創(chuàng)新政績(jī)指標(biāo)破解以GDP論英雄之困

摘要：構(gòu)建全新的主體功能區(qū)可持續(xù)發(fā)展政績(jī)指標(biāo)，取代GDP指標(biāo)對(duì)地方政府進(jìn)行政府績(jī)效考核，破解“簡(jiǎn)單以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率來(lái)論英雄”的難題，引導(dǎo)和激發(fā)不同主體功能區(qū)地方政府全面正確履行職能，優(yōu)化空間開(kāi)發(fā)格局、提高空間利用效率、縮小基本公共服務(wù)差距、提升全體人民生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：主體功能區(qū)；政府職能；可持續(xù)發(fā)展；政績(jī)指標(biāo)

中圖分類(lèi)號(hào)：K902文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009-5381（2014）02-0005-10

十八屆三中全會(huì)決定提出 “完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向?！盵1]中國(guó)地域遼闊，各地自然條件和資源稟賦不同，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異比較大，不能用簡(jiǎn)單統(tǒng)一的政績(jī)指標(biāo)考核不同地區(qū)政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的成果，需要對(duì)各地政府進(jìn)行差別化的分類(lèi)考核。以十八屆三中全會(huì)“堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展”為指導(dǎo)，根據(jù)習(xí)近平總書(shū)記講話：“既看發(fā)展又看基礎(chǔ)，既看顯績(jī)又看潛績(jī)，把民生改善、社會(huì)進(jìn)步、生態(tài)效益等指標(biāo)和實(shí)績(jī)作為重要考核內(nèi)容”[2]的要求，構(gòu)建全新的主體功能區(qū)可持續(xù)發(fā)展政績(jī)指標(biāo)，能夠?qū)Σ煌貐^(qū)政府進(jìn)行分類(lèi)考核。

以全新的主體功能區(qū)政績(jī)指標(biāo)代替GDP指標(biāo)對(duì)地方政府進(jìn)行政府績(jī)效考核，破解“簡(jiǎn)單以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率來(lái)論英雄”的難題，此政績(jī)指標(biāo)不僅將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量、科技創(chuàng)新、勞動(dòng)就業(yè)、公共服務(wù)、公共安全、資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)納入其中，而且在指標(biāo)體系中不僅設(shè)置正向激勵(lì)指標(biāo)而且設(shè)置負(fù)向約束指標(biāo)，科學(xué)地反映各級(jí)政府履行經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、文化建設(shè)及生態(tài)文明建設(shè)等五方面職能的績(jī)效。

以全新的主體功能區(qū)可持續(xù)發(fā)展政績(jī)指標(biāo)，激勵(lì)和引導(dǎo)不同主體功能區(qū)政府全面正確履行職能，提高空間利用效率、優(yōu)化全國(guó)空間開(kāi)發(fā)布局、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)差距、提升全國(guó)人民生活質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，“著力解決‘形象工程、‘政績(jī)工程以及不作為、亂作為等問(wèn)題，” 有利于實(shí)現(xiàn)十八屆三中全會(huì)提出的“更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加快發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會(huì)、生態(tài)文明，讓一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本的活力競(jìng)相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”[1]。

一、主體功能區(qū)建設(shè)是促進(jìn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重大創(chuàng)新

1.主體功能區(qū)與主體功能區(qū)建設(shè)

主體功能區(qū)是指，基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載力、開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ龋瑢⒛硡^(qū)域確定為特定主體功能定位類(lèi)型的一種空間單元。

主體功能區(qū)劃，是在對(duì)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載力、開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ纫剡M(jìn)行綜合分析的基礎(chǔ)上，以自然環(huán)境要素、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生態(tài)系統(tǒng)特征以及人類(lèi)活動(dòng)形式的空間分布為依據(jù)，劃分出具有某種特定主體功能的地域空間單元。

主體功能區(qū)建設(shè)，是遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律和自然規(guī)律，根據(jù)資源環(huán)境承載力、開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌考慮人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和產(chǎn)業(yè)空間布局，將國(guó)土空間分為不同的主體功能區(qū)，各主體功能區(qū)設(shè)置不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明目標(biāo)，因地制宜地利用本地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)和生態(tài)建設(shè)及環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)人口分布與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，經(jīng)濟(jì)分布與資源承載力相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間和區(qū)際人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.主體功能區(qū)建設(shè)，是生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的重大創(chuàng)新

可持續(xù)發(fā)展，是建立在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人口、資源、環(huán)境相互協(xié)調(diào)和共同發(fā)展基礎(chǔ)上的發(fā)展， 其宗旨是既能相對(duì)滿足當(dāng)代人的需求，又不對(duì)后代人的發(fā)展構(gòu)成危害。可持續(xù)發(fā)展包含多重內(nèi)涵：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)，不僅國(guó)內(nèi)微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)具有抗擊國(guó)際和國(guó)內(nèi)系統(tǒng)性干擾的能力，維持經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)，而且國(guó)內(nèi)自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠支撐經(jīng)濟(jì)持續(xù)地發(fā)展；二是社會(huì)發(fā)展可持續(xù)，持續(xù)穩(wěn)定的社會(huì)具有抵御外部和內(nèi)部干擾能力及自我更新發(fā)展的能力，不僅實(shí)現(xiàn)當(dāng)代人的公平公正而且能夠兼顧代際公平公正；三是生態(tài)可持續(xù)，不僅能夠持續(xù)地利用再生能源和資源、節(jié)約高效地利用不可再生資源，而且能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)永續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)性資源和環(huán)境條件、為人類(lèi)提供健康生活提供宜居和美麗的環(huán)境。

學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神每個(gè)欄目名稱(chēng)王?。簞?chuàng)新政績(jī)指標(biāo)破解以GDP論英雄之困主體功能區(qū)建設(shè)突出區(qū)域發(fā)展特色，明確了區(qū)域分工和功能定位，提高社會(huì)資源空間配置效率，是促進(jìn)區(qū)際全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的創(chuàng)新。我國(guó)是一個(gè)幅員遼闊的大國(guó)，真正可利用的地域卻相對(duì)有限，而且各地區(qū)的自然環(huán)境和資源條件差別迥異，因而，每個(gè)地區(qū)的國(guó)土空間具有多種功能，然而，必有一種主體功能，不能按照統(tǒng)一的模式進(jìn)行發(fā)展。主體功能區(qū)明確區(qū)際優(yōu)勢(shì)和定位，有利于促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展，是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明、實(shí)現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的開(kāi)創(chuàng)性舉措。

為了推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)，規(guī)范空間開(kāi)發(fā)秩序，形成合理的空間開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》明確地將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)等四類(lèi)主體功能區(qū)。

四大主體功能區(qū)有各自的分工和任務(wù)。一是優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)，是指那些開(kāi)發(fā)密度已經(jīng)比較高、資源環(huán)境承載能力正在減弱的地區(qū)，要把提高增長(zhǎng)質(zhì)量和效益放在首位，主要功能是對(duì)接全球經(jīng)濟(jì)，培育先進(jìn)技術(shù)和引領(lǐng)國(guó)內(nèi)發(fā)展，發(fā)展高、精、尖產(chǎn)業(yè)部門(mén)，提升參與全球分工與競(jìng)爭(zhēng)的層次，繼續(xù)成為帶動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的龍頭和我國(guó)參與經(jīng)濟(jì)全球化的主體區(qū)域。二是重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，是指資源環(huán)境條件比較好、發(fā)展?jié)摿Ρ容^大的地區(qū)，是推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的重要空間載體，主要功能是擔(dān)負(fù)全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重任，要大力發(fā)展制造業(yè)、輕工業(yè)、服務(wù)業(yè)，充實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施，改善投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境，承接優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，承接限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的人口轉(zhuǎn)移，逐步成為支撐全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口集聚的重要載體。三是限制開(kāi)發(fā)區(qū)，是指生態(tài)環(huán)境比較脆弱的地區(qū)，主要功能是保障全國(guó)或較大區(qū)域的生態(tài)安全，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)，引導(dǎo)超載人口逐步有序向區(qū)外轉(zhuǎn)移，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、適度開(kāi)發(fā)、因地制宜地發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)；禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，是重要生態(tài)功能區(qū)，主要承擔(dān)保護(hù)生態(tài)的功能，以生態(tài)建設(shè)與生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)為主，適度發(fā)展旅游，控制人為因素對(duì)自然生態(tài)的干擾，嚴(yán)禁違反生態(tài)環(huán)境保護(hù)的開(kāi)發(fā)活動(dòng)，保障人與自然的和諧發(fā)展。

二、設(shè)計(jì)主體功能區(qū)政績(jī)指標(biāo)的原則及指標(biāo)選擇

1.主體功能區(qū)政績(jī)指標(biāo)的意義及作用

主體功能區(qū)政績(jī)指標(biāo)，是生態(tài)文明建設(shè)的制度創(chuàng)新。十八屆三中全會(huì)指出：“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”。建設(shè)生態(tài)文明，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展必須依靠制度，特別是科學(xué)的政府績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系——政績(jī)指標(biāo)。全新的主體功能區(qū)政績(jī)指標(biāo)，以規(guī)范的、標(biāo)準(zhǔn)化的量化指標(biāo)對(duì)公務(wù)員履行政府可持續(xù)發(fā)展的職能和施政能力及施政業(yè)績(jī)，進(jìn)行科學(xué)、全面、規(guī)范、客觀的評(píng)價(jià)，也是對(duì)公務(wù)員進(jìn)行考核、選拔和使用的重要依據(jù)，能夠引導(dǎo)地方政府切實(shí)有效地促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。因而，主體功能區(qū)政績(jī)指標(biāo)是生態(tài)文明建設(shè)的重要制度創(chuàng)新。

主體功能區(qū)政績(jī)指標(biāo)，激勵(lì)地方政府推進(jìn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的積極性，促進(jìn)區(qū)域之間協(xié)調(diào)互利共贏的可持續(xù)發(fā)展。政績(jī)指標(biāo)是政府工作業(yè)績(jī)的事后考核指標(biāo)，然而，政績(jī)指標(biāo)一旦確定，就成為政府公務(wù)員追逐的目標(biāo)，直接影響著公務(wù)員的政績(jī)觀，對(duì)政府工作、特別是地方政府施政行為具有導(dǎo)向作用。當(dāng)今中國(guó)，各級(jí)政府在地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)中起著最主要的推動(dòng)作用，對(duì)地方政府的政績(jī)進(jìn)行合理、科學(xué)、公平、公正的評(píng)估，不僅可以對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況做出合理客觀的評(píng)價(jià)，而且能夠引導(dǎo)和激發(fā)各級(jí)地方政府自覺(jué)踐行全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的積極性和主動(dòng)性，區(qū)域之間在互利共贏基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

主體功能區(qū)政績(jī)指標(biāo)，引導(dǎo)各地?fù)P長(zhǎng)避短發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與自然和諧發(fā)展。在不同的主體功能區(qū)設(shè)置不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)指標(biāo)，引導(dǎo)各級(jí)政府因地制宜地利用本區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)，既能避免因同質(zhì)化生產(chǎn)導(dǎo)致的惡性競(jìng)爭(zhēng)，又能發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造出不同主體功能區(qū)多贏的格局，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)共容式發(fā)展。還有利于引導(dǎo)不同功能區(qū)的政府妥善處理短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展的關(guān)系，改變“有增長(zhǎng)無(wú)發(fā)展”、“高增長(zhǎng)高污染”、“高投入低收入”等現(xiàn)象，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

2.設(shè)計(jì)主體功能區(qū)政績(jī)指標(biāo)的原則

（1）科學(xué)合理。主體功能區(qū)政績(jī)指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)符合地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，要與組織的環(huán)境、結(jié)構(gòu)、人員等相匹配，有可操作性。對(duì)政府的政績(jī)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，對(duì)此必須用科學(xué)的發(fā)展觀、正確的政績(jī)觀，制定全面、客觀的、可行的考核指標(biāo)體系，建立科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)方法，科學(xué)地評(píng)價(jià)地方政府能力和政績(jī)。

（2）兼顧全面。主體功能區(qū)政績(jī)指標(biāo)要統(tǒng)籌兼顧，全面、準(zhǔn)確、系統(tǒng)地反映地方政府管理活動(dòng)中的成績(jī)與不足。反映全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的指標(biāo)復(fù)雜繁多，因此，要選擇有代表性的指標(biāo)組成自然資源和生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等指標(biāo)體系，全面地進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

（3）重點(diǎn)突出。一是突出以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在第一位。二是突出“以人為本”的執(zhí)政理念，考核體現(xiàn)促進(jìn)人的全面發(fā)展，促進(jìn)人的素質(zhì)的全面提高和社會(huì)的全面進(jìn)步。三是突出對(duì)自然資源和生態(tài)保護(hù)，破解單純追求GDP增長(zhǎng)而導(dǎo)致資源日益枯竭、污染嚴(yán)重等問(wèn)題。

（4）穩(wěn)中微調(diào)。主體功能區(qū)政績(jī)指標(biāo)一旦設(shè)定就不宜頻繁改變，要保持指標(biāo)體系在一定時(shí)期內(nèi)相對(duì)穩(wěn)定。同時(shí)，也要結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，結(jié)合政府工作重點(diǎn)和目標(biāo)的變化，適當(dāng)進(jìn)行微小調(diào)整，使之日趨完善，不斷適應(yīng)新的變化了的實(shí)際情況，增強(qiáng)政績(jī)考核的準(zhǔn)確性。

3.選擇主體功能區(qū)政績(jī)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)

選擇主體功能區(qū)政績(jī)指標(biāo)及指標(biāo)體系中具體指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，是構(gòu)建政績(jī)指標(biāo)的基礎(chǔ)，關(guān)系對(duì)政府工作績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性、公平性、公正性和有效性?？茖W(xué)合理的地方政府政績(jī)指標(biāo)選擇標(biāo)準(zhǔn)為：完整性、代表性、統(tǒng)一性、互質(zhì)性、可比性，以數(shù)量指標(biāo)為主，質(zhì)量指標(biāo)為輔。

（1）選擇有完整性和代表性的指標(biāo)。選擇指標(biāo)體系，既要考慮指標(biāo)體系的完整性，即指標(biāo)應(yīng)當(dāng)較為全面地體現(xiàn)政府公務(wù)員的政績(jī)，還要考慮指標(biāo)的代表性，從中選出最能反映政績(jī)的優(yōu)化指標(biāo)，并規(guī)定指標(biāo)的含義、分類(lèi)等。

（2）選擇統(tǒng)一指標(biāo)體系。統(tǒng)一指標(biāo)體系含義有二：第一，對(duì)于不同的地方政府，政績(jī)考核的體系和標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一，但考核的內(nèi)容要結(jié)合各地區(qū)的不同情況有所調(diào)整，以適應(yīng)不同地區(qū)的特點(diǎn)。第二，指標(biāo)統(tǒng)計(jì)方式的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)統(tǒng)一，體現(xiàn)公開(kāi)透明，節(jié)約成本的原則。作為政績(jī)考核指標(biāo)，力求做到收集的資料準(zhǔn)確、可靠，信息采集便利、及時(shí)，統(tǒng)計(jì)口徑標(biāo)準(zhǔn)、一致。選擇的具體指標(biāo)還要符合國(guó)家統(tǒng)計(jì)法規(guī)、條例的規(guī)范，保持統(tǒng)計(jì)概念、統(tǒng)計(jì)口徑和統(tǒng)計(jì)計(jì)算方法的一致性。

（3）選擇具有互質(zhì)性指標(biāo)。在以綜合指標(biāo)體系考核地方政府政績(jī)時(shí)，會(huì)出現(xiàn)地方政府虛報(bào)某些指標(biāo)，以夸大政績(jī)的現(xiàn)象?；ベ|(zhì)性指標(biāo)，是指標(biāo)體系中有些指標(biāo)是可以相互印證的，即某些指標(biāo)被虛報(bào)，另一些指標(biāo)就會(huì)出現(xiàn)異常。通過(guò)對(duì)互質(zhì)性指標(biāo)的分析，可以驗(yàn)證哪些指標(biāo)是虛假的，以減少和避免虛報(bào)指標(biāo)的現(xiàn)象，確保政績(jī)指標(biāo)體系的真實(shí)性。

（4）選擇數(shù)量和質(zhì)量相結(jié)合的指標(biāo)，以數(shù)量指標(biāo)為主，質(zhì)量指標(biāo)為輔。在數(shù)量指標(biāo)中：一是以絕對(duì)量指標(biāo)反映發(fā)展水平，以增量指標(biāo)，特別是增長(zhǎng)速度指標(biāo)反映動(dòng)態(tài)變化和進(jìn)步水平。二是既有反映成績(jī)的正向激勵(lì)指標(biāo)又有反映問(wèn)題的負(fù)向約束指標(biāo)，正向激勵(lì)指標(biāo)賦予正的權(quán)重，其數(shù)值越大成就越顯著；而負(fù)向約束指標(biāo)賦予負(fù)權(quán)重，其數(shù)值越大表明損失越大或問(wèn)題越嚴(yán)重。

（5）選擇的指標(biāo)體系有可比性。政績(jī)指標(biāo)的比較是同類(lèi)指標(biāo)的比較，注意比較數(shù)據(jù)的內(nèi)涵和外延的一致性，比較數(shù)據(jù)的時(shí)空限制的一致性，比較數(shù)據(jù)的計(jì)量單位和計(jì)算方法的相同性。在選擇指標(biāo)體系時(shí)，既要考慮指標(biāo)的縱向可比性，也要考慮橫向可比性。這樣，既可以衡量政府當(dāng)年的業(yè)績(jī)，也可以衡量某個(gè)時(shí)期內(nèi)政府業(yè)績(jī)的動(dòng)態(tài)變化，還可以對(duì)不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件地區(qū)之間的政績(jī)進(jìn)行比較。如對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大的地方政府政績(jī)指標(biāo)進(jìn)行比較，可少進(jìn)行橫向靜態(tài)的比較，而多進(jìn)行縱向動(dòng)態(tài)的比較，以體現(xiàn)政績(jī)指標(biāo)比較的科學(xué)性和有效性。

三、主體功能區(qū)政績(jī)指標(biāo)的基本框架和指標(biāo)分類(lèi)

1.主體功能區(qū)政績(jī)指標(biāo)的基本框架

根據(jù)十八屆三中全會(huì)決定：“完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過(guò)剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況，”[1]的精神，主體功能區(qū)政績(jī)指標(biāo)的基本框架為：

一級(jí)指標(biāo)：政府管理、社會(huì)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源和生態(tài)；每個(gè)一級(jí)指標(biāo)下設(shè)置二級(jí)指標(biāo)，見(jiàn)表1。在這四個(gè)一級(jí)指標(biāo)及相應(yīng)的二級(jí)下再設(shè)置三級(jí)指標(biāo)。

需要指出的是：在三級(jí)指標(biāo)中，既設(shè)置正向激勵(lì)指標(biāo)又設(shè)置負(fù)向約束指標(biāo)，并賦予不同的權(quán)重：正向激勵(lì)指標(biāo)賦予正權(quán)重；負(fù)向約束指標(biāo)賦予負(fù)權(quán)重（如既有賦予正權(quán)重的GDP總量及增長(zhǎng)率指標(biāo)等正向激勵(lì)指標(biāo)，又有賦予負(fù)權(quán)重的拆遷成本、安全生產(chǎn)事故經(jīng)濟(jì)損失、城市內(nèi)澇經(jīng)濟(jì)損失等負(fù)向約束指標(biāo)），充分體現(xiàn)以人為本的精神，引導(dǎo)各地政府落實(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局，促進(jìn)生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力、上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相協(xié)調(diào)，不斷開(kāi)拓生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

（1）政府管理指標(biāo)。根據(jù)十八屆三中全會(huì)“政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)各類(lèi)公共服務(wù)提供”[1] 的要求設(shè)置政府管理指標(biāo)，充分反映政府的施政能力和政府管理效率。

（2）社會(huì)建設(shè)指標(biāo)。根據(jù)十八屆三中全會(huì)提出“實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，必須加快社會(huì)事業(yè)改革，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，努力為社會(huì)提供多樣化服務(wù)，更好滿足人民需求”[1]的要求，設(shè)置社會(huì)建設(shè)指標(biāo)，從以人為本視角，評(píng)估地方政府發(fā)展就業(yè)、社會(huì)保障、科教文衛(wèi)等社會(huì)管理的水平和能力。

（3）經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)。根據(jù)十八屆三中全會(huì)提出 “以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體制改革牽引作用，推動(dòng)生產(chǎn)關(guān)系同生產(chǎn)力、上層建筑同經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展”[1]的要求，設(shè)置經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，以體現(xiàn)在充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用的基礎(chǔ)上、更好地發(fā)揮政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力與效率。

（4）資源與生態(tài)指標(biāo)。“緊緊圍繞建設(shè)美麗中國(guó)深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局”[1] 的要求，設(shè)置資源與生態(tài)指標(biāo)，科學(xué)地評(píng)價(jià)政府利用自然資源、進(jìn)行生態(tài)建設(shè)、保護(hù)環(huán)境的能力和效率。

2.根據(jù)四大主體功能區(qū)功能，分類(lèi)建立政績(jī)?cè)u(píng)估指標(biāo)體系

四大主體功能區(qū)的功能不同，需要分類(lèi)設(shè)置四大主體功能區(qū)政績(jī)指標(biāo)，分類(lèi)進(jìn)行評(píng)價(jià)。由于主體功能劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)功能不同，因而， 需要根據(jù)各主體功能區(qū)的發(fā)展目標(biāo)和方向、開(kāi)發(fā)和保護(hù)生態(tài)等進(jìn)行分類(lèi)設(shè)計(jì)，從多個(gè)側(cè)面，選擇不同的指標(biāo)、設(shè)置相應(yīng)的權(quán)重，分別建立優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的政績(jī)指標(biāo)，對(duì)不同主體功能區(qū)的政績(jī)實(shí)行分類(lèi)評(píng)價(jià)。

依托主體功能區(qū)政績(jī)指標(biāo)的基本框架，按照優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的功能的差異和特點(diǎn)，分別建立四大主體功能區(qū)政績(jī)指標(biāo)。

四大主體功能區(qū)可持續(xù)發(fā)展政績(jī)指標(biāo)基本框架相同，即每個(gè)主體功能的一級(jí)和二級(jí)指標(biāo)相同，見(jiàn)表1。

然而，每個(gè)主體功能區(qū)的二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重不同且二級(jí)指標(biāo)下設(shè)置的三級(jí)指標(biāo)及權(quán)重有差異。如，四大主體功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重不同：優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)權(quán)重最大、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)權(quán)重次之、限制開(kāi)發(fā)區(qū)權(quán)重更小、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)權(quán)重最小。再如，四大主體功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的二級(jí)指標(biāo)區(qū)際協(xié)調(diào)下的三級(jí)指標(biāo)不同：優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的三級(jí)指標(biāo)為“本地財(cái)政對(duì)外地（生態(tài)保護(hù)區(qū)）財(cái)政的橫向轉(zhuǎn)移支付”；而限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)則為“外地財(cái)政對(duì)本地財(cái)政的橫向轉(zhuǎn)移支付”。

3.四大主體功能區(qū)政績(jī)指標(biāo)的通用指標(biāo)和特色指標(biāo)

四大類(lèi)主體功能區(qū)的政績(jī)指標(biāo)體系由通用指標(biāo)體系和特色指標(biāo)體系構(gòu)成。根據(jù)政府履行的職能，在主體功能區(qū)政績(jī)指標(biāo)中，所有的指標(biāo)可以歸納為二：一是通用指標(biāo)；二是特色指標(biāo)。

（1）通用指標(biāo)，是每個(gè)主體功能區(qū)都必須考核的、相同的指標(biāo)。由于每類(lèi)主體功能區(qū)的政府管理職能和社會(huì)管理的職能基本相同，因而，在主體功能區(qū)政績(jī)指標(biāo)框架中，各類(lèi)主體功能區(qū)的政府管理（Ⅰ）和社會(huì)建設(shè)（Ⅱ）兩大類(lèi)指標(biāo)基本相同，是四大主體功能區(qū)的通用指標(biāo)體系。

（2）特色指標(biāo)，是根據(jù)四類(lèi)主體功能區(qū)功能差異，分別設(shè)計(jì)能體現(xiàn)各主體功能區(qū)特點(diǎn)的差異化指標(biāo)。主體功能區(qū)政績(jī)指標(biāo)的特色指標(biāo)，體現(xiàn)了各地區(qū)的資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展水平的差異，以及可持續(xù)發(fā)展的導(dǎo)向。特色指標(biāo)根據(jù)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，依據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載力、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿?，反映各主體功能區(qū)經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和產(chǎn)業(yè)布局，具有鮮明的差異化特點(diǎn)。充分考慮不同主體功能區(qū)的特色指標(biāo)還通過(guò)權(quán)重的變化，體現(xiàn)各主體功能區(qū)發(fā)展的不同取向和要求。

在主體功能區(qū)政績(jī)指標(biāo)框架中，各類(lèi)主體功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展（Ⅲ）、資源與生態(tài)（Ⅳ）的指標(biāo)有差異，是四大主體功能區(qū)政績(jī)指標(biāo)的特色指標(biāo)。這兩大特色指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)“以人為本”和“尊重自然”兩大理念，突出體現(xiàn)各主體功能區(qū)的主要職能和鮮明特色，為衡量區(qū)域發(fā)展提供了差異化和多元化指標(biāo)，更加科學(xué)地引導(dǎo)各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、各大主體功能區(qū)政績(jī)指標(biāo)的通用指標(biāo)

四大類(lèi)主體功能區(qū)的政府管理和社會(huì)建設(shè)的指標(biāo)基本相同，是主體功能區(qū)政績(jī)指標(biāo)的通用指標(biāo)。各主體功能區(qū)的政府管理和社會(huì)建設(shè)的二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo)相同，而且權(quán)重相同，激勵(lì)性三級(jí)指標(biāo)賦予正權(quán)重，而約束性三級(jí)指標(biāo)賦予負(fù)的權(quán)重。

1.政府管理

政府管理指標(biāo)，反映了政府管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基本職能和效能。根據(jù)政府基本職能，政府管理指標(biāo)設(shè)置政府責(zé)任與廉潔、行政效率、行政成本、公共安全、公眾滿意度等五個(gè)維度的二級(jí)指標(biāo)，每個(gè)維度下設(shè)若干三級(jí)指標(biāo)，通過(guò)二、三級(jí)指標(biāo)測(cè)評(píng)地方政府履行市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等職能的狀況，引導(dǎo)地方政府進(jìn)行管理創(chuàng)新。

二級(jí)指標(biāo)政府責(zé)任與廉潔，由人民代表大會(huì)政協(xié)會(huì)議提案的辦結(jié)率及增長(zhǎng)率、領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)制度執(zhí)行率及增長(zhǎng)率、消費(fèi)者投訴及下降率、公務(wù)員因違反法紀(jì)法規(guī)受到查處率及下降率、網(wǎng)上實(shí)名揭露的公務(wù)員違法亂紀(jì)查證及查處率等三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，這些三級(jí)指標(biāo)賦予正權(quán)重。

二級(jí)指標(biāo)行政效率，由行政審批天數(shù)減少及下降率、行政審批事項(xiàng)減少及減少率、人民調(diào)解立案數(shù)辦結(jié)率及變化率、群眾投訴辦結(jié)率及變化率等賦予正權(quán)重的三級(jí)指標(biāo)組成。

二級(jí)指標(biāo)行政成本，由公務(wù)員人數(shù)占人口比例及上升率（或單位GNI公務(wù)員人數(shù)及上升率）、行政開(kāi)支占財(cái)政支出比例及上升率、政府采購(gòu)項(xiàng)目招投標(biāo)成本上升及上升率等賦予負(fù)權(quán)重的三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。

二級(jí)指標(biāo)公共安全，由食品安全事故數(shù)量及變化率、藥品安全事故數(shù)量及變化率、安全生產(chǎn)事故數(shù)量及變化率、環(huán)境污染事件數(shù)量及變化率、治安案件數(shù)量及變化率、假冒偽劣產(chǎn)品事件數(shù)量及變化率、城市內(nèi)澇事件數(shù)量及變化率等賦予負(fù)權(quán)重的三級(jí)指標(biāo)組成。

二級(jí)指標(biāo)公眾滿意度，由公眾對(duì)政府效率滿意度及提升率、公眾對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的滿意度及提高率、公眾對(duì)生活環(huán)境滿意度及提高率等賦予正權(quán)重的三級(jí)指標(biāo)組成。

2.社會(huì)建設(shè)指標(biāo)

社會(huì)建設(shè)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)，設(shè)置勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)分配、社會(huì)保障、科技教育、文體藝術(shù)、衛(wèi)生健康、居民生活等7個(gè)維度的二級(jí)指標(biāo)，每個(gè)二級(jí)指標(biāo)都設(shè)置與之對(duì)應(yīng)的三級(jí)指標(biāo)。

二級(jí)指標(biāo)勞動(dòng)就業(yè)，由就業(yè)人數(shù)占總?cè)丝诒壤始疤岣呗?、二產(chǎn)就業(yè)占總就業(yè)的比重及增長(zhǎng)率、三產(chǎn)就業(yè)占總就業(yè)的比重及上升率、城鎮(zhèn)新增加就業(yè)人口及增長(zhǎng)率、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率減少及下降率、非城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)增加及增長(zhǎng)率等賦予正權(quán)重的三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。

二級(jí)指標(biāo)社會(huì)分配，由城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增加及增加率、農(nóng)村居民人均純收入增加及增加率、居民收入占GDP比例提高及提升率等賦予正權(quán)重的三級(jí)指標(biāo)，以及城鎮(zhèn)居民家庭恩格爾系數(shù)和農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)上升、城鄉(xiāng)收入差距比例、城鎮(zhèn)居民基尼系數(shù)和農(nóng)村居民基尼系數(shù)上升等賦予負(fù)權(quán)重的三級(jí)指標(biāo)組成。

二級(jí)指標(biāo)社會(huì)保障，由城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率、城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)參保率和農(nóng)村合作醫(yī)療參保率、城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)參保率、居民領(lǐng)取政府最低生活保障的水平、政府保障房建設(shè)及其分配等賦予正權(quán)重的三級(jí)指標(biāo)組成。

二級(jí)指標(biāo)科技教育，由人均教育經(jīng)費(fèi)、教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重、人均職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)、科普投入占財(cái)政支出比例、學(xué)齡兒童入學(xué)率、人均擁有報(bào)刊和書(shū)籍?dāng)?shù)量等賦予正權(quán)重的三級(jí)指標(biāo)組成。

二級(jí)指標(biāo)文體藝術(shù)，由文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)財(cái)政投入占財(cái)政收入比重、電視和廣播綜合人口覆蓋率、網(wǎng)絡(luò)覆蓋率、每萬(wàn)人公共圖書(shū)館（包括文化館、博物館、體育場(chǎng)館）數(shù)量、對(duì)物質(zhì)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的財(cái)政投入占財(cái)政收入比重等賦予正權(quán)重的三級(jí)指標(biāo)組成。

二級(jí)指標(biāo)衛(wèi)生健康，由衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)財(cái)政投入占GDP比例、衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)財(cái)政投入占財(cái)政比例、人均公共衛(wèi)生費(fèi)用（包括免疫、預(yù)防、保健資金）、每萬(wàn)人口擁有病床數(shù)和擁有醫(yī)生數(shù)、人口預(yù)期壽命等三級(jí)指標(biāo)組成，這些指標(biāo)賦予正權(quán)重。

二級(jí)指標(biāo)居民生活，由城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的人均居住面積、萬(wàn)人公交車(chē)擁有數(shù)量、每百萬(wàn)人公園和動(dòng)物園及旅游景點(diǎn)數(shù)量、固定和移動(dòng)電話的普及率、計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)的普及率、每萬(wàn)人因私出境旅行人數(shù)等賦予正權(quán)重的三級(jí)指標(biāo)組成。

五、四大主體功能區(qū)政績(jī)指標(biāo)的特色指標(biāo)

特色指標(biāo)，充分地體現(xiàn)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的功能差異，每類(lèi)主體功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展（Ⅲ）、資源與生態(tài)（Ⅳ）的二級(jí)指標(biāo)相同而權(quán)重不同，每類(lèi)主體功能區(qū)二級(jí)指標(biāo)下的三級(jí)指標(biāo)，不僅權(quán)重有明顯差異而且部分三級(jí)指標(biāo)設(shè)置也不同。

在四大主體功能區(qū)中：經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)權(quán)重最大，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)次之，限制開(kāi)發(fā)區(qū)權(quán)重小于重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)權(quán)重最?。粌?yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)下設(shè)置的三級(jí)指標(biāo)，與限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的部分三級(jí)指標(biāo)不同。

在四大主體功能區(qū)中，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)資源與生態(tài)指標(biāo)權(quán)重最大，限制開(kāi)發(fā)區(qū)次之，限制開(kāi)發(fā)區(qū)資源與生態(tài)指標(biāo)權(quán)重大于重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)資源與生態(tài)指標(biāo)權(quán)重大于優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)。

1.優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)政績(jī)指標(biāo)

優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)政績(jī)指標(biāo)重點(diǎn)是：反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、自主創(chuàng)新、企業(yè)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)（包括城市輻射作用和開(kāi)放水平）；反映資源和生態(tài)環(huán)境的水資源和水質(zhì)量、環(huán)境和空氣質(zhì)量等二級(jí)指標(biāo)。每個(gè)二級(jí)指標(biāo)都有相對(duì)應(yīng)的三級(jí)指標(biāo)。

優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)，不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的權(quán)重是四大主體功能區(qū)中最大的，而且其二級(jí)指標(biāo)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、自主創(chuàng)新、企業(yè)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)及其三級(jí)指標(biāo)的權(quán)重，也是四大主體功能區(qū)中最大的。

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)二級(jí)指標(biāo)，由GNI總量增加及其增長(zhǎng)率、人均GNI增加及增長(zhǎng)率、財(cái)政收入增加及其增長(zhǎng)率、社會(huì)商品零售總額增加及增長(zhǎng)率、新增固定資產(chǎn)投資增加及增長(zhǎng)率、城鎮(zhèn)化率提高及提高率、進(jìn)出口總額增加及增長(zhǎng)率等賦予正權(quán)重的三級(jí)指標(biāo)，以及拆遷成本、過(guò)剩產(chǎn)能、環(huán)境污染經(jīng)濟(jì)損失、食品安全事故經(jīng)濟(jì)損失、藥品安全事故經(jīng)濟(jì)損失、交通安全事故經(jīng)濟(jì)損失、安全生產(chǎn)事故經(jīng)濟(jì)損失、治安案件經(jīng)濟(jì)損失、假冒偽劣產(chǎn)品事件經(jīng)濟(jì)損失、城市內(nèi)澇事件經(jīng)濟(jì)損失等賦予負(fù)權(quán)重的三級(jí)指標(biāo)組成。通過(guò)正權(quán)重指標(biāo)激勵(lì)政府實(shí)現(xiàn)消費(fèi)、投資和出口協(xié)調(diào)增長(zhǎng)。通過(guò)負(fù)權(quán)重的指標(biāo)體系考核，敦促各級(jí)政府通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制降低過(guò)剩產(chǎn)能、關(guān)注環(huán)保、建立健全減災(zāi)防災(zāi)體系、加強(qiáng)對(duì)食品藥品安全的監(jiān)管，加大懲治制造銷(xiāo)售假冒偽劣產(chǎn)品的力度，改變城市管理中重地面輕地下的現(xiàn)象。

經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)二級(jí)指標(biāo)，由財(cái)政收入占GDP的比重、第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重、第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重、非境外投資占總投資的比例、境內(nèi)企業(yè)創(chuàng)造的GDP占全部GDP比重、外資企業(yè)的稅收占本級(jí)財(cái)政收入比重等賦予正權(quán)重的三級(jí)指標(biāo)組成，激勵(lì)政府以擴(kuò)大內(nèi)需推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，促進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)的發(fā)展，同時(shí)以服務(wù)業(yè)的發(fā)展來(lái)推動(dòng)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整。

企業(yè)發(fā)展二級(jí)指標(biāo)，由規(guī)模以上民族企業(yè)數(shù)量增加及增長(zhǎng)率、中小企業(yè)數(shù)量增加及增長(zhǎng)率、民族高新企業(yè)數(shù)量占企業(yè)總數(shù)量比重、民族企業(yè)品牌馳名商標(biāo)和著名商標(biāo)增加及其增長(zhǎng)率、企業(yè)利稅總額增加及增長(zhǎng)率、職工平均工資水平提高及增長(zhǎng)率、企業(yè)挖潛改造資金增加及增長(zhǎng)率、企業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用增加及增長(zhǎng)率等賦予正權(quán)重的三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，激勵(lì)民族企業(yè)成長(zhǎng)壯大，培育經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

自主創(chuàng)新二級(jí)指標(biāo)，分別從“創(chuàng)新投入”和“創(chuàng)新成果”兩個(gè)方面來(lái)評(píng)價(jià)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的自主創(chuàng)新能力。創(chuàng)新投入，由企業(yè)科技活動(dòng)經(jīng)費(fèi)籌集額增加及增長(zhǎng)率、研究與開(kāi)發(fā)費(fèi)投入增加及增長(zhǎng)率、研究與開(kāi)發(fā)費(fèi)用占GDP比重、研發(fā)人員全時(shí)當(dāng)量總數(shù)和研發(fā)人員全時(shí)當(dāng)量強(qiáng)度（研發(fā)全時(shí)當(dāng)量除以從業(yè)人數(shù)）等賦予正權(quán)重的三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。創(chuàng)新成果，由當(dāng)年本地居民和民族企業(yè)的發(fā)明專(zhuān)利數(shù)及增長(zhǎng)率、實(shí)用新型專(zhuān)利數(shù)及增長(zhǎng)率、外觀設(shè)計(jì)專(zhuān)利數(shù)及增長(zhǎng)率、技術(shù)市場(chǎng)成交額及增長(zhǎng)率等賦予正權(quán)重的三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。這些指標(biāo)引導(dǎo)政府鼓勵(lì)自主創(chuàng)新，提升科技水平培育企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。

區(qū)際協(xié)調(diào)二級(jí)指標(biāo)，由外地民族企業(yè)在本地的投資及增長(zhǎng)率、本地企業(yè)在外地直接投資量及增長(zhǎng)率、本地企業(yè)向外地轉(zhuǎn)移技術(shù)或?qū)＠麛?shù)量及增長(zhǎng)率、本地吸納的外來(lái)者就業(yè)數(shù)量及增長(zhǎng)率、本地人員在外地就業(yè)數(shù)量及增長(zhǎng)率、區(qū)外向區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)移技術(shù)或?qū)＠麛?shù)量及增長(zhǎng)率、專(zhuān)業(yè)人員輸出、區(qū)際貿(mào)易額及增長(zhǎng)率、出口總額及增長(zhǎng)率、進(jìn)口總額及增長(zhǎng)率、本地財(cái)政對(duì)外地（生態(tài)保護(hù)區(qū)）財(cái)政的橫向轉(zhuǎn)移支付等賦予正權(quán)重的三級(jí)指標(biāo)組成。這些指標(biāo)引導(dǎo)政府在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，承擔(dān)促進(jìn)地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展的責(zé)任，通過(guò)產(chǎn)業(yè)、資金、技術(shù)的梯次轉(zhuǎn)移，帶動(dòng)其他地區(qū)發(fā)展。

資源和生態(tài)指標(biāo)與禁止開(kāi)發(fā)區(qū)相同，其權(quán)重小于重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)。

2.重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)政績(jī)指標(biāo)

重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的重要性，僅次于優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)大于限止開(kāi)發(fā)區(qū)，因而，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的二級(jí)指標(biāo)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、自主創(chuàng)新、企業(yè)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)及其三級(jí)指標(biāo)與優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)相同，其權(quán)重小于優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)大于限制開(kāi)發(fā)區(qū)。

資源和生態(tài)指標(biāo)體系與禁止開(kāi)發(fā)區(qū)相同，其權(quán)重大于優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)小于限制開(kāi)發(fā)區(qū)。

3. “限制開(kāi)發(fā)區(qū)”政績(jī)指標(biāo)

限制開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的二級(jí)指標(biāo)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、自主創(chuàng)新、企業(yè)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)及其三級(jí)指標(biāo)，絕大部分與重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)相同，其權(quán)重小于重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)大于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)。

限制開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的二級(jí)指標(biāo)與優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)不同之處：一是“對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核”，即取消對(duì)考核GDP。二是由于限制開(kāi)發(fā)區(qū)要實(shí)現(xiàn)“引導(dǎo)超載人口逐步有序轉(zhuǎn)移”，因而，限制開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的二級(jí)指標(biāo)區(qū)域協(xié)調(diào)指標(biāo)下的三級(jí)指標(biāo)有一項(xiàng)“本地人員外出就業(yè)數(shù)量及增長(zhǎng)率”，相應(yīng)地取消了在優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的二級(jí)指標(biāo)區(qū)域協(xié)調(diào)指標(biāo)下的三級(jí)指標(biāo)“本地吸納的外來(lái)人員就業(yè)數(shù)量及增長(zhǎng)率”，引導(dǎo)人口向優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)自愿平穩(wěn)有效轉(zhuǎn)移。三是落實(shí)十八屆三中全會(huì)的“堅(jiān)持誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償原則，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”的要求，限制開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的二級(jí)指標(biāo)區(qū)域協(xié)調(diào)指標(biāo)下增設(shè)三級(jí)指標(biāo)“外地財(cái)政對(duì)本地財(cái)政的橫向轉(zhuǎn)移支付”，而優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)與之對(duì)應(yīng)三級(jí)指標(biāo)為“本地財(cái)政對(duì)外地（生態(tài)保護(hù)區(qū)）財(cái)政的橫向轉(zhuǎn)移支付”。

資源和生態(tài)指標(biāo)與禁止開(kāi)發(fā)區(qū)相同，其權(quán)重大于重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)而小于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)。

4.禁止開(kāi)發(fā)區(qū)政績(jī)指標(biāo)

在四大主體功能區(qū)中，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的資源與生態(tài)指標(biāo)的權(quán)重是最大的。

禁止開(kāi)發(fā)區(qū)主要考核資源和生態(tài)指標(biāo)，從水資源和水質(zhì)量、森林資源、土地資源、能源開(kāi)發(fā)和消費(fèi)、空氣質(zhì)量和生態(tài)建設(shè)等五個(gè)維度，各維度設(shè)置相應(yīng)的三級(jí)指標(biāo)評(píng)估當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源開(kāi)發(fā)利用和消耗、生態(tài)保護(hù)和環(huán)境質(zhì)量狀況。

水資源和水質(zhì)量二級(jí)指標(biāo)，由水資源總量增加及增長(zhǎng)率、人均用水量減少及下降率、萬(wàn)元GDP耗水量減少及下降率、水污染物排放量減少及下降率、3類(lèi)以上水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的水體面積及增長(zhǎng)率、森林（草場(chǎng)/湖泊/濕地）覆蓋率及增長(zhǎng)率、綜合治理水土流失面積增長(zhǎng)率、實(shí)施水土流失地區(qū)封育保護(hù)面積及增長(zhǎng)率等賦予正權(quán)重的三級(jí)指標(biāo)成。

土地資源二級(jí)指標(biāo)，由生態(tài)退耕地面積及增長(zhǎng)率、土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地面積及增長(zhǎng)率等賦正權(quán)重的三級(jí)指標(biāo)，以及土壤污染和退化減少耕地面積及增長(zhǎng)率、建設(shè)占用耕地面積及增長(zhǎng)率等賦予負(fù)權(quán)重的三級(jí)指標(biāo)組成。

能源開(kāi)發(fā)和消費(fèi)二級(jí)指標(biāo)，由能源消費(fèi)總量增加及增長(zhǎng)率、新能源開(kāi)發(fā)利用總量增加及增長(zhǎng)率、萬(wàn)元GDP能耗降低及降低率、單位工業(yè)增加值能耗（噸標(biāo)準(zhǔn)煤）減少及下降率、碳排放交易額增加及增長(zhǎng)率、新能源開(kāi)發(fā)利用總量對(duì)不可再生資源的替代率等賦予正權(quán)重的三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。

環(huán)境和空氣質(zhì)量二級(jí)指標(biāo)，由城市污水處理率、單位GDP 二氧化碳排放量減少及降低率、二氧化硫排放量（萬(wàn)噸）減少及降低率、年空氣質(zhì)量達(dá)到2級(jí)以上天數(shù)及增長(zhǎng)率、城市綠化覆蓋率（%）、中度以下噪聲污染生活區(qū)占當(dāng)?shù)刂饕顓^(qū)的比例（%）增加及增長(zhǎng)率等賦予正權(quán)重的三級(jí)指標(biāo)組成。

禁止開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的二級(jí)指標(biāo)與其他三大功能區(qū)相同。經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)是四大主體功能區(qū)中權(quán)重最小的，不僅有很多指標(biāo)不考核，而且有些指標(biāo)與優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)和限止開(kāi)發(fā)區(qū)都不同，僅考慮與生態(tài)建設(shè)相關(guān)的自主創(chuàng)新、企業(yè)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)等二級(jí)指標(biāo)中的部分三級(jí)指標(biāo)。因而，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的二級(jí)指標(biāo)的部分三級(jí)指標(biāo)與其他三大功能區(qū)不同，差異之處主要為：

一是禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的二級(jí)指標(biāo)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下設(shè)置了“財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付及增長(zhǎng)率”、“ 生態(tài)建設(shè)投資及增長(zhǎng)率”、“環(huán)境保護(hù)投入及增長(zhǎng)率”等賦予正權(quán)重的三級(jí)指標(biāo)，相應(yīng)地取消了其他主體功能區(qū)設(shè)置的“財(cái)政收入及其增長(zhǎng)率”、“城鎮(zhèn)化率”和“進(jìn)出口總額及增長(zhǎng)率”等三級(jí)指標(biāo)。

二是禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，這個(gè)二級(jí)指標(biāo)下設(shè)置了“生態(tài)建設(shè)投資及增長(zhǎng)率”、“環(huán)境保護(hù)投入及增長(zhǎng)率”等賦予正權(quán)重的三級(jí)指標(biāo)，相應(yīng)地取消了其他主體功能區(qū)設(shè)置的“城鎮(zhèn)化率”、“進(jìn)出口總額及增長(zhǎng)率”等三級(jí)指標(biāo)。

三是禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的二級(jí)指標(biāo)企業(yè)發(fā)展下設(shè)置了“生態(tài)環(huán)保企業(yè)數(shù)量及增長(zhǎng)率”、“生態(tài)環(huán)保企業(yè)職工平均工資水平及增長(zhǎng)率”等賦予正權(quán)重的三級(jí)指標(biāo)，相應(yīng)地取消了其他主體功能區(qū)設(shè)置的“民族高新企業(yè)數(shù)占企業(yè)總數(shù)比重”、“職工平均工資水平及增長(zhǎng)率”等三級(jí)指標(biāo)。

四是禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的二級(jí)指標(biāo)自主創(chuàng)新下設(shè)置了“生態(tài)保護(hù)與建設(shè)研究與開(kāi)發(fā)費(fèi)投入及增長(zhǎng)率”、“生態(tài)建設(shè)與保護(hù)企業(yè)的發(fā)明專(zhuān)利數(shù)及增長(zhǎng)率”、“生態(tài)建設(shè)與保護(hù)企業(yè)外觀設(shè)計(jì)專(zhuān)利數(shù)及增長(zhǎng)率”、“生態(tài)建設(shè)與保護(hù)企業(yè)實(shí)用新型專(zhuān)利數(shù)及增長(zhǎng)率”、“生態(tài)技術(shù)市場(chǎng)成交額及增長(zhǎng)率”等賦予正權(quán)重的三級(jí)指標(biāo)，相應(yīng)地取消了其他主體功能區(qū)設(shè)置的“本地居民和民族企業(yè)的發(fā)明專(zhuān)利數(shù)及增長(zhǎng)率”、“民族企業(yè)外觀設(shè)計(jì)專(zhuān)利數(shù)及增長(zhǎng)率”、“民族企業(yè)實(shí)用新型專(zhuān)利數(shù)及增長(zhǎng)率”、“技術(shù)市場(chǎng)成交額及增長(zhǎng)率”等三級(jí)指標(biāo)。

五是禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的區(qū)際協(xié)調(diào)，這個(gè)二級(jí)指標(biāo)下設(shè)置了“本地人員外出就業(yè)數(shù)量及增長(zhǎng)率”、“外地財(cái)政對(duì)本地財(cái)政的橫向轉(zhuǎn)移支付”等賦予正權(quán)重的三級(jí)指標(biāo)，相應(yīng)地取消了其他主體功能區(qū)設(shè)置的“本地吸納的外來(lái)人員就業(yè)數(shù)量及增長(zhǎng)率”、“本地財(cái)政對(duì)外地（生態(tài)保護(hù)區(qū)）財(cái)政的橫向轉(zhuǎn)移支付”等三級(jí)指標(biāo)。通過(guò)與其他三大主體功能不同的政績(jī)考核指標(biāo)，引導(dǎo)更多的人口流向重點(diǎn)和優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)，鼓勵(lì)與生態(tài)建設(shè)相關(guān)的各類(lèi)企業(yè)自主創(chuàng)新。

值得指出的是：一是在應(yīng)用主體功能區(qū)可持續(xù)發(fā)展政績(jī)指標(biāo)體系時(shí)，需要科學(xué)地確定指標(biāo)的權(quán)重，既要堅(jiān)持考核標(biāo)準(zhǔn)總體上的統(tǒng)一性，也要看到考核標(biāo)準(zhǔn)的特殊性和差異性，實(shí)現(xiàn)政績(jī)考察評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一性和特殊性的有機(jī)結(jié)合。如，對(duì)同類(lèi)主體功能區(qū)的不同地方政府，以統(tǒng)一指標(biāo)統(tǒng)一權(quán)重，對(duì)各地方政府政績(jī)進(jìn)行直接比較；又如，對(duì)同一行政區(qū)域內(nèi)各個(gè)主體功能區(qū)的地方政府，以差異化的指標(biāo)及權(quán)重，對(duì)差別較大基礎(chǔ)完全不同的地方政府政績(jī)及公務(wù)員履職進(jìn)行比較。二是以電腦程序方便快捷地匯總和計(jì)算政績(jī)指標(biāo)，對(duì)各地方政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果進(jìn)行排序。筆者已編制完成了“主體功能區(qū)政績(jī)指標(biāo)運(yùn)算程序”。此程序綜合應(yīng)用現(xiàn)代統(tǒng)計(jì)方法，賦予每個(gè)指標(biāo)科學(xué)的權(quán)重。地方政府只要將本地的原始資料送達(dá)相關(guān)的組織人事部門(mén)，組織人事部門(mén)的計(jì)算機(jī)應(yīng)用此程序就能迅速地計(jì)算出各地方政府政績(jī)指標(biāo)的綜合評(píng)估指數(shù)及排序。

參考文獻(xiàn)：

[1]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》[N]. 人民日?qǐng)?bào)，2013-11-15.

[2]習(xí)近平.建設(shè)一支宏大高素質(zhì)干部隊(duì)伍確保黨始終成為堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-06-30.

責(zé)任編輯：王敏