須使用貧困家庭臨時援助基金為有需要的擁有兒童的家庭服務(wù)以達(dá)到減少非婚生育，以及促進(jìn)婚姻等目的。對于誰接受TANF項目援助，各州擁有廣泛的自由裁量權(quán)來決定受助資格和標(biāo)準(zhǔn)，各州針對不同的TANF計劃和扶助項目可以設(shè)置不同的資格標(biāo)準(zhǔn)，對于那些已經(jīng)接受TANF資助的托兒補(bǔ)助或者已經(jīng)擁有了交通補(bǔ)貼，收入已經(jīng)略高的家庭，可以限制其TANF現(xiàn)金資助額。但是各州并不是能制定所有的標(biāo)準(zhǔn)，只能設(shè)置一部分如福利水平、有關(guān)申請人與受助人的工作、對沒有遵守項目規(guī)定的處罰和受助的時間限制等，各州設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)必須遵守聯(lián)邦法律的規(guī)定。對于家里已經(jīng)有一個成年人接受了援助的家庭，他們不能受TANF資助超過60個月。一般情況下，大多數(shù)州都制定了TANF相關(guān)項目的5年的時間限制，約1/3的州設(shè)定的時限更短，但對于某些符合特定條件的家庭，各州會繼續(xù)為他們提供資助。對于海外移民，聯(lián)邦法律規(guī)定只有已經(jīng)在美國5年以上的才有資格接受TANF項目的資金援助和相關(guān)福利，如托兒、交通和在職培訓(xùn)等項目[7]。

各州對于TANF項目的申請和受助資格具體要求設(shè)定不一，但都要達(dá)到該項目的四個目標(biāo)，為了讓兒童受到照顧，幫助單親貧困家庭，為他們提供現(xiàn)金補(bǔ)助和醫(yī)療幫助，因此一般家中有需要被撫養(yǎng)的孩子，或者有孕婦，同時申請人家庭總資產(chǎn)不超過2000美元的人員都可以申請該計劃。根據(jù)伊利諾州公眾服務(wù)部公布的TANF項目計劃，已經(jīng)懷孕或有1名未滿18歲的孩子同住，若孩子已經(jīng)年滿18歲的則必須是全日制高中學(xué)生，居住在一起的沒有其他孩子的孕婦及其配偶，符合以上條件的家庭都可以申請資助。對于居住在該州的無家可歸人員和海外移民同樣有資格參加，但居住該州的海外移民則必須符合移民要求，若只有孩子符合該要求，則只能孩子享受TANF援助。受助人需制定“責(zé)任與服務(wù)計劃”，開展計劃中的工作活動。對于那些曾被判某些重罪、違反緩刑或假釋規(guī)定、拒絕工作或拒絕履行子女撫養(yǎng)義務(wù)、拒絕提供確定資格的資訊或已經(jīng)用完5年的TANF福利的人員則沒有資格參加TANF。申請被批準(zhǔn)的受助者將會每月收到現(xiàn)金補(bǔ)助和醫(yī)療福利，現(xiàn)金福利數(shù)額取決于家庭人數(shù)和所居住地，醫(yī)療福利則包含支付大部分醫(yī)療服務(wù)費(fèi)用及計劃生育服務(wù)[8]。

3. TANF項目的工作要求。TANF項目旨在通過提供就業(yè)讓貧困家庭實現(xiàn)自給自足，如表1所示1996年法案規(guī)定各州必須滿足的最低工作參與率，沒有達(dá)到法案要求的工作率的州將會面臨聯(lián)邦財政處罰。若各州在一段時間內(nèi)援助申請數(shù)量遞減，各州還可以得到50%或90%的工作率抵扣。因此，參加該計劃的受助者除特殊情況外都必須參加工作，對于不能達(dá)到工作要求的家庭，各州都會取消其福利資格。

表1 每個國家必須滿足最低工作參與率

注：數(shù)據(jù)來源于美國人類健康和服務(wù)官網(wǎng)

為了達(dá)到工作參與率，接受TANF項目援助的受助家庭每周至少參加30小時的工作，有孩子的單親家庭每周至少20小時，參加工作的雙親家庭必須占有90%的比例，一般每周參加35小時。1996年法案規(guī)定了參加的12種工作活動都可以被計為工作參與，參加其中的9種核心工作的任一小時都可以被計為工作時間，其余的3種類型只有當(dāng)個人同時每周至少參加20小時、雙親家庭參加30小時的核心工作才能被計算為工作時間。9種核心工作為未受補(bǔ)貼的就業(yè)、受補(bǔ)貼的私人部門工作、受補(bǔ)貼的公共部門工作、工作經(jīng)驗培訓(xùn)計劃、在職工作培訓(xùn)、提供求職和就業(yè)準(zhǔn)備幫助、社區(qū)服務(wù)計劃、長達(dá)12個月的職業(yè)教育培訓(xùn)、為參加社區(qū)服務(wù)計劃的人員提供托兒服務(wù)。3種非核心的工作是與就業(yè)相關(guān)的職業(yè)技能培訓(xùn)、職業(yè)教育、參加中學(xué)教育或GED(高中升本科)課程。如果只有孩子接受TANF援助，受助者年滿60歲或以上或者受助者需照顧未滿1歲的幼兒，那么受助者則無需工作或參加工作活動。如果有6歲以下的兒童需要照顧的單親家庭在找不到別人托管的情況下，沒有完成工作時間也不會受到處罰，但每周總共要完成20小時工作。

4.TANF項目的結(jié)果和影響。每項政策實施之后，都會帶來一定的影響和結(jié)果，TANF項目是否達(dá)到其所倡導(dǎo)的積極意義存在一定爭議。一些政策制定者認(rèn)為TANF可以作為其他改革計劃成功的典型，但事實反映TANF雖然在減少現(xiàn)金援助和增加單親母親工作的比例上取得了前所未有的成功，但為減輕貧困所提供的保障體系遠(yuǎn)不及AFDC。根據(jù)美國人類健康和服務(wù)部門官網(wǎng)公布的自AFDC計劃到TANF每月救濟(jì)金數(shù)據(jù)變化顯示，自1997年開始，每月的救濟(jì)金的金額與AFDC相比一直處于波動下降的狀態(tài)，2005年的救濟(jì)金只有154美元，與實施AFDC時期的238美元補(bǔ)助金相比整整少了84美元，降低了35%。如下將具體根據(jù)TANF所要求的四項目標(biāo)來診斷該項目實施的真實效果。

(1)協(xié)助有需要的家庭，讓孩子們得到照顧。根據(jù)TANF的第一個目標(biāo)，要協(xié)助有需要的家庭，為他們提供援助。如圖1所示TANF項目的受助總數(shù)和受助家庭總數(shù)，自1998年開始，得到TANF項目援助的人數(shù)持續(xù)增加，到2000年受助者人數(shù)達(dá)到頂峰，2000年之后受助人數(shù)減少，但浮動不大。但是如表2的數(shù)據(jù)可以看出，2007年美國貧困率上升，貧困家庭數(shù)量較2000年增加了16%，但受助人數(shù)和受助家庭數(shù)明顯減少，與2000年相比接受援助的貧困家庭數(shù)減少了24%。同時根據(jù)美國政策和預(yù)算優(yōu)先中心的報告，在1996年平均每100個貧困家庭中就有68個家庭能受到援助，到了2011年則只有27個家庭能受到援助，TANF項目幫助的家庭數(shù)目遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上AFDC項目[4]。從圖表數(shù)據(jù)也可以看出TANF計劃在實施初期，確實幫助了許多有需要的家庭，2000年貧困率達(dá)到歷史最低8.7%，受助人數(shù)較多，同時有研究顯示離開計劃的受助者的貧困程度最高，預(yù)測貧困度從48%到74%，但隨著經(jīng)濟(jì)衰退，貧困率提高，受助人數(shù)卻減少，援助效果并不明顯。

幫助有需要的家庭，讓孩子們在家得到照顧也是該項目的一個目標(biāo)，該計劃是否達(dá)到其所期望的效果存在著一定爭議。福利改革的支持者認(rèn)為通過讓母親出去工作可以為孩子們樹立一個積極的榜樣，孩子們也得到別人照顧，而反對者則認(rèn)為不僅減少了母親陪伴孩子的時間，低廉的工資還增加了額外的壓力。有研究表明良好的實施效果主要取決于兒童保育安排和課后計劃的質(zhì)量，改革的影響對于不同年齡的孩子各不相同，兒童看護(hù)相關(guān)的花費(fèi)越來越少，但有學(xué)者發(fā)現(xiàn)許多被虐待和遺棄的兒童還沒有加入到兒童福利體系內(nèi)，幫助貧困兒童家庭、增加父母收入也并沒有完全提高兒童的生活質(zhì)量，對兒童的看管和照顧是多方面的，因此兒童保障體系還需要健全[10]。

表2 美國貧困家庭狀況

注：貧困家庭數(shù)量和貧困率的數(shù)據(jù)來源于美國商務(wù)部官網(wǎng)公布的低于貧困線的家庭數(shù)量和貧困率。每年失業(yè)率的數(shù)據(jù)來源于美國勞動部門官網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)。

(2)通過工作達(dá)到自給自足的目標(biāo)。TANF項目最主要的目標(biāo)就是通過讓受助者通過工作實現(xiàn)自給自足。來自美國政策和預(yù)算優(yōu)先中心的報告，在TANF實施早期，單身母親的就業(yè)率有著顯著的提高，2000年已經(jīng)就業(yè)的至少受過高中教育的單身母親的比例高達(dá)76%，較1992年增加了25%，到了2011年該比例下降到了與1997年相同的54%，圖2所示受助家庭的工作參與率自1998年開始，處于基本穩(wěn)定但下降的趨勢。根據(jù)TANF項目，要獲得援助須參加工作的要求，雖然在一定程度上與AFDC相比，會減少家庭對政府福利的依賴，鼓勵受助者積極工作，但是受助者如何獲得工作，沒有達(dá)到工作要求而被取消受助資格的受助者接下來該如何維持生活以及較低的工作都TANF項目體現(xiàn)出的問題。首先，有學(xué)者研究表明，受助者往往居住在郊區(qū)或者農(nóng)村，然而這些區(qū)域交通并不便利，缺少公共交通工具，接受救助的家庭往往沒有能力購買汽車，受助者如何去工作是個問題，交通成為他們參加工作的障礙，TANF項目也并不能確保去參加工作的單身母親的孩子得到了照顧。其次，有一部分受助者可能患有精神疾病或者濫用藥物，行動不便或者長期忍受家庭暴力，這些都會影響他們工作的能力，但是TANF并沒有針對這些受助者的援助條例，同樣要求他們尋找工作。同時，這些人往往能力較低，讓他們嚴(yán)格遵守工作要求還是很困難的[9]。最后，接受TANF項目的受助者基本學(xué)歷都不高，文化水平較低，他們所找的工作也大都集中在服務(wù)行業(yè)、行政后勤、制造行業(yè)或者銷售等相關(guān)行業(yè)，這些工作工資較低，并沒有改善家庭經(jīng)濟(jì)狀況，達(dá)到自給自足的目標(biāo)[11]。

(3)達(dá)到預(yù)防和減少非婚懷孕的發(fā)生率及推動結(jié)婚率的提高。正是因為漸增的非婚生育率和降低的結(jié)婚率推動了此次福利改革，預(yù)防和減少非婚懷孕發(fā)生率是TANF項目的第三個目標(biāo)。為了減少非婚生育率，TANF項目中制定了具體的條款。例如，若各州并不是因為流產(chǎn)率的增高而是非婚生育降低，TANF將會提供現(xiàn)金獎勵，各州也被要求對于那些沒有與父母同住未滿18歲的非婚青少年，要減少他們的福利補(bǔ)貼。同時，TANF允許各州加強(qiáng)對非婚生育受助者現(xiàn)金補(bǔ)助的最高受助金額的限制。數(shù)據(jù)顯示，自1994年到1999年5年間，15～17歲的非婚懷孕青少年下降了20%，18～19歲的非婚懷孕少年減少了10%[10]。

TANF項目推行之后，先前居高不下的單親家庭數(shù)量減少，離婚率也降低。單親家庭孩子占兒童數(shù)量的比例從1997年的22%下降到2002年的19%，非婚同居家庭的孩子的比例從5%上升到6%[12]。數(shù)據(jù)顯示，只有0.4%的受助者會以婚姻作為放棄福利的理由[10]。根據(jù)自1989年到2000年的婚姻和離婚數(shù)據(jù)，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)結(jié)婚和離婚率的減少與福利改革是有影響的。受助的單身母親需要參加工作，她就會去工作賺錢，保持單身狀態(tài)，不會有較大的動力去結(jié)婚。同樣，已經(jīng)結(jié)婚的受助者較以之前工作的時間會更長，他也想一直保持婚姻的狀態(tài)，不會想著離婚，離婚率自然就會降低[13]。

三、TANF項目對我國的啟示

雖然事實證明TANF項目并沒有一直達(dá)到其追求的目標(biāo)，但自1997年至今已實施了17年，該項目的資金管理和運(yùn)作等方面，對我國社會救助體系的建設(shè)仍然有一定的啟示作用。

1.完善社會救助法律法規(guī)，提高立法程度。在我國，社會保障制度還沒有達(dá)到立法的階段，僅有1997年國務(wù)院頒布《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》和1999年《城市居民最低生活保障條例》兩項政府文件，還沒有達(dá)到立法的程度[14]。而TANF項目的法制化程度較高，項目實施都依據(jù)相關(guān)法律。美國向來重視對社會保障的法律建設(shè)，通過法律來規(guī)范社會福利。1935年羅斯福頒布《社會保障法》建立美國的社會保障制度。1996年美國總統(tǒng)克林頓簽署了“個人責(zé)任與工作機(jī)會協(xié)商法案”創(chuàng)造了TANF計劃。該法案對TANF項目的受助對象、目標(biāo)、資金管理等都有嚴(yán)格的規(guī)定，通過法律的確定使社會救助更具有規(guī)范性。只有通過立法才能更有效地推動社會救助體系的建設(shè)，規(guī)范社會救助的實施，達(dá)到社會救助的目的。

2.中央和地方共同承擔(dān)救助資金，多元化的籌資方式。在我國，以農(nóng)村低保資金的管理為例，實行市財政統(tǒng)一管理，市級、區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財政按比例分擔(dān)，民政部門按季度統(tǒng)一發(fā)放，雖然能做到賬目清楚，避免貪污私分現(xiàn)象，但是資金主要依靠地方財政，貧困地區(qū)的農(nóng)村最低生活保障制度就很難落到實處[15]。相比TANF項目救助資金由中央和地方分擔(dān)，根據(jù)法案規(guī)定，TANF項目的資金由聯(lián)邦政府、州政府和地方政府共同負(fù)擔(dān)，各自的比例由各州對項目的實際支出和州人均收入來決定，人均收入較低的州，聯(lián)邦政府的比例較高，同時還有其它籌集資金的方法以確保充足的救助資金。聯(lián)邦政府提供大部分的資金，但為了使救助資金落到實處，法案還規(guī)定地方政府必須提供一定比例的資金，否則將會受到財政處罰，對于援助工作做的好的州，則有財政獎勵。因此中央和地方共同承擔(dān)救助資金，同時拓寬資金的來源渠道，確保資金充足。

3.合理確定受助資格并嚴(yán)格制定獲得福利的要求，減少福利依賴。在我國，確定最低生活保障制度的受助者資格相對比較單一，主要以申請人家庭的年人均收入為準(zhǔn)，以農(nóng)村低保為例，對于農(nóng)民工家庭的收入難以準(zhǔn)確核算[16]。而TANF規(guī)定的領(lǐng)取津貼的資格較為嚴(yán)格，不僅考慮經(jīng)濟(jì)條件，還考慮申請者的個人行為，包括生育行為、就業(yè)行為和子女養(yǎng)育行為等，只有這三個方面沒有不良記錄的家庭才有資格獲得補(bǔ)助。受助者要想領(lǐng)取現(xiàn)金福利，還要完成計劃規(guī)定的要求，如伊利諾州則要求提供有關(guān)孩子的另一位不同住家長的必要資訊，并符合獲得兒童援助的必備條件，確保孩子去上學(xué)，并且本人要從事工作。如果不能滿足其中任一要求且無正當(dāng)?shù)睦碛?，將會受到懲罰。第一次受到處罰時，現(xiàn)金福利就會減半，但如果嚴(yán)格遵守要求，現(xiàn)金福利還會恢復(fù)，如果現(xiàn)金福利減半后的3個月內(nèi)，受助者沒有改正，現(xiàn)金福利將會停發(fā)直至受助者合作。如果受到3次以上的處罰，現(xiàn)金福利將全部停發(fā)至少3個月直至在第4個月前合作[8]。在我國，申請者獲得受助資格之后，即可每月領(lǐng)取最低生活保障金，缺少對受助者的監(jiān)督，因此應(yīng)該嚴(yán)格制定獲得福利之后應(yīng)遵守的規(guī)范和要求，并考慮到救助者的資產(chǎn)、本人的生活能力、撫養(yǎng)義務(wù)等多方面的因素，規(guī)范救助體系，幫助到真正需要幫助的人。

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