程序正義理念下的公租房準入機制研究

摘要：程序正義理念已經(jīng)在行政領(lǐng)域得到了確立和發(fā)展，程序?qū)π姓袨榈囊?guī)制作用受到普遍的關(guān)注和肯定。公租房準入基于其行政給付的性質(zhì)，理應(yīng)納入程序正義視野予以考察，并給予相應(yīng)的完善。

關(guān)鍵詞：程序正義；行政給付；公共租賃房；準入機制

中圖分類號：D926.1文獻標識碼：A文章編號：1009-5381（2014）02-0101-04

一、行政領(lǐng)域的程序正義理念

程序正義理念的發(fā)展與法治進程的推進密不可分。程序正義在法治建設(shè)中居于樞紐位置，法治取決于一定形式的正義程序，一個國家和人民共同服從程序的狀態(tài)和公正度是衡量該國法治程度的標準。當(dāng)代西方學(xué)者羅爾斯認為，正義很大程度上是一種“作為公平的正義”，公正取決于一定形式的正當(dāng)過程，而正當(dāng)過程又必須通過程序來體現(xiàn)。這種程序正義與法治的關(guān)系極為密切，“程序正義的概念，也即公共規(guī)則的正規(guī)和公正的執(zhí)行，在適用于法律程序時就成為法治。”[1]法治，就其實質(zhì)意義上而言，是要求政府守法并嚴格依照法律而進行統(tǒng)治，因為只有這樣，個人自由才有可能得到保障。法治的基本理念就是要求政府權(quán)力不得恣意和專斷地行使；這也就意味著，政府權(quán)力必須受到有效的制約。政府在實體上擁有的權(quán)力越大，程序的制約也就越重要。

隨著當(dāng)前社會行政權(quán)對現(xiàn)代社會中的個人權(quán)利與自由帶來潛在或現(xiàn)實的威脅，行政決定的合法化、合理化，僅僅依靠行政權(quán)的自我約束及道德規(guī)范是不夠的，司法審查亦有亡羊補牢之嫌，而行政活動過程中對權(quán)力的規(guī)制顯得更為重要?！俺绦虻目刂浦灾匾?，就是因為在實體上不得不賦予行政機關(guān)很大的權(quán)力”。[2]通過行政程序?qū)?quán)力的行使進行事前和事中的監(jiān)督和制約，防止行政權(quán)的濫用，促進行政權(quán)行使的效率，平衡行政權(quán)和相對方權(quán)利之間的關(guān)系，保障相對方的合法權(quán)益，已經(jīng)成為現(xiàn)代行政法的一個重要特征。

而根據(jù)程序正義理念，正當(dāng)?shù)男姓绦驊?yīng)當(dāng)具備以下要件：（1）行政主體的行為和權(quán)力必須受到控制；（2）相對人能夠參與行政權(quán)行使的過程；（3）行政效率的考慮必須建立在合理的基礎(chǔ)上，即不損害相對人合法利益、符合當(dāng)然的社會正義；（4）相對人權(quán)利受損時，有相應(yīng)的救濟途徑。

二、以程序正義考量公租房準入機制的必要性

2012年5月28日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布了《公共租賃住房管理辦法》，這是我國首次出臺全國層面的公租房管理辦法。從政策目的來講，公租房是為解決城市中等偏低收入家庭、新就業(yè)人員及外來務(wù)工人員等群體階段性住房困難，而提供的保障性住房。它體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的深入推進以及政府更加注重社會公平的行政價值取向，作為準公共產(chǎn)品的保障性住房，面臨的最大問題就是由于管理機制不完善而導(dǎo)致保障功能喪失，反而成為少數(shù)人牟取暴利的工具。公租房的準入機制直接關(guān)系到誰有機會得到公租房，誰又被排斥在外，這就涉及公平問題。如果不具備條件的人獲得了公租房，“不但政府投入的巨資沒有起到解危濟困的作用，反而成了某些手長的人攫取國家錢財?shù)暮侠硗緩剑估习傩赵黾恿藢φ牟恍湃?。”[3]從公租房準入機制的法律屬性分析，結(jié)合制度運行中的現(xiàn)實需要和政策中的要求，將公租房準入機制納入行政法學(xué)的程序正義視野下進行思考，有著制度建設(shè)的自覺性和必要性。

（一）準入機制的法律屬性

就公租房的準入機制來看，是針對特殊狀態(tài)下的相對方，即住房困難的家庭和個人；經(jīng)過其申請；由政府的相關(guān)部門——可能涉及住房保障主管部門、民政部門等——進行審核；賦予相對人物質(zhì)幫助權(quán)益，即房屋的租賃使用權(quán)；符合行政給付行為的特征。行政給付行為關(guān)系到少數(shù)特殊群體的正當(dāng)利益，也極易引起公眾對政府行為公正性的質(zhì)疑，可能會發(fā)生公權(quán)力對私權(quán)利的侵害，需要給予必要的程序規(guī)制。公租房準入作為行政給付行為，理應(yīng)受到行政法學(xué)理論，特別是行政程序理論之約束。

公共管理馬麗芳：程序正義理念下的公租房準入機制研究（二）現(xiàn)實狀況與合法權(quán)益

從經(jīng)濟適用房，到廉租房，再到現(xiàn)在提出的公租房，保障性住房建設(shè)開展的如火如荼，也確實解決了一部分困難人群的住房問題。但也不得不看到的是“住經(jīng)適房開寶馬”、保障性住房“租轉(zhuǎn)售”、“限價房”變成“特權(quán)房”等現(xiàn)實尷尬：如2009年6月12日，武漢武昌區(qū)余家頭小區(qū)三期經(jīng)濟適用房項目，有5141名困難家庭市民參與，申購比達40比1，在公開搖號中，6個經(jīng)濟適用房資格證號碼相連的申購戶離奇地全部搖中了。這一概率僅有千萬億分之一的結(jié)果，隨后爆出一起經(jīng)濟適用房申購中嚴重弄虛作假的黑幕：這6個申購戶都不具備購買經(jīng)濟適用房的資格，他們在同一時間、同一城區(qū)靠一套假材料獲取申購資格。[4]因此，引入程序正義的價值就在于，正當(dāng)程序可以規(guī)范公權(quán)力的行使，遏止行政機關(guān)的恣意和專制；增加準入過程的公開度和透明度，賦予相對人更多的知情權(quán)、參與權(quán)，以便予有效的防御和監(jiān)督，切實保障相對人的合法權(quán)益。

（三）政策層面的要求

從2010年開始，國務(wù)院不斷提出有關(guān)保障性住房的要求，如提出了健全準入退出機制，加強監(jiān)督管理，確保公共租賃住房工作公開透明、公正公平，把這一重要民生工程建成陽光工程、優(yōu)質(zhì)工程。 要投入大量公共資源建設(shè)好保障性安居工程，而且要通過健全制度把保障房分配好，這關(guān)系到政府的公信力，也是群眾的熱切盼望。

強調(diào)，“公開公平公正分配”是住房保障工作的重中之重，公平分配保障房，要做到“嚴格準入、程序公正、過程透明、技術(shù)支撐、及時糾錯”。2012年2月6日，中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理李克強主持召開保障性住房公平分配工作座談會并講話。他強調(diào)，要在確保保障性安居工程按期開工、質(zhì)量可靠、如期建成的同時，把確保公平分配放在更重要的位置，按照保障基本、公正程序、公開過程的原則，科學(xué)確定保障范圍，規(guī)范和陽光操作，切實保障中低收入住房困難家庭的基本住房需求。[6]

三、程序正義視野下公租房準入機制存在的問題

對于公租房準入機制，學(xué)者關(guān)注主要從實體方面入手，以程序正義為視角，對應(yīng)上述程序設(shè)計的要求，公租房準入機制存在以下問題：

（一）程序性要件不完善，缺乏可操作性

城建部《公共租賃住房》中，對公租房準入的程序規(guī)定的比較粗放，申請條件、管轄機關(guān)、工作期限、審核方式、公示辦法等程序性要件沒有進行具體性規(guī)范，而是授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市住房城鄉(xiāng)建設(shè)（住房保障）主管部門制定實施細則，很多省市進而將制定細則的權(quán)利下放到區(qū)、縣一級。部分地區(qū)的實施細則對準入程序的規(guī)定仍然不夠具體，缺乏部分程序性要件；而有的地區(qū)遲遲未能制定實施細則，僅通過臨時性的政策來調(diào)整，這就使行政機關(guān)有了相當(dāng)大的自由裁量空間，可能為選擇程序的恣意大開方便之門。

（二）相對人程序性權(quán)利不充分

現(xiàn)有的法規(guī)和規(guī)章中，賦予相對人的程序性權(quán)利不夠充分，特別表現(xiàn)在相對人的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的設(shè)定和保障方面，首先，對于公租房準入的法律依據(jù)應(yīng)該被公眾知曉，但如前所述，由于全國層面的規(guī)章規(guī)定粗放缺乏可操作性，部分地方的立法缺位，使得相對人對申請條件、申請流程不能充分認識；其次，審核結(jié)果大多通過公示的方式讓公眾知曉，但對于公示的次數(shù)、階段、最低期限以及公示的地點沒有統(tǒng)一的規(guī)定，這使得相對人可能無法及時知曉相關(guān)信息，更不利于相對人監(jiān)督權(quán)的行使。最后，對于在公租房申請及使用等過程中各方的權(quán)利義務(wù)及法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)提前告知相對人，但立法并未對告知的義務(wù)機關(guān)，告知的方式做出規(guī)定。除此之外，立法對于相對人的參與權(quán)未做規(guī)定，如配租模式的確定、租金的確定、合同的擬定都對相對的實體權(quán)利有重大影響，應(yīng)當(dāng)有相對人的參與，但立法對此沒有規(guī)定；正是由于法律程序賦予相對人的權(quán)利不夠充分，使程序所要求的民主性和平等性難以得到滿足，相對人在程序活動中的積極性不能得到充分發(fā)揮，甚至產(chǎn)生相對人和公眾對結(jié)果公正性的質(zhì)疑。

（三）程序違法的責(zé)任不明晰

雖然從住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的中央立法到各地的地方立法中都對法律責(zé)任進行了規(guī)定，但是普遍存在規(guī)定較為籠統(tǒng)、行為與責(zé)任缺乏具體化的弊端，除此之外，對于主管部門違反程序要求的行為后果及法律責(zé)任未做明確規(guī)定。例如，應(yīng)當(dāng)一次性告知申請人需要補正的材料，而未履行的；應(yīng)當(dāng)書面告知，而未履行的；應(yīng)當(dāng)公示，而未公示或者未按期限要求公示的等等；當(dāng)出現(xiàn)程序瑕疵時，行為的效力是否會受到影響，是否需要重新作出，部門以及人員是否需要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，現(xiàn)有立法中均沒有規(guī)定，這會導(dǎo)致立法中對于程序的規(guī)定流于形式，相對人權(quán)利受損，進而影響審核結(jié)果的公正性和信任度。

（四）相對人的權(quán)利救濟途徑受限

“無救濟即無權(quán)利”，《公共租賃住房管理辦法》中規(guī)定，“申請人對審核結(jié)果有異議，可以向市、縣級人民政府住房保障主管部門申請復(fù)核。市、縣級人民政府住房保障主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門進行復(fù)核，并在15個工作日內(nèi)將復(fù)核結(jié)果書面告知申請人?！倍鄶?shù)地方立法中，除深圳原則性地規(guī)定當(dāng)事人對有關(guān)部門的決定不服可以提出申訴外，其他各地均未對當(dāng)事人權(quán)利的救濟作出具體規(guī)定。但是，基于公租房準入的行政給付性質(zhì)，當(dāng)相對人認為該行為損害其合法權(quán)益時，應(yīng)當(dāng)允許通過行政復(fù)議或行政訴訟的途徑救濟，這不僅符合《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，也是司法最終解決原則的體現(xiàn)，也有利于通過司法的介入實現(xiàn)對公租房準入的監(jiān)督。

（五）監(jiān)督機制亟待完善

對政府行為的監(jiān)督有多個層面、多種方式，就公租房的準入而言，目前對申請人資格的審核，大多依賴于基層的社區(qū)和街道，上級的審核多流于形式，而運營機構(gòu)的違法成本極低，《公共租憑住房管理辦法》中規(guī)定的是限期改正和3萬元以下的罰款。綜觀整個監(jiān)督機制，相對人通過知曉、參與和救濟，是監(jiān)督的一個層面，如前所述，現(xiàn)仍存在諸多不足；其他層面，如社會的監(jiān)督由于公眾對信息掌握不足而大打折扣；司法的監(jiān)督囿于公租房的政策性而介入有限甚至缺位；行政系統(tǒng)內(nèi)部也因為審核的書面化、形式化而減弱，加之違法成本較低，難以對公租房的準入和分配形成有效的監(jiān)督。

四、公租房準入機制的重構(gòu)

根據(jù)程序正義的要求構(gòu)建公租房準入機制，有助于進一步規(guī)范公租房準入活動，有利于公租房制度得到公眾的認可，從而實現(xiàn)長效的良性發(fā)展，針對目前存在的問題，提出如下意見：

（一）完善書面告知程序和公示程序

社會心理學(xué)的研究指出，正義在很大程度上需要社會成員心理上的認同。因此，“公正不僅需要實際上存在，還必須使人們相信它的存在?！狈沙绦蜃钪匾墓δ芫褪强梢酝ㄟ^當(dāng)事人自己的參與和選擇而使結(jié)果正當(dāng)化，并從而獲得其公正性。而書面告知程序和公示程序是相對人參與權(quán)和知情權(quán)的重要保障，也是對政府行為進行監(jiān)督的基礎(chǔ)。

1.申請人提出申請時，應(yīng)當(dāng)將申請的流程、申請人的權(quán)利義務(wù)書面告知；當(dāng)申請人提交材料不完善時，受理機關(guān)應(yīng)當(dāng)一次性、書面告知；審核中落選的申請人，應(yīng)當(dāng)將審核結(jié)果、理由、依據(jù)以及救濟的途徑，書面告知申請人，特別是理由部分應(yīng)當(dāng)具體，而不能只寫“不符合條件、不符合相關(guān)規(guī)定”。

2.公示是強化社會監(jiān)督，確保分配公平公正的重要措施之一。公示程序的完善，可從以下幾個方面進行：一是公示的階段及內(nèi)容：根據(jù)階段可分為：申請前的公示；審核中的公示；最終結(jié)果的公示。每階段的公示內(nèi)容應(yīng)當(dāng)真實、全面，在申請前的公示中，其內(nèi)容包括但不限于：公租房項目的基本情況，申請的時間、管轄機關(guān)、申請的流程及材料，所涉及法律根據(jù)及相對人依法享有的權(quán)利等；審核中的公示和最終結(jié)果的公示，其內(nèi)容包括但不限于：申請人及其家庭成員，主要收入來源、現(xiàn)有住房情況等。二是公示的時間和期限：針對申請前的公示，涉及到潛在申請人的利益，應(yīng)當(dāng)對公示的時間作出要求，例如主管機關(guān)應(yīng)當(dāng)在申請開始一個月前進行公示。審核中的公示和最終結(jié)果的公示應(yīng)當(dāng)限定公示的時間，以督促行政機關(guān)及時履行職責(zé)。例如，可規(guī)定在審核限期屆滿后三日內(nèi)作出；而公示的期限也應(yīng)當(dāng)有最低期限的保障，如規(guī)定，不得少于十五日等；三是公示的地點，為了使公眾充分知悉，應(yīng)當(dāng)在主管機關(guān)辦事地點公示，在傳統(tǒng)主流媒體公示，即如報紙、電視、廣播等，同時在互聯(lián)網(wǎng)上公示，以利于實現(xiàn)社會監(jiān)督；四是完善公示后的反饋機制，包括：公示異議的受理機構(gòu)，處理異議的時限，處理結(jié)果的公布方式，使社會監(jiān)督落于實處。

（二）確立和保障相對人的權(quán)利救濟途徑

針對目前立法中，相對人權(quán)利救濟缺位的現(xiàn)狀，首先在明確了公租房準入具有行政給付行為的法律屬性后，通過復(fù)議和訴訟進行救濟，有其合法性基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)從立法層面確立在公租房準入中，相對人認為行政機關(guān)的作為或不作為，侵害了自己的合法權(quán)益的，可以通過行政復(fù)議、行政訴訟的途徑實現(xiàn)權(quán)利的救濟。其次，通過書面告知的方式，使相對人知悉自己享有的救濟權(quán)，并對救濟權(quán)行使的時間和對接機關(guān)加以明確，以保障相對人權(quán)利救濟的實現(xiàn)。救濟途徑的確立和暢通是相對人維護合法權(quán)益、實現(xiàn)對行政主體監(jiān)督的基礎(chǔ)。

（三）引入律師對審核結(jié)果的復(fù)評機制

基于目前審核書面化和形式化、內(nèi)部監(jiān)督失效的弊端，探索其他方式對審核結(jié)果加以復(fù)核，對增強審核結(jié)果的公信力、維護公租房準入公平公正，有其現(xiàn)實意義。律師，作為社會法律服務(wù)工作者，處于中立第三方的位置，有資信調(diào)查的專業(yè)技能，《律師法》又為其開展調(diào)查取證活動提供了法律依據(jù)?？梢栽圏c引入律師對審核結(jié)果進行復(fù)評的機制，是政府購買法律服務(wù)的一個創(chuàng)新方式，也為解決公租房準入審核不利、公信度不高，提供新的思路。

（四）完善違法責(zé)任追究機制

首先，在立法中，明確程序性違法的責(zé)任，針對公租房準入中違反程序性規(guī)定的行為的后果及責(zé)任，以便使法律程序得以切實執(zhí)行。其次，對公租房準入中的各方當(dāng)事人的法律責(zé)任，進一步具體化、明確化；特別是有關(guān)行政部門工作人員的行政法律責(zé)任要加以細化，同時，確立審核中相關(guān)部門的協(xié)助義務(wù)，及不履行協(xié)助義務(wù)的法律責(zé)任；最后，適當(dāng)提高各方當(dāng)事人的違法成本，以遏制公租房準入中的權(quán)力尋租，甚至腐敗行為。

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責(zé)任編輯：陶澤元