行政自由裁量權(quán)合理程序規(guī)制的關(guān)鍵

彭云濤

摘要：行政自由裁量權(quán)合理行政程序規(guī)制的目標就是通過行政程序保障行政機關(guān)在行使行政自由裁量權(quán)時能夠做到公開公平公正，合理的程序規(guī)制要保護程序價值的獨立性、保證對人的尊重，保證行政裁量結(jié)果能夠得到普遍的認同，總結(jié)下來，合理的程序規(guī)制應該符合透明性、非強制性、穩(wěn)定性、可接受性、可辯駁性、可預測性等特點。

關(guān)鍵詞：合理程序規(guī)制；程序正義；行政自由裁量

行政自由裁量權(quán)合理行政程序規(guī)制的目標就是通過行政程序保障行政機關(guān)在行使行政自由裁量權(quán)時能夠做到公開公平公正，從而在保證行政自由裁量結(jié)果的科學性和合理性，即程序規(guī)制就是要通過程序規(guī)制保障結(jié)果的正義性，但是正如羅爾斯所言，對于結(jié)果的正當性，我們不可能時刻都有標準，另一方面，實質(zhì)正義與程序正義是辯證統(tǒng)一的，實質(zhì)正義的實現(xiàn)有賴于程序正義作為保障，也就是說，為了達到行政自由裁量權(quán)的合理行使，通過正義的行政程序規(guī)制是必須要經(jīng)歷的過程。根據(jù)羅爾斯的論斷，程序正義主要包括三個主要方面，筆者認為這也是合理程序規(guī)制的三個主要方面：首先，合理的程序規(guī)制要保證程序價值的獨立性，不能說按照合理的程序行使行政自由裁量權(quán)，行政自由裁量權(quán)一定不會被濫用，但是我們也必須承認合理的程序規(guī)制是保障行政自由裁量權(quán)不被濫用的重要手段。其二，合理的程序規(guī)制需要保證對人的尊重，特別是需要通過程序來保證行政相對人的意志能夠在行政自由裁量的過程中得到體現(xiàn)，如果在行政裁量的過程中，行政相對人的權(quán)利得不到保障，那么這個行政裁量過程就很有可能是不正義且隱藏著權(quán)力的濫用。其三，通過合理程序規(guī)制所得到的行政裁量結(jié)果能夠得到普遍的認同。通過合理的行政程序所得到的行政裁量結(jié)果往往更容易被人們所信服，不論通過合理的程序所達到的規(guī)制效果如何，行政相對人也更愿意去接受，只要行政相對人在自由裁量的過程中得到了平等的參與權(quán)利，能夠確信自己在裁量過程中受到的待遇是公正的，那么他們也就會主動和自愿地接受經(jīng)過程序最終產(chǎn)生的行政自由裁量結(jié)果。筆者認為，具體來說，合理的程序規(guī)制需要符合以下幾個特點：

一、透明性

當下，人們對于行政自由裁量的著眼點不再是以裁量結(jié)果為唯一，而已更加注重裁量的過程，人們追求的是“以看得見的方式予以實現(xiàn)”的裁量正義，即除了法律規(guī)定必須要進行保密的事項外，行政相對人能夠?qū)Σ昧康氖马椨凶銐虻牧私狻＿@不僅是保證行政相對人有效參與的要求，更是民主政治的內(nèi)在性要求，正如麥迪遜所言：“人民不掌握情報，所謂人民的政府就只能是滑稽喜劇或是悲劇的序幕。”[1]具體來說，實現(xiàn)行政自由裁量程序的透明性，就是要將行政自由裁量過程中的運用到文件資料以及程序運作的各個環(huán)節(jié)公之于眾，使行政自由裁量的各個程序階段都能接受公眾的監(jiān)督，另外，行政主體必須主動將進行該行政裁量行為的程序規(guī)范公之于眾，在行政相對人提出咨詢需求時及時并準確地提供相關(guān)文件材料，通過這種方式使行政自由裁量的過程在公眾的監(jiān)督下運行，以避免“暗箱操作”而可能導致的權(quán)力濫用和腐敗。

二、非強制性

非強制性是現(xiàn)代行政的一個必然趨勢，行政程序是需要以非強制性作為基礎(chǔ)才能保證其合法性與合理性，強制性的行政程序往往會遭到民眾的抵觸甚至是反抗，行政程序只有突出其非強制性，才能真正意義上的改變由于行政主體強制性行政方式而造成的僵化行政模式。行政主體和行政相對人之間的平等對話也只可能在非強制性的行政程序中存在。在行政自由裁量的過程中，行政程序的非強制性表現(xiàn)為行政裁量程序的參與者可以自主選擇是否參與該程序以及是否行使其程序性權(quán)利，行政程序的運行狀況主要取決于該程序參與者在自愿基礎(chǔ)之上所達成的協(xié)議，而不是取決于行政主體的強制規(guī)定，當然，這個特征大絕大部分情況下都適用，但不排除在國家和社會公共利益面臨危急狀況下使用強制手段保障社會的秩序化，當然，不論如何，其最終目的都是要維護最大多數(shù)人的利益。

三、穩(wěn)定性

法律的制定是為了為社會的運行提供依據(jù)和標準，隨著經(jīng)濟和社會的變化，法律也會隨著客觀事實的改變而被逐步修改，而程序則是一種相對穩(wěn)定的規(guī)則，特別是行政程序規(guī)則，不同于因需要面對紛繁復雜的行政事務(wù)而靈活多變的行政法，行政程序由于其穩(wěn)定性成為了行政管理中不可缺少的基礎(chǔ)性要素，穩(wěn)定性就要求行政程序不會被隨意更改和任意適用，即使是在某些情況下行政程序需要被進行立法性的修改和變通性的適用，也會進過提前的公布和及時的說明理由。行政程序的穩(wěn)定性就是能創(chuàng)造出某種動與靜之間的平衡與和諧。

四、可接受性

合理的行政自由裁量權(quán)的存在和運行需要基于行政相對人的同意，這是在法治規(guī)范中被普遍認同的觀點，因此對于行政自由裁量的評估應該“不僅應該根據(jù)它們的實際作用，還須根據(jù)受到影響的利益集團所理解的程序來進行?！盵2]無數(shù)的實踐證明，遭到行政相對人激烈排斥和反對的行政裁量結(jié)果，其侵權(quán)或者違法的可能性也非常高，合理的行政程序設(shè)計需要時刻注意保證權(quán)利的本位和主體地位，而且要將可接受性這一特性作為評判某一具體行政裁量程序的重要標準。在行政自由裁量的過程中，可接受性一般表現(xiàn)在：行政相對人的程序性權(quán)利和義務(wù)在道義上是合理的，是屬于行政相對人可以理解和接受并承受的，行政主體不能將行政裁量程序以行政相對人所不能容忍的方式和程度來推行，即使這種程序的推行并不一定存在對行政相對人合法權(quán)益的侵害或義務(wù)的增加，另外，在行政裁量的程序中，對行政相對人尊嚴和隱私的保護也是需要注意的。

五、可辯駁性

公眾的自由表達權(quán)利是基本權(quán)利，而程序規(guī)制中的可辯駁性則是對這種權(quán)利的合理延伸，行政相對人只有擁有了充分表達自己的自由，那么其主體性意志才能得到充分的表達。行政相對人的辯駁一般產(chǎn)生于行政自由裁量結(jié)果與自身的切身利益相悖的情況之中，辯駁在行政程序中的主要作用在于給予行政相對人以澄清事實和宣泄不滿的渠道，如果某個行政裁量的程序中沒有辯駁這一要素，那么這個程序就很可能不是法律意義上的合理的程序。在程序中加入辯駁的要素，實質(zhì)上就是在該項程序中給予了相對人以選擇的空間。行政自由裁量程序中的任何一個環(huán)節(jié)都不能最終決定行政相對人的命運，行政相對人對行政裁量程序中的任何一個環(huán)節(jié)都有質(zhì)疑和辯解的權(quán)利。

六、可預測性

捉摸不定、反復無常的行政裁量程序往往會造成程序運行過程中的腐敗，而具有穩(wěn)定性和理性價值的行政裁量程序則可以使得行政相對人對于自己行為的后果以及行政裁量的結(jié)果有一個大致的預期，不至于對結(jié)果茫然無知。從某種意義上來說，合理而穩(wěn)定的程序就是“保證人們能夠?qū)ξ磥矶己侠淼念A期而設(shè)計和存在的，合理的程序能夠消除行政相對人由于茫然而對行政機關(guān)的畏懼?！盵3]通過程序?qū)ψ陨淼臋?quán)益以及未來的命運加以保護和控制，即使行政裁量的結(jié)果是行政相對人需要受到處罰，行政相對人也能通過穩(wěn)定的程序?qū)ψ约核芴幜P的程度作出自己的判斷，從而在裁量的過程中變被動為主動，對于行政裁量結(jié)果不服的可以盡早提出行政復議或者行政訴訟。行政程序可預測性的重要特征就是行政程序的內(nèi)容本身是明確的、穩(wěn)定的、有操作性的和有規(guī)律可循的。（作者單位：浙江師范大學法政學院）

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