程序正義視角下科研項目審批權的法律規(guī)制

王芳

[摘 要]目前，我國科研項目立項審批領域的權力尋租現(xiàn)象比較嚴重，項目審批權缺乏有效的制約和監(jiān)督是其重要原因。科研項目審批權本身具有特殊性，比較可行的思路是在程序正義視角下，重點加強科研項目審批程序的法律規(guī)制。認為建立和完善科研項目審批程序的制度應該為審批公開制度、利害關系人回避制度、不予批準說明理由制度、職能分離制度、禁止單方接觸制度和異議復審制度，以保障科研項目審批權得到有效制約和監(jiān)督。

[關鍵詞]科研項目；審批權；程序正義；公開

[中圖分類號]D922.17 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2015）01-0109-05

Abstract：Power rent-seeking in scientific research project approvals is rather serious now in China. The lack of effective restriction and supervision in the approvals of scientific research project is an important reason. As to the particularity of scientific research project approvals itself， more practical way is to focus on the legal regulating of the scientific research project examination and approval procedures in the perspective of procedural justice. In order to establish and perfect the relevant process systems of scientific research project approvals， the disclosure system of examination and approval， the avoidance system of interested party， the system of reason-giving， the system of functional separation， the system of prohibiting unilateral contact， and the system of objection review should be proposed.

Key words：scientific research project； approvals； procedural justice； information disclosure

目前，科研立項的級別和數(shù)量已成為眾多科研人員以及科研單位競爭的主要目標。因為它不僅影響到科研人員的學術地位、職稱評定和待遇升遷等，而且還是評價一個科研單位的科研實力、學術水平等的重要標準。我國科研項目立項審批（指縱向科研項目立項審批，下同）領域的權力尋租現(xiàn)象比較嚴重，其中，科研項目審批權缺乏有效的制約和監(jiān)督是其重要原因。

2014年10月23日，中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，“強化對行政權力的制約和監(jiān)督……努力形成科學有效的權力運行制約和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效。加強對政府內部權力的制約，是強化對行政權力制約的重點”“全面推進政務公開。堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開、結果公開……”

加強科研項目審批權的法律規(guī)制建設已經刻不容緩，但不能忽視的是，科研項目審批權有其本身的特殊性。一方面，科研項目審批權的行使具有較大的自由裁量余地，更容易被濫用，監(jiān)督起來難度更大；另一方面，科研項目審批評審的學術性、專業(yè)性很強。因此，很難從實體方面對科研項目審批權進行規(guī)制。比較可行的思路是在程序正義視角下，重點加強科研項目審批程序的法律規(guī)制。

一、科研項目審批權的濫用

近年來，我們黨和政府高度重視科研工作，不斷加大對科研的資金投入，到2013年底，我國的科研經費投入總額位居世界第2。近40年間，我國的財政科技投入增長了近100倍。但遺憾的是，我國科研水平和巨額投入相比并不吻合，其中很重要的原因是我國科研項目立項審批方面存在很多問題，權力尋租現(xiàn)象比較嚴重，很多科研項目審批不是以學術優(yōu)劣為標準來立項，而是憑借關系。不公正的科研項目審批違反了課題制存在的本意，阻礙了科技的進步。

在2012年6月27日召開的第十一屆全國人大常委會第二十七次會議上，國務院關于2011年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告明確指出了國家科技重大專項審計調查的有關情況。截至2011年底，在審計調查的8個國家科技重大專項中，有2個專項的134個“十一五”課題尚未驗收，又被批準或推薦為“十二五”滾動支持課題。這不符合滾動課題在已驗收課題中擇優(yōu)確定的要求。不難發(fā)現(xiàn)，我國在科研項目立項審批方面存在很多問題。

首先，由于科研項目審批權缺少有效的法律規(guī)制，科研項目審批權很容易發(fā)生權力尋租。實踐中，科研部門管理人員對科研立項的結果往往有決定性作用?？蒲胁块T管理人員在組織編寫課題指南、選擇評審專家、上會評審等很多環(huán)節(jié)對科研項目審批有很大的影響，有時甚至可以操縱審批過程和結果。例如為了爭得科研項目，有些申請者紛紛賄賂相關科研部門主管人員以及專家評委，跑項目拉關系好似已經成了眾所周知的“潛規(guī)則”。其次，與科研立項腐敗應運而生的“科技中介”這些年比較火熱有關。這些“科技中介”大多是由從科研管理部門離職的工作人員成立的所謂“科技咨詢公司”，專門負責為項目申請者與科技部門之間的權錢交易牽線搭橋，從中獲取數(shù)目不菲的“中介費”。 第三，近幾年來，在科研項目審批的領域出現(xiàn)了所謂的“項目老板”。這些“老板”先通過權權交易、權錢交易等違法手段，從科研部門“跑”得項目，然后再將項目“分包”給其他科研人員，“老板”自己可謂是“名利雙收”。

針對我國科研基金分配體制存在的問題，清華大學施一公與北京大學饒毅聯(lián)名在《SCIENCE》發(fā)文章指出，雖然我國研究經費以每年超過20%的比例增加，但并沒有對科研起到應有的強大促進作用?，F(xiàn)行的科研基金分配體制減緩了中國潛在的創(chuàng)新步伐。另據(jù)《第一財經日報》記者不完全統(tǒng)計，2013年廣東科技行政系統(tǒng)腐敗涉案人數(shù)已逾50人，其中包括廣東省科技廳原“一把手”李興華和廣州市科信局原局長謝學寧。發(fā)案集中在科技資金使用、分配等環(huán)節(jié)，這暴露出科研項目經費審批管理方面存在嚴重漏洞。一位教授說：“雖然科技部門也設立項目審批的專家委員會，但是專家意見基本上是走過場，最終起決定作用的還是科技部門?！盵1]在這種體制下，很多科研人員并不是潛心做好研究，而是熱衷于和科研管理部門的官員和評委專家搞“公關”。中國工程院院士王夢恕直言：“老師和下面的學生成天‘寫本子、跑關系、申請錢，結果跑上了就休息了?！盵2]這種通過不正當手段而獲得的項目立項，很多都是敷衍了事，最后又通過“公關”而順利結項。這不但敗壞了學術風氣，而且嚴重浪費了我國寶貴的科研資源，阻礙了真正的科研創(chuàng)新和科技發(fā)展。

二、科研項目審批權急需程序規(guī)制

我國科研項目審批領域之所以出現(xiàn)比較嚴重的權力尋租現(xiàn)象，很重要的原因在于科研項目審批權缺乏有效的制約和監(jiān)督。而美國對項目立項申請和審查是非常嚴的，這可以世界上最大的醫(yī)學研究機構—美國國家衛(wèi)生研究院（NIH）為例。NIH一般是在廣泛競爭、同行評議的基礎上，通過二級評審而擇優(yōu)立項，避免了人情和欺詐。目前，我國尚沒有建立統(tǒng)一的規(guī)范科研項目立項的程序立法。為了防止科研項目審批權的濫用，科研項目審批領域急需相應的法律規(guī)制。鑒于科研項目審批權本身的特殊性，應當重點加強科研項目審批程序的法律規(guī)制。

（一）不受約束的權力必然產生腐敗

科研項目審批權是由行使公權力的組織行使，其目的是實現(xiàn)公共利益，屬于行政權的一種。如國家社科基金項目由全國社科規(guī)劃領導小組行使審批權，教育部人文社會科學研究項目由教育部行使審批權。

權力是一把雙刃劍，它在維護公益的同時，又有可能發(fā)生異化，變?yōu)檎茩嗾咧\取私利的工具。另外，權力還具有天然擴張的屬性，權力若不受約束便會無限制地不斷擴張。不受約束的權力必然產生腐敗。伯特蘭·羅素在《權力論》里認為，權力是一種“必要的惡”，從積極方面看，它是組織社會、維持秩序、實現(xiàn)公共政策目標不可缺少的手段；從消極方面講，它也是謀取不正當利益、實施專制和暴政、發(fā)動戰(zhàn)爭的工具。因此，人們也力圖對它做出必要的規(guī)制。由于現(xiàn)行科研項目審批制度不完善，審批權缺乏有效的規(guī)制，科研項目審批權很容易發(fā)生權力尋租。要防止科研項目審批權的濫用，就要對科研項目審批權進行有效的法律規(guī)制。

（二）現(xiàn)有科研項目審批的立法缺失

目前我國尚沒有一部統(tǒng)一的科研項目審批立法，只有國務院制定的《國家自然科學基金條例》以及規(guī)章之下的規(guī)范性文件，并且，由于大多數(shù)規(guī)范性文件存在制定程序不嚴謹、規(guī)定過于籠統(tǒng)的問題，不能有效規(guī)制科研項目審批權。雖然《國家社會科學基金項目管理辦法》及其相關規(guī)定也有較多的規(guī)制審批權的制度，比如較為科學的匿名通訊評審、相對嚴格的會議評審、回避制度等，但對項目評審過程中的信息公開缺乏明確規(guī)定，沒有異議復審機制[3]。而且，現(xiàn)有的《行政許可法》《科技進步法》等都難以有效規(guī)制該類審批行為。立法上的缺失，導致科研項目審批權沒有受到有效的規(guī)范和制約。

（三）科研項目審批權的特殊性

由于科研項目審批權的行使存在較大的自由裁量余地，而且，科研項目評審的學術性、專業(yè)性很強，很難從實體方面對科研項目審批權進行規(guī)制。因此，應當重點對科研項目審批的程序進行控制。

英國貝寧勛爵在其《法律的正當程序》一書中認為，正義不僅應得到實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實現(xiàn)。程序正義強調程序的正當性，它是解決權益沖突時的重要考量。程序不僅僅是產生決定的機制，亦是其價值與功能的實現(xiàn)所必需的制度設計和前提要素[4]。程序一直被英美法系國家視為“法律的心臟”，美國最高法院大法官道格拉斯曾精辟地指出：“正是程序決定了法治與隨心所欲或反復無常的人治之間的大部分差異。堅定地遵守嚴格的法律程序，是我們賴以實現(xiàn)法律面前人人平等的主要保證?！彼酝ㄟ^保障程序正義，可以有效限制權力的恣意和濫用，使通過正當程序所得出的結果更加合理、公正，進而促進實體正義。

貝勒斯說，“倘若當事者覺得用來作出判決的程序是不公正的，那么無論是在心理上還是在行動上，他們都不太可能接受解決其爭執(zhí)的判決”[5]。一個完善的程序可以將錯誤降到最低程度，通過程序的正當性來保證結果的正確性。如果沒有程序的保障，實體正義很難得以實現(xiàn)。如果權力沒有法定程序的約束，權力失控和異化在所難免?？蒲许椖繉徟鷻嗔Φ氖Э乇厝粚е聦徟鷻嗔Φ漠惢?，所以有必要建立和完善審批程序相關制度來規(guī)范科研項目審批權，并通過程序公正促進實體公正，從而提高科研資源配置的公正性和有效性。

三、科研項目審批程序相關制度的建立和完善

政府失靈理論①證明，缺乏正當程序約束的政府必然是腐敗的、低效率的和浪費資源的。實體正義以程序正義作為前提和保障。沒有程序正義的保障，實體公正也很難實現(xiàn)。中共十八屆四次全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，“強化對行政權力的制約和監(jiān)督……努力形成科學有效的權力運行制約和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效。加強對政府內部權力的制約，是強化對行政權力制約的重點?！嫱七M政務公開。堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開、結果公開……”

為了減少權力尋租，保障科研項目審批權的規(guī)范行使，我國應該盡快制定全國統(tǒng)一的科研項目管理法律，吸收《國家自然科學基金管理條例》《國家社會科學基金項目管理辦法》的合理內容，通過構建完善、嚴格的審批程序相關制度來規(guī)范科研項目審批權的運行。另外，各地方、各部門可在此基礎上制定相應的配套實施條例，嚴格規(guī)定相應的審批程序制度。

（一）科研項目審批公開制度

“公平必須公開地、在毫無疑問地讓人們能夠看見的情況下實現(xiàn)?！盵6]國家設立科研項目的目的是為了實現(xiàn)公共利益，而這些項目的經費來自國家財政，最終來自納稅人，所以理所當然應該接受社會公眾的監(jiān)督。發(fā)達國家的經驗證明，保障科研項目審批過程的公開透明是防止科研項目審批權尋租的最有效的措施。通過公開科研項目審批權行使的過程和結果，既可以保障公眾的知情權，又可以方便公眾對科研項目審批權的監(jiān)督，從而防止科研項目審批權被濫用。

雖然國家自然科學基金項目、國家社會科學基金項目等國家級項目的立項結果已經做到公開，但是很多地方的省級、廳級等科研項目并沒有真正實現(xiàn)立項結果公開。在很多項目審批中，申請人只能查到自己的申請是否被立項，而最后得以立項的具體名單并不公示。而且，尤其需要注意的是，科研項目審批權行使的過程沒有做到公開。因此，公眾對項目審批立項的監(jiān)督難度很大，那些弄虛作假或者不符合立項條件的申請人很容易蒙混過關。2005年“漢芯”造假事件中，上海交通大學陳進憑借造假的“漢芯一號”成功申請了數(shù)十個科研項目，騙取了上億元的科研經費。如果科研項目審批公開制度落實到位，這樣的造假行為也許就不會屢屢得逞，對當前重復申報課題的不良現(xiàn)象也定會有強有力的遏制作用，從而確?？蒲匈Y源得到有效利用。

所以審批機關應當及時將立項過程和結果中的有關審批信息（涉密信息除外）全部進行公開，并通過建立科研信息公開平臺，在網上主動公開準予立項的名單以及依申請公開未獲立項的不予立項理由。

（二）利害關系人回避制度

在熟人社會的中國，師生關系、朋友關系、親戚關系等形成了一個個關系網，科研項目的審批很容易受這些熟人關系的左右，致使“人情腐敗”乃至權錢交易、權權交易等腐敗現(xiàn)象屢見不鮮。項目指南制定者、評審者和申請者很有可能身份重合，出現(xiàn)“自己做自己的法官”的現(xiàn)象，這就需要構建利害關系人回避制度。

回避制度是保障科研項目審批公正的客觀要求，每個申請人需要得到公正的對待?；乇苤贫扔欣诒荛_“利害關系”，防止因個人利益和親屬關系等因素對審批立項產生不良影響，從而保障程序公正，進而實現(xiàn)實體公正與程序公正的統(tǒng)一，并可以在很大程度上消除公眾對審批公正的疑慮。這就要求，凡是與申請人有利害關系的審批人員、專家評委等人員，應主動回避或應申請回避，以最大程度上避免因參與審批而可能造成的偏見。如果屬于應該主動回避的情形而沒有回避，一經查出，評審者應該承擔責任。地方的科研項目應該盡可能地實行異地評審，以保障評審的公平、公正。實踐中，有些地方科研項目實行異地評審效果很好，如濟南市科技計劃項目連續(xù)多年實現(xiàn)異地評審，確保了評審的公正性。

（三）不予批準說明理由制度

眾所周知，任何人在受到不利影響之前都要被聽取意見，這是自然正義的核心思想之一。說明理由是公權力機關對其作出的不利于當事人的決定而進行的理由闡述， 有利于防止決定的專橫與任意，并能促使當事人信服并接受。英國韋德教授認為給予決定的理由是正常人的正義感所要求的，是所有對他人行使權力的人的一條健康的戒律[7]。一些學者甚至主張，為自己所作的決定說明理由，是普通法上自然正義原則關于程序正義的第三條自然法則[8]。不予批準說明理由制度可以使審批機關自覺抑制其主觀任意或濫用權力，以防止審批權的草率行使，從而促進合理、謹慎的審批程序。因此，對于沒有被立項的項目申請，審批機關應當附書面的說明理由，清楚、詳細地說明申請書存在的不足，使利害關系人和公眾更容易接受評審結果。

（四）職能分離制度

以權力約束權力是防止權力濫用的重要途徑。職能分離制度源于英美普通法中的自然公正原則，它要求行政機關對其某些相關職能進行分割，使之分屬于不同的機構或不同的工作人員便于行使。其目的在于加強權力的相互制約，防止權力過于集中所造成的弊端。實踐中，有的科研項目審批機構的權力過于集中，從立項、管理、結題等都由一個處室完成，很多情況下，最后能否立項由某個特定處室和分管領導決定，缺乏必要的分權與制衡，這就容易產生權力尋租。

職能分離制度要求科研項目的評審、決定、監(jiān)督等職能分屬于不同的人員行使，并盡可能吸收相關專家、同行參與評審，科研項目管理部門的工作人員一般只做組織和服務保障工作，不得左右評審結果。職能分離制度有利于權力受到相應的制約和監(jiān)督，防止權力過于集中所造成的專制、偏私、濫用權力和腐敗等現(xiàn)象，從而保證審批決定的公正、準確。

（五）禁止單方接觸制度

禁止單方接觸制度要求科研項目部門工作人員、專家評委等相關審批人員不得事先與申請人或其他利害關系人單獨接觸，以防止因進行私下聯(lián)系而導致的權力尋租。

實踐中，一些項目申請者在得知評審人員名單后，通過拜訪、請教、打電話、發(fā)短信等方式聯(lián)系評審人，大搞暗箱操作，使科研項目審批失去了公正性，敗壞了學術風氣。而“跑經費”現(xiàn)象在外國和我國香港地區(qū)卻絕少發(fā)生，“因為大家都不需要跑關系，評委你都不認識，做工作也沒用。”香港高校教師申請基金項目是由香港本地、外國同行組成的國際小組來評審，這些成功經驗值得我們內地借鑒[9]。

（六）異議復審制度

進行科學研究是憲法規(guī)定的公民基本權利，每個公民應該有權平等地獲得科研項目。權力必須為權利服務，而不能反過來侵犯權利?！盁o救濟則無權利”，當科研權利受到侵犯時，公民應當有權獲得相應的救濟。通過構建異議復審制度，保障公眾的參與權。給當事人和利害關系人提供救濟途徑，有利于項目申請人或其他公眾對審批權進行監(jiān)督，以便發(fā)現(xiàn)不符合條件的立項和違規(guī)的審批行為，消除偏私，防止審批權的濫用，促進審批結果的客觀公正，從而保障當事人和相關利害關系人的合法權益。

現(xiàn)行科研項目審批立法中，只有《國家自然科學基金管理條例》規(guī)定了異議復審程序，這遠遠滿足不了實踐的需要，異議復審制度需全面推行。科研項目審批初步結果出來之后應及時公開，申請人或其他公眾對審批結果有異議的，可以向相關審批部門提出復審的請求，而相關審批部門應當及時進行復審。復審時，審批部門應當另行組織專家重點審查立項審批的程序問題和實體問題，并書面告知復審申請人，以避免異議復審流于形式。

四、結語

科研項目審批立項必須堅持公正、公開、公平競爭的原則。可通過論證過程的公開性、禁止單方接觸的原則、禁止財物交接和評審保密等相關機制的建設，充分體現(xiàn)和確保公開、公正和公平的價值[10]?？上驳氖?，2014年3月，國務院發(fā)布了《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》，確立了以統(tǒng)籌協(xié)調、激勵導向、問題導向、監(jiān)管與服務并重、簡政放權為核心的改革思路。在充分尊重科研規(guī)律的前提下，加強科研項目審批權的程序規(guī)制，使審批權得到有效制約和監(jiān)督，這是抑制科研項目審批權尋租的重要途徑。另外，建立一套權責清晰的問責機制也非常重要。

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