提高我國行政相對人法律地位的思考

陳露

摘 要：隨著我國行政法律制度的逐步完善，行政相對人的法律地位發(fā)生了改變。正確認(rèn)識行政機(jī)關(guān)與行政相對人的法律關(guān)系，可以認(rèn)為，我國行政相對人應(yīng)該具有獨(dú)立、積極、主動的法律地位。行政相對人法律地位的進(jìn)一步提高尚需一些具體行政行為法律規(guī)范、行政程序法律制度及行政法制監(jiān)督制度等的進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞：行政權(quán)；行政相對人法律地位；行政行為；行政程序；行政法制監(jiān)督

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）08-0283-02

一、行政機(jī)關(guān)與相對人之間關(guān)系的正確定位

長期以來，在行政法中，行政權(quán)具有的命令性和強(qiáng)制性使人們更多地看到了行政機(jī)關(guān)與相對人之間的對立性與對抗性。實(shí)際上，權(quán)利與權(quán)力的對立使行政法的產(chǎn)生和存在成為必要，而權(quán)利與權(quán)力的統(tǒng)一又使行政法產(chǎn)生和存在成為可能。但在不同的歷史條件下，行政法治的要求不同，對權(quán)利與權(quán)力的對立和統(tǒng)一兩個(gè)方面強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)也有所不同。實(shí)際上隨著福利國家的到來，行政職能轉(zhuǎn)變，行政權(quán)雖然擴(kuò)張，但卻為公眾提供了大量的服務(wù)與福祉，相對人的權(quán)利也隨之不斷的擴(kuò)充，權(quán)利與權(quán)力之間具有了更多的同一性，并不是此消彼長，雙方的緊張對立關(guān)系正趨弱化。

“公共權(quán)力并不總是作為社會成員權(quán)利的敵對者而存在的。凡是在公法權(quán)力發(fā)達(dá)的地方，公共權(quán)力通常是作為‘友善的合作者而存在。更重要的是，一切公法權(quán)利皆需要借助公共權(quán)力來創(chuàng)設(shè)推行和實(shí)現(xiàn)。”①在我國，行政權(quán)的存在和運(yùn)行與相對方權(quán)利在本質(zhì)上是同一的，具有一致性。我國憲法明確規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！毙姓?quán)力作為國家權(quán)力的一部分，其所有者應(yīng)是人民，行政機(jī)關(guān)只是權(quán)力的代表者與行使者。這就意味著行政權(quán)的行使，在行政法范圍內(nèi)應(yīng)該為了廣大相對人的利益，以服務(wù)于相對人為其根本目的。如果僅從相對人權(quán)利與行政權(quán)力的對立出發(fā)，就會產(chǎn)生一個(gè)邏輯性的錯(cuò)誤，即建立政府配置行政權(quán)的目的，就是為了與它對立起來以防范它侵害公民的自由與權(quán)利的話，那么就沒有必要為政府配置行政權(quán)力了。所以，僅從權(quán)力與權(quán)利的對立性出發(fā)，就會對行政機(jī)關(guān)與相對人之間的關(guān)系產(chǎn)生片面性的認(rèn)識。即使在倡導(dǎo)消極限權(quán)的早期資產(chǎn)階級思想家的觀點(diǎn)中，也承認(rèn)國家權(quán)力對個(gè)人的保護(hù)作用：“人們聯(lián)合成為國家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)?！雹谠谖覈氖袌鼋?jīng)濟(jì)體制中，公民等一方市場主體在微觀領(lǐng)域中應(yīng)享有充分的自由權(quán)利，政府應(yīng)還權(quán)于社會，在微觀上實(shí)行社會自治，即行政權(quán)在微觀上應(yīng)該收縮。同時(shí)，政府既要通過宏觀調(diào)控給予市場調(diào)節(jié)和干預(yù)以保證市場充分發(fā)揮作用，又要彌補(bǔ)和克服市場的盲目發(fā)展所帶來的缺陷與不足。在這種情況下，政府產(chǎn)生了許多具有服務(wù)性和給付性質(zhì)的權(quán)力和職能。從宏觀上講，政府是很有作為的，而不是無權(quán)或少權(quán)的政府。目前在我國，確立行政權(quán)的服務(wù)、給付功能應(yīng)該是主導(dǎo)方面，相對人需要行政權(quán)積極性的運(yùn)作為自己的權(quán)利與自由服務(wù)。行政權(quán)應(yīng)該從不該進(jìn)入的領(lǐng)域中退出來，并合法、合理的運(yùn)行。行政權(quán)的行使只要能切實(shí)服務(wù)于相對人，有益于權(quán)利、自由的發(fā)展，并在合法的軌道上運(yùn)行，我們對行政權(quán)就不能一味地給予消極的控制，而是應(yīng)盡力地配合其健康、順利地運(yùn)行，使其充分地發(fā)揮各種積極、有效的服務(wù)功能。行政機(jī)關(guān)在其職能改變，能為社會積極地提供福利的時(shí)候，我們的目光“不在于政府的職能是否應(yīng)該縮小，是否應(yīng)該達(dá)成‘小政府，大社會的目標(biāo)模式，而在于對政府應(yīng)當(dāng)做什么和不應(yīng)當(dāng)做什么需要界定清楚”。

在行政權(quán)有所作為的領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)職能的變化，使得其與相對人之間的關(guān)系應(yīng)該是良性相互促進(jìn)的關(guān)系，而不只是對立、對抗的關(guān)系。這就需要相對人對行政機(jī)關(guān)給予的服務(wù)、給付應(yīng)該積極地配合，否則政府的作為難以實(shí)現(xiàn)，相對人難以得到應(yīng)得到的服務(wù)與利益。因此在行政法領(lǐng)域，除了要建立“制約機(jī)制”，同時(shí)，更要注重“激勵機(jī)制”作用的發(fā)揮，即既要激勵行政機(jī)關(guān)在其應(yīng)當(dāng)作為的領(lǐng)域積極行政，主要是提供合各種服務(wù)與給付，又要激勵相對人積極實(shí)踐法定權(quán)利，尤其是積極地參與行政。③行政法的激勵機(jī)制更能體現(xiàn)行政法治、行政民主的現(xiàn)代法治精神。在這種機(jī)制中，行政機(jī)關(guān)與相對人之間的關(guān)系主要是“服務(wù)與合作”的關(guān)系，這要求雙方應(yīng)該是彼此“信任”的。行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為時(shí)只有充分信任相對人，才能在行政上向相對人開放，才能使行政民主化，相對人才能獲得參與的機(jī)會，行政權(quán)的運(yùn)作才能獲得相對人的自覺配合與合作。同時(shí)，相對人只有充分信任行政機(jī)關(guān)，才能獲得行政機(jī)關(guān)更多的服務(wù)，才能維持自身與行政機(jī)關(guān)之間的和諧關(guān)系。盡管行政機(jī)關(guān)所代表的公共利益與相對人的個(gè)人利益在本質(zhì)上是一致的，雙方彼此信任，處于服務(wù)與合作的關(guān)系，但是這兩種利益的差別并未完全消失，障礙依然存在，雙方在愿望、意見和要求上并不完全相同，這時(shí)就需要雙方要進(jìn)行不斷的“交流”與“溝通”，盡可能地將矛盾降至最低點(diǎn)，使雙方的利益達(dá)到最大化。行政機(jī)關(guān)通過行政公開、聽證等制度的設(shè)立，與相對人進(jìn)行廣泛的交流與溝通，同時(shí)相對人也要向行政機(jī)關(guān)積極地表達(dá)其愿望、意見、要求，從而使行政機(jī)關(guān)所作的行政行為能體現(xiàn)相對人的意愿，使所提供的服務(wù)能取得相對人的廣泛信任。①同時(shí)，隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立與發(fā)展，使公民等相對一方具有了很大的獨(dú)立性、自由性，使其成為了獨(dú)立了的利益主體。在與行政機(jī)關(guān)所形成的“服務(wù)與合作”的關(guān)系中，在不斷的“溝通與交流”中，相對人為了維護(hù)自身的自由與利益，爭取自身的自由與利益，其權(quán)利意識、法律主體意識就會不斷增強(qiáng)。這就意味著相對人在認(rèn)識到自己的獨(dú)立性、自主性之后，會根據(jù)社會的發(fā)展與變化主動向行政機(jī)關(guān)提出新的權(quán)利請求；相對人在其利益受到損害后通會各種途徑對自身的利益給予確認(rèn)和維護(hù)。

行政權(quán)運(yùn)作方式在宏觀與微觀上的不同、行政職能的轉(zhuǎn)變、行政機(jī)關(guān)與相對人在行政法律關(guān)系中表現(xiàn)出的是服務(wù)與合作的關(guān)系，雙方在彼此信任的基礎(chǔ)上，不斷的進(jìn)行溝通與交流，同時(shí)相對人權(quán)利意識、主體意識的建立，使得相對人在行政法律關(guān)系中不再是從屬、消極、被動的地位，而應(yīng)該具有獨(dú)立、積極、主動的法律地位。

二、完善行政相對人法律地位的法律制度建設(shè)

1.一些具體行政行為的法律制度建設(shè)

目前，我國一些主要類型的具體行政行為仍然缺乏必要規(guī)范。除行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制外，其他行政行為如行政指導(dǎo)、行政征收等具體行政行為都缺乏專門規(guī)范其權(quán)限、內(nèi)容、程序、方式的法律。盡管從某種程度上講，上述這些類型的具體行政行為并非完全缺乏依據(jù)，但是這些依據(jù)可以說是五花八門，從法律到法規(guī)，從規(guī)章到行政規(guī)范性文件，發(fā)布依據(jù)的機(jī)關(guān)更是參差不齊，出現(xiàn)了許多損害相對人合法權(quán)益的現(xiàn)象。相關(guān)法律的出臺，尤其是一些更能體現(xiàn)行政民主、體現(xiàn)相對人意思自治、體現(xiàn)相對人與行政機(jī)關(guān)合意的行政指導(dǎo)、行政合同等法律規(guī)范的出臺，將能更助于相對人法律地位的改善。

2.行政程序法律制度建設(shè)

我國長期以來的法律傳統(tǒng)是“重實(shí)體，輕程序”。隨著民主、法治的發(fā)展，這一觀念有所改變，但是行政程序法律制度仍不完善，相對人的行政程序權(quán)利還是稀缺的，這使得相對人無法充分地表現(xiàn)其獨(dú)立、積極、主動的一面，所以為進(jìn)一步提高相對人的法律地位應(yīng)加強(qiáng)行政程序法律制度的建設(shè)。

在行政程序立法方面，本文以同意采取“分階段單行立法”，最終制定統(tǒng)一的行政程序法的“分步到位式”。②目前，我國已經(jīng)制定的行政許可法、行政處罰法、行政強(qiáng)制法、行政法規(guī)制定程序條例、規(guī)章制定程序條例已經(jīng)在行政行為實(shí)施的程序方面做了值得肯定的規(guī)定。在行政程序法的目標(biāo)模式上，因?yàn)樾姓绦蚍ǖ闹贫ㄖ饕菫榱司S護(hù)相對人的合法權(quán)益，體現(xiàn)行政民主與公正，所以“公正”應(yīng)該是行政程序立法首要追求的目標(biāo)，在這個(gè)基礎(chǔ)上，我們也不能忽視行政機(jī)關(guān)在為相對人提供服務(wù)等各方面所發(fā)揮的重要作用，只有提高行政效率，才能使行政機(jī)關(guān)更好的發(fā)揮這種作用。所以要注意公共利益與個(gè)人利益的和諧性，在“公正”的基礎(chǔ)上，不能忽略“效率”的重要性。

3.行政監(jiān)督機(jī)制的法律制度建設(shè)

我國對行政權(quán)的監(jiān)督主要是通過相對人對具體行政行為提起行政復(fù)議和行政訴訟而完成的。不可否認(rèn)，這兩種監(jiān)督，尤其是行政訴訟對相對人合法權(quán)益的保護(hù)、行政權(quán)的監(jiān)督、維護(hù)行政法律秩序起到了十分重要的作用。對于這兩種監(jiān)督機(jī)制存在的不足，學(xué)界已多有論述，本文不再贅述。

除了行政復(fù)議和行政訴訟兩種方式外，我國還有一種對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制需要進(jìn)一步完善，即社會公眾的民主監(jiān)督。社會公眾民主監(jiān)督主要涉及行政機(jī)關(guān)信息的公開問題。公眾通過行政機(jī)關(guān)的信息公開制度以及輿論機(jī)構(gòu)諸如報(bào)紙、雜志、電臺、電視，評論或批評行政機(jī)關(guān)的活動，是一種很廣泛的監(jiān)督。與特定的相對人通過行政程序以程序權(quán)利制約行政權(quán)力不同，監(jiān)督的監(jiān)督者具有不特定性，輿論具有更廣泛的監(jiān)督作用。“陽光是最好的殺毒劑”。輿論對行政機(jī)關(guān)有著更全面的監(jiān)督與制約。但是，目前我國行政機(jī)關(guān)的相關(guān)信息的公開化還不夠，我國沒有像美國的《情報(bào)自由法》、《陽光下的政府法》這樣的“陽光法”。于2008年5月1日起實(shí)施的《政府信息公開條例》在已經(jīng)實(shí)施的的時(shí)間里效果并非十分理想。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)有關(guān)行政信息公開化的法律制度，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，使公眾積極地與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行最廣泛形式的溝通與交流。

總之，縱觀我國法治的進(jìn)程，當(dāng)前我國行政法律制度建設(shè)的成就蔚然可觀，而且正向著良性的方向健康發(fā)展。對于存在問題及時(shí)解決，使行政法律制度得以完善，相對人的法律地位得以逐步提高，我國的行政法治得以進(jìn)一步的鞏固與發(fā)展。

[責(zé)任編輯 柯 黎]