我國地方政府融資平臺面臨的問題研究

袁小舒 雷帥

摘要：2012年以來，地方政府融資平臺在全國迅猛發(fā)展。 通過地方政府融資平臺，地方政府一方面能拓寬中央政府投資項目配套資金的融資渠道，加快推動地方城市化建設(shè)步伐；另一方面，商業(yè)銀行可以擴大貸款投放，優(yōu)化貸款結(jié)構(gòu)，有助于中國應(yīng)對危機和擴大內(nèi)需。但地方政府融資平臺在實際運行過程中，會帶來不少潛在風(fēng)險，比如說給財政和金融體系造成的巨大隱患，給宏觀調(diào)控帶來一定的負(fù)面影響，導(dǎo)致例如房地產(chǎn)泡沫等新的風(fēng)險行為，使我國地方政府融資平臺償還風(fēng)險進一步增加等等。

關(guān)鍵詞：政府融資平臺；還款風(fēng)險；問題分析

所謂政府融資平臺，指的就是政府為了加快城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),通過劃撥土地等資產(chǎn)等方式組建的一個或多個資產(chǎn)和現(xiàn)金流，從而可以實現(xiàn)投資融資標(biāo)準(zhǔn)的城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司、城市建設(shè)投資公司等各種不同類型的公司。它們的一個共同點融資都是以政府的名義作擔(dān)保,財政補貼可以作為還款的主要擔(dān)保。盡管各級政府融資渠道各有差異，但各級政府最終都會把資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等項目之中。地方政府以財政撥款、土地劃撥、股權(quán)劃撥等形式出資投入市政和公共事業(yè),政府融資平臺的貸款也是一種可行的籌資方式。近年來尤其是改革開放以來，我國的經(jīng)濟飛速發(fā)展，作為拉動經(jīng)濟增長的三駕馬車之一的投資我國經(jīng)濟增長的主要方式。

地方政府的主要發(fā)展模式是以投資拉動經(jīng)濟發(fā)展，地方經(jīng)濟和社會發(fā)展需要大量的資金作保證，但是由于地方可支配財力有限，尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的支出方面，財政融資能力不足，加之直接發(fā)行債券會受到諸多限制，所以地方的信貸融資已是大勢所趨。根據(jù)我國預(yù)算法規(guī)定，政府負(fù)債是不能直接進行，因此我國大部分省、市以及部分區(qū)縣成立了像開放投資公司、國有資產(chǎn)經(jīng)營公司等以政府為背景的公司，它們作為地方政府的融資平臺，承擔(dān)了政府主要的融資職能，通過融資平臺借貸資金，用于非經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性的項目，憑借財政未來的收入來還本付息。近兩年，地方政府融資平臺日益成為社會關(guān)注的焦點。原因主要有兩點：第一，地方政府融資平臺在加快推進城市化建設(shè)進程、促進地方經(jīng)濟迅速發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。第二，迅速膨脹的政府融資平臺數(shù)量和融資規(guī)模，隱藏著巨大的內(nèi)部風(fēng)險（財政風(fēng)險）和外部風(fēng)險（金融風(fēng)險）。2012年以來，國務(wù)院、財政部、銀監(jiān)會等部門積極采取有效措施，開始全面綜合治理地方政府融資平臺。

一、我國政府融資平臺所存在的問題

1.資金的來源渠道少

目前，地方政府融資主要通過融資平臺貸款、國外銀行貸款、資金信托計劃、市政公司企業(yè)債等，而通過企業(yè)債和股權(quán)等由資本市場來直接融資的方式較少，而且土地的拍賣收入已經(jīng)成為主要的償債資金來源。此外，在融資方式上，國內(nèi)外較為成功的 BOT、TOT 在國內(nèi)尚未得到有效的推廣和運用，這也就相應(yīng)的增加了融資的困難程度，同時也將會大量的風(fēng)險匯集到金融體系中。

2.信息不透明

政府融資平臺未能做到很好的公開透明，各利益相關(guān)方無法獲取政府資金的具體流向和運用方向。

3.缺乏公共監(jiān)督

中央政府無法知曉地方政府負(fù)債的具體準(zhǔn)確情況，地方人大沒有對這部分融資履行監(jiān)管和審批職能，財政部門并沒有將這部分融資納入預(yù)算管理，甚至審計部門也沒有對這部分融資實施嚴(yán)格的審計監(jiān)督。

4.總量難控制

中央政府對地方政府的資金總量難以把控，同時由于地方政府存在多頭負(fù)債的情形，因此地方政府對其自身負(fù)債的總量也很難估計，難以精確把控。

5.制度保障欠缺

我國地方政府投融資方面還存在一些問題，主要表現(xiàn)在：一是一些政府投資平臺公司在實際運行過程中，在一定程度上會受到地方政府的把控，因此會產(chǎn)生一些相關(guān)聯(lián)的問題，比如決策主體不明確。二是地方政府在整個項目實施過程中缺乏過程監(jiān)控，在法律層面上缺乏責(zé)任追究的效力，在投資決策、融資業(yè)務(wù)開展等方面都缺乏有效明確的制度規(guī)范，從而必將導(dǎo)致有關(guān)部門和機構(gòu)投融資行為的隨意性過大。

二、我國地方政府融資平臺給經(jīng)濟運行帶來的的負(fù)面影響

1. 我國地方政府融資平臺給財政和金融體系造成巨大隱患

一是大規(guī)模的政府融資平臺帶來貸款數(shù)額的大幅度增長，實際上隱形之中增加了地方財政的負(fù)債壓力，與此同時，當(dāng)?shù)胤截斦o力還款時，這部分債務(wù)將壓在中央財政的肩膀之上。二是地方投融資平臺的運營狀況不透明，不僅貸款方商業(yè)銀行無法把控，同時有些地方政府也無法把控地方政府融資平臺企業(yè)的負(fù)債情況，同時還會出現(xiàn)投資的范圍過于集中、風(fēng)險過于集中于某些重點、熱點板塊或地區(qū)。三是商業(yè)銀行在其與地方政府的相互作用之中處于不利地位，從而使得商業(yè)銀行原本的風(fēng)險管理措施難以有效實施，而往往依托于并沒有實際法律效力的財政擔(dān)保形式。

2. 我國地方政府融資平臺給國家宏觀調(diào)控帶來一定的負(fù)面影響

總的來看來看，通過政府融資平臺進行融資的地方政府，直接或間接地影響到了宏觀貨幣政策的作用效果。比如，2013年通過地方政府投融資平臺而高速增長的信貸投放量投入到一些大型的中長期基礎(chǔ)設(shè)施項目，既提高了商業(yè)銀行的貸款的集中度，又將導(dǎo)致之后的幾年信貸投放量的調(diào)控空間大幅度下降。由于信貸緊縮 ，2013 年來我國的一系列大型基礎(chǔ)設(shè)施項目不可能在短期內(nèi)完成，從而變成“半拉子工程”， 在客觀上倒逼了隨后兩年的信貸投放量，使其必須保持在相對較高的發(fā)展水平上。這一點可以對比1993 年宏觀緊縮之后的幾年時間的情形，當(dāng)時我國信貸投放量長期保持著十分快速的被動增長模式。

3. 我國地方政府融資平臺會導(dǎo)致例如房地產(chǎn)泡沫等新的風(fēng)險發(fā)生

首先，許多地方政府償還地方政府融資平臺的負(fù)債的主要方式是競拍土地的收入，這樣將會強烈的推動土地價格的上漲，從而很大程度上會導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫發(fā)生。其次，在具體的決策和項目的選擇方面，實際上往往主要是地方政府才是真正的決策者，所以就會導(dǎo)致投資的部分資金投入到一些產(chǎn)能過剩的行業(yè)，與那些新建的在建項目相比較而言，這些行業(yè)是相對來說低附加值的，一些建筑用的鋼材、建材和焦炭投入到這些低附加值建筑上使得一些地方政府繼續(xù)支持這些行業(yè)的發(fā)展，這必將會致使“兩高一?！毙袠I(yè)的持續(xù)擴張。

4. 我國地方政府融資平臺的償還風(fēng)險進一步增加

地方政府融資平臺自有資本不足，地方政府融資平臺貸款所投的項目大多是城市公共設(shè)施建設(shè)，這些項目本身收益較少或無收益，不足以償還銀行貸款，其還款來源主要是各地未來的財政收入和各地政府配置的土地使用權(quán)的未來收益；另外，地方融資平臺貸款中的合法擔(dān)保普遍顯現(xiàn)不足，風(fēng)險敞口基本還是依賴地方政府的信用。一旦地方政府財政及土地出讓收入有所減少，必將影響貸款的償還，這部分貸款最終將成為銀行的不良資產(chǎn)。首先，由于政府融資平臺有著強烈的政府背景，可以用政府的信用作擔(dān)保，因此商業(yè)銀行對這些建設(shè)項目的督查以及還款來源的評級等方面表現(xiàn)出一定的盲目性。其次，地方政府融資平臺的債務(wù)在結(jié)構(gòu)上比較分散，公開透明度較差，銀行無法得知所貸資金的準(zhǔn)確投向和流向。再次，地方政府通過不同的多種平臺進行多處融資，這便使得銀行無法得知地方政府的實際負(fù)債情況。

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