銀行業(yè)消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管現(xiàn)狀研究

單亮

摘要：近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融快速發(fā)展，花樣繁多的金融產(chǎn)品開(kāi)始走入尋常百姓家。然而，金融產(chǎn)品的特殊性，使消費(fèi)者不可避免地處于弱勢(shì)地位，銀行業(yè)產(chǎn)品的糾紛、投訴日益增加，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問(wèn)題凸顯。雖然，2012年11月，銀監(jiān)會(huì)專門成立銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局，旨在強(qiáng)化對(duì)銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，但實(shí)際效果卻不容樂(lè)觀。本文以個(gè)人理財(cái)業(yè)務(wù)為例，對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查、評(píng)估，并從銀行監(jiān)管的角度剖析問(wèn)題查找原因。同時(shí)，梳理、借鑒國(guó)際發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出完善我國(guó)銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管的政策建議。

關(guān)鍵詞：銀行業(yè)消費(fèi)者 金融監(jiān)管 行為監(jiān)管

十八大報(bào)告指出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，必須更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。我國(guó)金融監(jiān)管從行業(yè)管理演變而來(lái)，監(jiān)管理論和實(shí)踐更多地關(guān)注維護(hù)銀行體系穩(wěn)定，銀行業(yè)發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)防范，都強(qiáng)調(diào)監(jiān)管者存款人保護(hù)之職責(zé)，監(jiān)管目標(biāo)定位于更多關(guān)注銀行業(yè)發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)防范，對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)關(guān)注相對(duì)不夠。近年來(lái)，銀行業(yè)發(fā)展取得歷史性變化，金融產(chǎn)品從過(guò)去單一的存取款，轉(zhuǎn)向支付、理財(cái)、融資、投資等，服務(wù)深度和廣度均已發(fā)生深刻變化。在此背景下，由于一些金融產(chǎn)品專業(yè)性強(qiáng)，消費(fèi)者對(duì)其產(chǎn)品設(shè)計(jì)、收益模式和風(fēng)險(xiǎn)程度不了解，在合同確定、產(chǎn)品銷售中處于劣勢(shì)，金融消費(fèi)者保護(hù)問(wèn)題開(kāi)始凸顯。2012年11月，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“銀監(jiān)會(huì)”）專門成立銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局，旨在強(qiáng)化對(duì)銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。現(xiàn)階段，我國(guó)銀行業(yè)消費(fèi)者保護(hù)的實(shí)際狀況究竟如何？本文擬以個(gè)人理財(cái)業(yè)務(wù)為例，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、數(shù)據(jù)分析，來(lái)評(píng)估我國(guó)銀行業(yè)消費(fèi)者保護(hù)的現(xiàn)狀。同時(shí)，從監(jiān)管的角度剖析查找原因，在借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出完善建議。

1 銀行業(yè)消費(fèi)者保護(hù)現(xiàn)狀

本文選擇了銀行業(yè)消費(fèi)者投訴的高發(fā)領(lǐng)域——個(gè)人理財(cái)業(yè)務(wù)，設(shè)計(jì)了《在滬個(gè)人理財(cái)產(chǎn)品消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)調(diào)查問(wèn)卷》。受訪個(gè)體主要來(lái)自于筆者的親屬、朋友、同學(xué)及同事。并通過(guò)網(wǎng)絡(luò)聊天工具（飛信、QQ）、微信朋友圈、微博等網(wǎng)絡(luò)手段發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷。本次調(diào)查過(guò)程中，共收集到有效數(shù)據(jù)132份，其中男女比例為67%對(duì)33%。年齡跨度范圍從20歲至50歲，并集中于30至40歲這一區(qū)間，樣本數(shù)據(jù)覆蓋了個(gè)人理財(cái)產(chǎn)品購(gòu)買的主體人群。調(diào)查問(wèn)卷題目分為銀行業(yè)消費(fèi)者、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)三部分，分別從三個(gè)主體不同的角度，了解銀行業(yè)消費(fèi)者保護(hù)的實(shí)際情況。通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析，銀行業(yè)消費(fèi)者保護(hù)的現(xiàn)狀可概括如下：

1.1 銀行業(yè)消費(fèi)者金融知識(shí)水平和維權(quán)意識(shí)雖有所提升，但是消費(fèi)者在購(gòu)買理財(cái)產(chǎn)品時(shí)，最關(guān)注的仍然是預(yù)期收益率，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)提示和合同條款的關(guān)注度和認(rèn)知程度明顯偏低，法律維權(quán)意識(shí)尚待進(jìn)一步提高。問(wèn)卷結(jié)果顯示，銀行業(yè)消費(fèi)者主要通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)等新媒體以及廣播電視等傳統(tǒng)媒體獲取金融相關(guān)知識(shí)。但是仍有57.58%的消費(fèi)者認(rèn)為自己對(duì)金融知識(shí)的了解并不多。而銀行業(yè)消費(fèi)者在購(gòu)買理財(cái)產(chǎn)品時(shí)，并不會(huì)認(rèn)真仔細(xì)地閱讀合同全文。調(diào)查顯示，48.48%的消費(fèi)者只會(huì)粗粗看一遍，21.21%的消費(fèi)者只看姓名、金額、日期等重要信息是否正確，更有6.06%的消費(fèi)者基本不看合同，直接簽名。另一方面，監(jiān)管部門要求消費(fèi)者在購(gòu)買理財(cái)產(chǎn)品時(shí)，需要親自抄錄風(fēng)險(xiǎn)提示語(yǔ)句。然而，只有33.33%的消費(fèi)者認(rèn)真抄錄了風(fēng)險(xiǎn)提示，57.58%的客戶并未認(rèn)真理解風(fēng)險(xiǎn)提示的內(nèi)容，只是按要求操作，更有9.09%是由銀行代抄的，完全無(wú)法實(shí)現(xiàn)監(jiān)管部門制度設(shè)計(jì)的初衷。

1.2 銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)明顯存在侵犯消費(fèi)者權(quán)益的行為。“過(guò)度銷售”、“銷售誤導(dǎo)”、“充分告知”、“隱私保護(hù)”等方面分?jǐn)?shù)明顯偏低，消費(fèi)者充分的知情權(quán)、自主選擇權(quán)仍是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的重災(zāi)區(qū)。調(diào)查結(jié)果顯示，主要體現(xiàn)在下述方面：一是銀行在對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，27.27%的消費(fèi)者反映，銀行存在根據(jù)其需要購(gòu)買的產(chǎn)品來(lái)引導(dǎo)其在測(cè)評(píng)是選擇相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，45.45%的客戶反映銀行要么代為完成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估測(cè)試或是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估形式不規(guī)范。二是銀行仍存在過(guò)度銷售。高達(dá)73%的客戶反映銀行存在過(guò)度銷售的行為。三是銀行信息披露不到位，風(fēng)險(xiǎn)提示明顯不足。高達(dá)85%的客戶反映，銀行在銷售過(guò)程中對(duì)產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)提示明顯不足甚至未做提示，而對(duì)于銀行的產(chǎn)品介紹只有3%的客戶清楚地知曉自己購(gòu)買的產(chǎn)品情況，大部分消費(fèi)者無(wú)法理解產(chǎn)品的具體內(nèi)容和運(yùn)作情況。

1.3 監(jiān)管部門對(duì)于消費(fèi)者保護(hù)的作用顯著偏低，監(jiān)管部門對(duì)于消費(fèi)者保護(hù)的效果不盡人意。其中，高達(dá)81%的消費(fèi)者都認(rèn)為監(jiān)管對(duì)于消費(fèi)者的宣傳教育不夠充分，同樣高達(dá)81%的消費(fèi)者認(rèn)為監(jiān)管對(duì)消費(fèi)者保護(hù)的效果不佳，問(wèn)責(zé)力度明顯不足。

2 銀行業(yè)消費(fèi)者保護(hù)不力的監(jiān)管原因分析

2.1 法律保護(hù)缺失，導(dǎo)致監(jiān)管問(wèn)責(zé)不力，消費(fèi)者保護(hù)不足。

對(duì)銀行業(yè)消費(fèi)者保護(hù)法律制度的缺失主要表現(xiàn)在以下方面：一是銀行業(yè)消費(fèi)者保護(hù)基本立法缺位。目前我國(guó)尚無(wú)關(guān)于銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的基本立法。修訂后的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》仍然沒(méi)有將銀行業(yè)消費(fèi)者與其他消費(fèi)者加以區(qū)分。《商業(yè)銀行法》僅在第三章規(guī)定了對(duì)存款人的保護(hù)。《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》僅在立法目的中有保護(hù)存款人和其他客戶的合法權(quán)益的規(guī)定。二是作為銀行業(yè)監(jiān)管部門，銀監(jiān)會(huì)針對(duì)消費(fèi)者保護(hù)的監(jiān)管規(guī)制往往過(guò)于原則，缺乏針對(duì)性和強(qiáng)制力。特別是對(duì)于消費(fèi)者個(gè)人信息安全和知情權(quán)兩大最為關(guān)鍵的權(quán)益保護(hù)上，缺乏具體細(xì)化的監(jiān)管規(guī)定，難以作為對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)的有力依據(jù)。

2.2 缺乏專門的銀行業(yè)消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管資源配置不足，專業(yè)化程度不高。

當(dāng)前我國(guó)金融監(jiān)管部門主要側(cè)重于對(duì)金融機(jī)構(gòu)的規(guī)范性、風(fēng)險(xiǎn)性進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益的監(jiān)管較為薄弱。且金融分業(yè)監(jiān)管體制雖能滿足銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的細(xì)致化監(jiān)管要求，但很難從容應(yīng)對(duì)金融混業(yè)發(fā)展引發(fā)的監(jiān)管漏洞。另一方面，雖然，2012年3月，銀監(jiān)會(huì)獲批設(shè)立銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局，但目前各派出機(jī)構(gòu)尚未配備專職的消費(fèi)者保護(hù)工作人員，監(jiān)管人員對(duì)于銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的專業(yè)知識(shí)欠缺儲(chǔ)備和更新，監(jiān)管資源的分配不利于形成消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管的專業(yè)化優(yōu)勢(shì)。

2.3 傳統(tǒng)的監(jiān)管方式無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的有效監(jiān)管。

多年來(lái)，以審慎監(jiān)管為重心的監(jiān)管架構(gòu)主要致力于機(jī)構(gòu)或單體風(fēng)險(xiǎn)管控，對(duì)市場(chǎng)行為監(jiān)管的重視不夠，激勵(lì)不足，規(guī)制不嚴(yán)。而風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管更多專注于過(guò)程管控，使得監(jiān)管規(guī)制變成事后提醒而很難實(shí)現(xiàn)“監(jiān)管前移”。然而，像銀行銷售理財(cái)產(chǎn)品過(guò)程中出現(xiàn)的欺騙和誤導(dǎo)消費(fèi)者，提供不適合的投資建議，泄露消費(fèi)者信息和隱私等侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為，恰恰處于審慎監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的盲區(qū)。傳統(tǒng)的監(jiān)管方式難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的行為偏差，進(jìn)而制止、糾正銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)侵害消費(fèi)者權(quán)益情況的發(fā)生。

2.4 消費(fèi)者投訴渠道不通暢，缺乏有效的爭(zhēng)議解決機(jī)制。

消費(fèi)者與商業(yè)銀行發(fā)生糾紛后，銀行業(yè)消費(fèi)者較多地依賴于向監(jiān)管部門投訴或是向銀行投訴。然而，消費(fèi)者投訴的效果，特別是監(jiān)管部門的處理結(jié)果卻不容樂(lè)觀。目前，銀監(jiān)會(huì)主要依照《關(guān)于加強(qiáng)銀行業(yè)客戶投訴處理工作的通知》和《銀行業(yè)消費(fèi)者投訴處理規(guī)程》進(jìn)行處理。但由于缺乏上位法依據(jù)，認(rèn)可度和強(qiáng)制力有限，進(jìn)而導(dǎo)致處理效果不佳，問(wèn)責(zé)力度不夠。

2.5 金融知識(shí)匱乏、法律意識(shí)淡薄，造成消費(fèi)者自我保護(hù)能力不足。

金融產(chǎn)品相比一般產(chǎn)品涉及的專業(yè)知識(shí)較為復(fù)雜，而銀行業(yè)金融該機(jī)構(gòu)擁有涉及金融投資、數(shù)理統(tǒng)計(jì)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、法律等全方位知識(shí)背景的專業(yè)團(tuán)隊(duì)。因此，消費(fèi)者在產(chǎn)品購(gòu)買、定價(jià)、利益分配甚至訴訟等方面處于明顯的劣勢(shì)地位。同時(shí)，銀行業(yè)消費(fèi)者的法律意識(shí)普遍比較淡薄，對(duì)于金融產(chǎn)品和服務(wù)合同的重要性認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致銀行業(yè)消費(fèi)者事后的自我保護(hù)能力明顯不足。

3 加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管的政策建議

3.1 完善現(xiàn)有金融法律

首先要將金融消費(fèi)者保護(hù)明確列入監(jiān)管目標(biāo)。金融消費(fèi)者保護(hù)不僅是維護(hù)消費(fèi)者個(gè)人利益的需要，也是防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定的需要。金融監(jiān)管的目標(biāo)既包括維護(hù)金融機(jī)構(gòu)安全穩(wěn)健運(yùn)行，也包括維護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益的目標(biāo)。應(yīng)借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新金融監(jiān)管理念，將金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管與審慎監(jiān)管并重，并通過(guò)法律的形式加以明確、固定。其次，制定《銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》。在《銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》中明確銀行業(yè)消費(fèi)者的權(quán)益，突出強(qiáng)調(diào)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)如實(shí)陳述、全面披露、平等對(duì)待、信息保密等義務(wù)，并賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)強(qiáng)制權(quán)和處罰權(quán)。最后，細(xì)化監(jiān)管規(guī)則對(duì)消費(fèi)者保護(hù)的要求。突出完善對(duì)客戶信息安全保護(hù)和消費(fèi)者特別是弱勢(shì)群體知情權(quán)的保護(hù)要求，并增加相應(yīng)的問(wèn)責(zé)條款。

3.2 提升銀行業(yè)消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管的專業(yè)化

我國(guó)在現(xiàn)行“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管框架下，銀行業(yè)消費(fèi)者保護(hù)職能不僅缺乏相對(duì)審慎監(jiān)管的獨(dú)立性，還散落于多家監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在各監(jiān)管當(dāng)局都已成立消費(fèi)者保護(hù)部門的背景下，強(qiáng)化銀行業(yè)消費(fèi)者保護(hù)部門的資源配置，實(shí)現(xiàn)銀行業(yè)消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管的專業(yè)化，形成在履行銀行業(yè)消費(fèi)者保護(hù)職能方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，就顯得尤為迫切和重要。

3.3 踐行以消費(fèi)者保護(hù)為導(dǎo)向的行為監(jiān)管

行為監(jiān)管是對(duì)審慎監(jiān)管的必要補(bǔ)充。行為監(jiān)管強(qiáng)調(diào)主動(dòng)監(jiān)管，實(shí)施提前干預(yù)，鼓勵(lì)有序競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)我國(guó)而言，在分業(yè)經(jīng)營(yíng)分業(yè)監(jiān)管的硬約束制度框架下，銀行業(yè)實(shí)施行為監(jiān)管應(yīng)堅(jiān)持“以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主導(dǎo)，以功能監(jiān)管為支撐”的原則，提前介入、有選擇地干預(yù)金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)品的銷售和服務(wù)流程，形成新的監(jiān)管切入點(diǎn)。從產(chǎn)品全流程入手，分析影響利益分配的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括產(chǎn)品設(shè)計(jì)審批、市場(chǎng)營(yíng)銷、信息披露、售后管理、投訴處理等。重點(diǎn)糾正金融機(jī)構(gòu)服務(wù)行為偏差，嚴(yán)格產(chǎn)品銷售標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化金融服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上預(yù)防銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)侵害消費(fèi)者權(quán)益的發(fā)生。

3.4 理順銀行業(yè)消費(fèi)者糾紛解決機(jī)制

建議堅(jiān)持“先機(jī)構(gòu)后監(jiān)管，先基層后總部”的原則，要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)明確各層級(jí)的消費(fèi)者投訴受理程序規(guī)程。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)督促銀行業(yè)機(jī)構(gòu)建立健全金融消費(fèi)者爭(zhēng)議解決機(jī)制，因?yàn)殂y行始終是處理消費(fèi)者糾紛的第一道防線。其次，可以在監(jiān)管部門的主導(dǎo)下，為金融消費(fèi)者的糾紛提供一個(gè)自律性的協(xié)調(diào)機(jī)制。銀行業(yè)協(xié)會(huì)可以設(shè)立專門的處理消費(fèi)者投訴會(huì)員單位的機(jī)構(gòu)，并制定相應(yīng)的處理程序規(guī)則，為消費(fèi)者投訴提供一個(gè)平臺(tái)。三是各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在信訪工作的基礎(chǔ)上，增設(shè)專門的消費(fèi)者投訴受理部門，對(duì)消費(fèi)者投訴情況進(jìn)行調(diào)查、核實(shí)、調(diào)解，督促有關(guān)金融機(jī)構(gòu)限期解決問(wèn)題。

3.5 加強(qiáng)對(duì)銀行業(yè)消費(fèi)者教育

由于我國(guó)銀行業(yè)消費(fèi)者群體大，金融法律知識(shí)缺乏，銀行業(yè)消費(fèi)者教育任務(wù)繁重。加強(qiáng)銀行業(yè)消費(fèi)者教育應(yīng)該由監(jiān)管者、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)共同推進(jìn)，形成合力。首先，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)積極開(kāi)展金融知識(shí)普及宣傳工作，為金融消費(fèi)者提供高水準(zhǔn)的信息咨詢服務(wù)；增加監(jiān)管工作透明度，強(qiáng)化金融知識(shí)普及，充分利用網(wǎng)絡(luò)、電視、短信等渠道，深入開(kāi)展銀行業(yè)消費(fèi)者宣傳教育活動(dòng)，主動(dòng)做好宣傳講解。同時(shí)，更加重視金融基礎(chǔ)教育，推動(dòng)建立持續(xù)系統(tǒng)全面的消費(fèi)者權(quán)益教育體系。其次，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)針對(duì)金融消費(fèi)者特別是弱勢(shì)群體提供更多的金融基礎(chǔ)知識(shí)和信息，制定專門的金融教育計(jì)劃，在日常營(yíng)銷宣傳中，注重對(duì)這部分群體個(gè)性化的咨詢服務(wù)。再次，行業(yè)自律組織的作用也不容忽視。行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)協(xié)助監(jiān)管部門組織銀行業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展相關(guān)工作，代表行業(yè)與社會(huì)相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，更好地發(fā)揮各方在金融消費(fèi)者教育工作中的合力。

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