精英民主：中國農(nóng)村社區(qū)治理的較佳范式

肖暉

摘 要：在信息化和經(jīng)濟全球化雙重浪潮席卷下，全球治理、國家治理、地區(qū)治理、城市治理等問題日益受到國際社會普遍關注。“社區(qū)治理”也是全球范圍治理變革的主題之一。目前農(nóng)村嘗試多年的“基層民主”模式在實踐中遇到了一定的挑戰(zhàn)，面臨著較大的困境。本文從中國農(nóng)村現(xiàn)狀出發(fā)，從宏觀角度對農(nóng)村社區(qū)治理模式作出了思考，對社區(qū)治理模式在中國農(nóng)村實施的可行性做出探討，并指出應該破除當前對“民主選舉”的迷信，在重視本土精英參與、重視文化建設，重視“本土精英民主”的基礎上尋找一條能真正通向農(nóng)村基層社區(qū)自治的較佳范式。

關鍵詞：農(nóng)村基層社區(qū)；治理模式；精英民主；社區(qū)治理

中圖分類號：F320.3 文獻標識碼：A 文章編號：1008-2697（2014）03-0057-04

一、前言

中國自鴉片戰(zhàn)爭后，一直積極尋求救國救民道路。先有洪秀全太平天國運動，這是舊式的農(nóng)民運動，失敗了；又有洋務派興起的“師夷長技以制夷”為目標的洋務運動，甲午中日戰(zhàn)爭又宣告了其破產(chǎn)；爾后有資本主義立憲派的“公車上書”、“百日維新”，其結果均以失敗告終。而以孫中山為首的資產(chǎn)階級革命派，認為是中國的制度出了問題，主張向西方學習“民主”、“共和”、“自由”，在曇花一現(xiàn)的辛亥革命之后，便以袁世凱竊取革命果實而同樣宣告失敗。無數(shù)次的模仿或向西方“學習”只說明了一個事實，西方的那一套制度及理論，由表及里在中國都行不通。

中國需要適合中國國情的政治制度，而人民代表大會制度則是目前最適合中國國情及中國發(fā)展需要的政治制度。隨著中國經(jīng)濟的逐步發(fā)展，中央政府嘗試著從基層出發(fā)，對政治制度進行試點變革，以使上層建筑適應經(jīng)濟基礎，保持中國社會經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展?！盎鶎用裰鳌?、“村民自治”、“村民選舉”則是這一時期的產(chǎn)物。而“基層民主”和“村民選舉”在很大程度上走過場、流于形式，甚至還產(chǎn)生了一定的負面作用。不少學者在研究農(nóng)村基層社區(qū)治理時亦發(fā)現(xiàn)了不少問題，中國農(nóng)民的政治冷漠便是其中比較具有代表性的問題之一，學者們也紛紛提出了自己的解決方案。

“消解城鄉(xiāng)二元結構的負面影響，既需要政策方面的積極引導和政府職能的有效轉變，也需要在農(nóng)村改革和發(fā)展中引入社區(qū)治理的理念。意見領袖在農(nóng)村社區(qū)建設和管理中發(fā)揮了舉足輕重的作用[1]”?！霸谥袊鞘猩鐓^(qū)建設取得巨大成績的同時，社區(qū)發(fā)展及其作用的發(fā)揮仍受到層層羈絆，問題的關鍵在于社區(qū)治理主體未跟上時代步伐，為使社區(qū)治理主體能夠各負其責，我們應借鑒國外社區(qū)治理模式的成功之處來為現(xiàn)代化的社區(qū)治理建設提供參考道路[2]”。學者們的意見均從各個角度提出了不同的解決思路。當然，有學者仍然提出向西方學習，借鑒外國治理模式。其實，中央政府提出的“基層民主”、“村民選舉”何嘗不是向西方“學習”的結果。當然，我們需肯定的是，這是政治改革的一次大膽嘗試。不過，結果并不像我們想象的那么樂觀。

人們常說，弱國無外交。本人愚見是：弱國亦

無民主。經(jīng)濟基礎決定上層建筑。其實鑒于中國的現(xiàn)狀及國情，實行人民代表大會制度無可非議，不必迫于西方壓力，一定要走直選民主或“基層民主”的老路。

二、社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)、治理、社區(qū)治理概念區(qū)分

（一）社區(qū)

“社區(qū)”是一社會學術語，其最早由德國著名社會學家滕尼斯提出的，是指“由具有共同的習俗和價值觀念的同質(zhì)人口組成的，關系密切的社會團體或共同體”。社區(qū)的概念從提出到現(xiàn)在，其內(nèi)涵已發(fā)生很大的變化。英國社會學家麥基弗對社區(qū)的定義為：社區(qū)是在所有成員共同利益的基礎上建立的，共同的善和公共利益是其主要特征。簡單來說，社區(qū)是由一定數(shù)量居民組成的地域性生活共同體，是社會的組成細胞。

（二）農(nóng)村社區(qū)

農(nóng)村社區(qū)是社區(qū)的一種，其主要是與城市社區(qū)相對而言的。農(nóng)村社區(qū)指的是以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的人們通過一定的社會交往而產(chǎn)生的具有共同意識和利益的地域性生活共同體[3]。農(nóng)村社區(qū)的主要特點是：人口主要由從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人構成，規(guī)模小，密度低，流動性強，血緣關系濃厚，生活方式和風俗習慣較傳統(tǒng)等。

（三）治理

治理（governance）是西方經(jīng)濟學和公共行政學的術語，原意指的是統(tǒng)理（govern）、引導或者操縱的方式或行為，常與統(tǒng)治（government）等同。全球治理委員會將其定義為：治理是機構和個人對他們的共同事務進行的管理的多種方式的總和，其是一種對不同的甚至有沖突的利益進行調(diào)和并采取相應的聯(lián)合行動的持續(xù)過程。由此，治理的特征是：（1）治理既不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；（2）治理過程中的基礎是協(xié)調(diào)；（3）治理不僅僅包括公共部門，還包含私人部門；（4）治理是一種持續(xù)互動的過程[4]。

（四）社區(qū)治理

社區(qū)治理指的是一定區(qū)域范圍內(nèi)的政府和自治組織、區(qū)域內(nèi)的單位及居民共同管理公共事務、推動社區(qū)持續(xù)發(fā)展的活動，它體現(xiàn)為管理權限和管理模式的再分配以及管理主體之間的合作，政府和公民在社區(qū)管理中具有同等重要的地位。因此，社區(qū)管理具有如下特點：治理主體的多元化、治理過程中的民主協(xié)商、治理組織體系由垂直向橫向的轉變。

三、目前中國農(nóng)村社區(qū)治理模式存在的問題

目前我國農(nóng)村基層社區(qū)治理主要是由以下兩要素的結合：即政治和行政的強控制加上所謂的“基層民主”與“村民選舉”。政治和行政的強控制是我國農(nóng)村社區(qū)治理模式長期以來的一個特點。這個特點在市場經(jīng)濟建設時代的大背景下所具有的難以克服的局限性，推動了我們在農(nóng)村社區(qū)進行“基層民主”和“村民選舉”的改革。

我們本希望通過這樣的改革，能在農(nóng)村基層社區(qū)逐步地培養(yǎng)村民的參與意識與公民精神，不斷增強農(nóng)村社區(qū)的自治活力，從而減少政府因無所不管而帶來的種種壓力，收縮自己的戰(zhàn)線，為逐步退出基層社區(qū)的直接治理打下基礎。然而長期以來的農(nóng)村治理實踐表明，農(nóng)村的 “村民選舉”與“基層民主”并沒有從內(nèi)涵上增進農(nóng)村基層社區(qū)自治能力的發(fā)展，因而也就沒有減輕它們對于威權主義政府的依賴，“基層民主”和“村民選舉”在很大程度上走過場、流于形式，甚至還產(chǎn)生了一定的負面作用。在這種情況下，農(nóng)村基層社區(qū)自治這個對我們現(xiàn)階段社會發(fā)展來講十分重要的大目標依然顯得相當遙遠[5]。具體表現(xiàn)為以下兩個方面。

（一）村民對于政治參與的冷漠

村民對參政議政的冷漠，在學術上稱之為政治冷漠，即公民沒興趣也不愿意花時間和精力投入到整治活動中去，簡而言之，就是政治不參與或偽參與。之所以出現(xiàn)這樣的狀況，主要還是受傳統(tǒng)的政治文化所影響。我國的傳統(tǒng)政治文化強調(diào)的是“民本君主”，等級、統(tǒng)一、秩序是其基本政治價值，由此導致集體認同和服從意識占據(jù)了主導，而參與精神和自主意識相對匱乏。這種傳統(tǒng)政治文化對農(nóng)民影響尤為突出，在我國，大部分農(nóng)民都缺乏民主意識和參政議政的能力和熱情，消極應對村民自治，對于推行農(nóng)村社區(qū)政治民主建設，普遍存在政治冷漠現(xiàn)象[6]。

（二）村委會與村黨支部的職能沖突

近年來，農(nóng)村社區(qū)治理的工作重點就是滿足村民的利益需求，這也成為村民參與到社區(qū)治理的重要動機。經(jīng)濟利益的分配和發(fā)展，也是農(nóng)村村委會和黨支部的重要工作內(nèi)容。這兩個農(nóng)村社區(qū)治理組織很大程度上對農(nóng)村事務的發(fā)展起到相當重要的作用，但是它們之間也存在著一些職能沖突?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定村委會的職責概括來講主要是：支持和組織村民發(fā)展經(jīng)濟；管理集體財產(chǎn)和保護自然資源；支持集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟活動自主權等。而《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》對村黨支部的主要經(jīng)濟職責規(guī)定為：討論和決定本村經(jīng)濟建設及社會發(fā)展中的重要問題。顯然，這兩個基層組織對于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和利益的分配上都有著法定的職責，兩者在職能上存在著交叉，且在很大程度上兩者的權力邊界很為模糊，不可避免會出現(xiàn)職能沖突。同時，兩者都是通過民主的方式選舉產(chǎn)生，因此不論是在法律上，還是村民的認同上，兩者都具有合法的地位。在這種情況下，可能出現(xiàn)的一種矛盾情況是，當兩種組織的決策出現(xiàn)意見不統(tǒng)一時，會導致沖突局面的產(chǎn)生。還有可能出現(xiàn)的一種較為極端的情況是，村黨組織對村民自治干預過多，導致民意被忽略，或村民自治對村支部的領導和監(jiān)督不予理睬，走向絕對的自由，特別是當村委會受到家族、宗派或者黑惡勢力操縱時，村民自治變?yōu)樯贁?shù)人的權力壟斷[7]。

四、農(nóng)村社區(qū)治理模式的較佳范式——精英民主政治

社會的治理方式采用民主政治的方式，是市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求，但是民主政治作為一種社會治理的方式卻要求有較高的前提條件：特殊的文化環(huán)境和公民意識、公民精神。在缺乏這種意識與精神的我國大部分農(nóng)村，民主政治的出現(xiàn)顯而易見會面臨重重的困難，因此，要真正的實現(xiàn)普遍的基層民主，各方面條件還有所欠缺。

既然普遍的基層民主并不能真正意義上去實施，那么我們可以另一條路徑就是采用精英民主的形式，尋找具有前瞻性的本土精英，由其代表村民參政議政。政府還政于民是實現(xiàn)農(nóng)村基層社區(qū)自治的關鍵。要真正放棄傳統(tǒng)的政府強控制思維，需要面對的最大問題不是權力的濫用以及專斷（因為通常這類問題可以通過制度與法律的完善得以遏制），而是如何尋找到真正的本土精英，在他們之間形成多元化的民主協(xié)商格局，并且能夠使他們積極地投身于政治參與中去的問題。而這一問題顯然是無法通過現(xiàn)有的村民選舉得以解決。因為在當前農(nóng)村普遍存在公民意識和公民精神缺乏的情況下，決定村民選舉的不是長遠利益的考慮，由此導致選舉產(chǎn)生的治理者不太可能是具有前瞻性思維和自身素養(yǎng)優(yōu)秀的“本土精英”。而且選舉還可能出現(xiàn)的一種后果是使得當選者的壟斷權合法化，導致排斥其他本土精英進入基層政治過程情況的出現(xiàn)。

這也使我們不難理解，在大力推行村民自治、基層普選的前提下，出于對民選村委的不信任，通常上級政府要通過黨委任命的方式使得“精英”進入農(nóng)村基層領導隊伍，從而達到保證其在政治方向上的準確性的目的。雖然這樣做很大程度上是受傳統(tǒng)的政府強控制思維所影響，但更重要的還是與當前廣大農(nóng)村的基層選舉現(xiàn)實情況不夠理想有著很大的關系：通過基層民主選舉這種形式并不能完全的保證農(nóng)村社區(qū)由那些能與上級形成好的協(xié)作、能真正讓社區(qū)的建設走向自治的良性發(fā)展軌道的“本土精英”所掌握。

總的來說，從國家角度來看，其總不希望農(nóng)村的基層治理組織失去控制，因而常常任命適當?shù)摹氨就辆ⅰ比ヮI導基層，而出于對農(nóng)村長遠發(fā)展的考慮，其也需要真正的“本土精英”來領導。但是，通過基層村民選舉的形式常常無法滿足上述的兩個要求，于是，上級政府不得不采取任命的方式來保證自己對基層的控制，在某種程度上來說是掉進自己事先挖好的陷阱里，而導致這種尷尬局面產(chǎn)生的真正原因就在于對并不符合當前國情的基層民主選舉的盲目崇拜。

因此，我們有必要對長期以來推行的村民選舉和基層民主的做法作出反思。當前農(nóng)村基層工作的當務之急應當是通過一系列措施，激勵和保證真正的農(nóng)村“本土精英”參與到農(nóng)村社區(qū)的治理中來，并使之得以培養(yǎng)，讓其在“多元”的基礎上協(xié)商、互動起來，使得社區(qū)在他們的威權主義領導與引導下逐步走向自治。

當前我國正處在經(jīng)濟社會的轉型期，也是社會危機的高發(fā)期，各種矛盾利益交織，社會治理的難度空前，一不留神，可能由于各種矛盾轉化和并發(fā)引起局面的激化。因此，從長治久安的角度來說，我們決不能頭痛治頭式地被動應付，而應該重點去應對和重點去化解社會重大的結構性矛盾。只有這些結構性矛盾成功地被化解掉，轉型社會才能在總體上奠定自己的秩序與穩(wěn)定的基礎。

對于這一特點我們有加以理解的必要：我們的改革開放借以打開局面、也是我們今天用來維持社會秩序與穩(wěn)定，推動各項工作前進的，都是奉行威權主義的政府。作為后發(fā)國家來說，在現(xiàn)代化的初期階段依靠威權主義政府來致力社會轉型是極其自然，甚至是不可避免的。但是，威權主義政府在市場經(jīng)濟的局面已經(jīng)打開、封閉守舊的體制與思想已經(jīng)沖破的情況下，依然要全面堅持自己既有的治理模式便勢必會走向自己的反面，成為市場經(jīng)濟進一步發(fā)展的阻力和障礙。所以這時的威權主義政府便面臨著需要改變自己治理模式的歷史任務。農(nóng)業(yè)穩(wěn)，天下安，作為處在中國最基層的農(nóng)村，為了使其能夠朝著正確的方向發(fā)展，其治理模式也應作出相應的調(diào)整，而發(fā)展“精英民主政治”，是較佳的選擇。

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（責任編輯：陳 勇）