城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給困境與化解

張等文　呼連焦

摘 要：在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，與城市相比，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給呈現(xiàn)出總量不足、結(jié)構(gòu)失調(diào)、供需矛盾、主體失衡的困境。造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境的主要制度根源在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)既是造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給事權(quán)與財(cái)權(quán)不對稱的重要制度環(huán)境，又是導(dǎo)致市場和社會(huì)組織等多元化供給主體缺失的重要因素。因此，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制，就成為化解農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境的關(guān)鍵所在。

關(guān)鍵詞： 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；農(nóng)村公共產(chǎn)品；供給困境；城鄉(xiāng)一體化

中圖分類號：C912 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-1502（2014）03-0010-06

在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，我國形成了工業(yè)化城市與小農(nóng)化鄉(xiāng)村的隔離格局，二元的戶籍、財(cái)政制度造成了差異巨大的二元的公共產(chǎn)品供給體制，這一體制導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障等公共產(chǎn)品基本上被城市占有，從而造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足、結(jié)構(gòu)失調(diào)、供需矛盾、主體失衡的困境。為了解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所造成的“三農(nóng)”問題以及農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境，黨的十八屆三中全會(huì)提出了將城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作為解決“三農(nóng)”問題和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境的根本途徑的重大決策，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”，力求達(dá)到“推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”和“推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”[1]的目標(biāo)。因此，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，化解農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境，對于從根本上解決“三農(nóng)”問題和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略具有重要意義。

一、供給困境：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給短缺的現(xiàn)狀

農(nóng)村公共產(chǎn)品是指由政府及其委托授權(quán)的市場組織、社會(huì)組織、農(nóng)民合作組織等供給主體提供的，供農(nóng)村居民在農(nóng)村范圍內(nèi)共同消費(fèi)，用于滿足農(nóng)村居民的公共需求的具有非競爭性和非排他性的社會(huì)產(chǎn)品或服務(wù)。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，我國公共產(chǎn)品供給實(shí)行的是“重城市，輕農(nóng)村”的二元公共產(chǎn)品供給政策，這種明顯偏向城市的供給政策致使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給長期不足和嚴(yán)重短缺，主要體現(xiàn)在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足、結(jié)構(gòu)失調(diào)、供需矛盾、主體失衡等方面。

（一）供給數(shù)量困境：“農(nóng)村總量不足”與“城市局部過度”

與公共產(chǎn)品供給相對富裕的城市相比，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給嚴(yán)重匱乏。2010年全國固定資產(chǎn)投資總額為27.8萬億元，用于城市的為24.1萬億元，用于農(nóng)村的為3.7萬億元，城市是農(nóng)村的6.6倍。截至2011年底，全國還有44.9%的農(nóng)戶沒有飲用自來水，21%的農(nóng)戶沒有飲用安全衛(wèi)生水，24.7%的行政村還是土路等非硬質(zhì)路面，44.7%的農(nóng)村未達(dá)到耕種收綜合機(jī)械化，基層的農(nóng)業(yè)技術(shù)人員僅有8萬人。2011年城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入為21810元，農(nóng)村為6977元，城鄉(xiāng)收入比為3.12：1；每百戶城鎮(zhèn)家庭擁有汽車18.6輛，農(nóng)村僅有5.5輛；每百戶城鎮(zhèn)家庭擁有計(jì)算機(jī)66.8臺(tái)，農(nóng)村僅有18臺(tái)；每百戶城鎮(zhèn)家庭擁有空調(diào)122臺(tái)，農(nóng)村僅有22.6臺(tái)；醫(yī)療的投入差距就更大了，2010年城市醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用為15508.6億元，人均2315.5元，而農(nóng)村僅為4471.8億元，人均666.3元。[2]盡管近年來國家逐年增加對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給數(shù)量，但仍未改變中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的局面。

“重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村” 的城鄉(xiāng)二元化政策致使國家對農(nóng)村公共產(chǎn)品投入總量長期不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978年國家財(cái)政支農(nóng)占總支出的13.4%，到了2010年則為9.5%，幾乎在逐年下降；2008年～2010年國家對農(nóng)村固定資產(chǎn)投資額為24090億元、30707億元、36725億元，占全社會(huì)的比重為13.94%、13.66%、13.20%，盡管投資額逐年增加，但比重卻在逐年下降。2008年～2010年國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出為5955.5億元、7253.1億元、8579.7億元，雖然中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出在逐年大幅增加，但占財(cái)政總支出比重卻保持在9.5%不變，不到全國財(cái)政支出的10%。[3]而且這不到10%的財(cái)政支農(nóng)支出中的60%以上是用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位行政開支及人員供養(yǎng)、對農(nóng)民的糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出以及農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼支出，而用于農(nóng)村的醫(yī)療、教育、社會(huì)保障、就業(yè)培訓(xùn)等農(nóng)村公共產(chǎn)品的開支相當(dāng)?shù)?。對于擁?億農(nóng)民的廣大農(nóng)村來說，國家財(cái)政用于供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入實(shí)在太少。可見，與城市相比，國家對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投資無論是總量還是增長量都是偏低的，這是造成農(nóng)村公共產(chǎn)品總體數(shù)量嚴(yán)重不足的重要原因。

（二）供給需求困境：“自上而下供給”與“自下而上需求”的矛盾

當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制是一種自上而下的供給體制，主要依賴于政府自上而下的單一供給渠道。中央政府以行政命令的方式將農(nóng)村公共產(chǎn)品供給按指標(biāo)的形式逐級下達(dá)、層層分解，很少考慮到不同地區(qū)的公共產(chǎn)品供需差異，這就導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給變成了自上而下的“壓力型”供給。盡管基層政府了解農(nóng)民真實(shí)的需求，但基層政府無權(quán)分配本地區(qū)的公共產(chǎn)品，只能執(zhí)行上級政府的行政命令。為了應(yīng)付上級政府名目繁多的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給任務(wù)指標(biāo)，他們往往不能顧及農(nóng)民的真實(shí)需要。這種自上而下的強(qiáng)行供給帶來了許多農(nóng)民根本不需要的“面子工程”式的公共產(chǎn)品。

在現(xiàn)行的自上而下的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策體制下，作為公共產(chǎn)品供給的受益者，農(nóng)民的公共需求難以有效地向上級政府表達(dá)。雖然農(nóng)村有“一事一議”制度，但它只能解決一些受益范圍很小的或者臨時(shí)性的農(nóng)村公共產(chǎn)品，在更大范圍更大量的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策中，農(nóng)民很少有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的公共需求，這就導(dǎo)致農(nóng)民基本上失去了表達(dá)公共產(chǎn)品供給真實(shí)意愿的話語權(quán)，在一定程度上只能被動(dòng)地接受。正是由于這種帶有強(qiáng)制性色彩的政府“自上而下的供給”與農(nóng)民“自下而上的需求”難以表達(dá)之間的矛盾并未得到妥善解決，所以才造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與需求的脫節(jié)。

（三）供給結(jié)構(gòu)困境：“政績型公共產(chǎn)品過?！迸c“急需型公共產(chǎn)品短缺”

由于大多數(shù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入見效慢、收益低，很多基層政府及其領(lǐng)導(dǎo)為了追求“政績”，大力投資那些短期見效快的農(nóng)村公共產(chǎn)品，如，能夠體現(xiàn)官員政績的農(nóng)村劇院、鄉(xiāng)村道路、鄉(xiāng)村綠化廣場、飲用水設(shè)施、水利灌溉、中心廣場、農(nóng)貿(mào)市場等，甚至出現(xiàn)了超需求供給的情況。然而，那些用于改善農(nóng)民生活、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的公共產(chǎn)品，如廣播電視、通信服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)資源、繼續(xù)教育等往往得不到基層政府的足夠重視；那些能夠增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)民抵御市場風(fēng)險(xiǎn)能力的市場信息服務(wù)系統(tǒng)、農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)上營銷、農(nóng)產(chǎn)品高科技推廣與應(yīng)用等農(nóng)村公共品的供給微乎其微。對于這些農(nóng)民急需的見效慢的公共產(chǎn)品，基層政府很少主動(dòng)提供，完全依賴上級的財(cái)政轉(zhuǎn)移支出來供給，這就造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上存在“政績型公共產(chǎn)品過?！迸c“急需型公共產(chǎn)品短缺”的困境。

（四）供給主體困境：“縱向失衡”與“橫向失衡”并存

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的“縱向失衡”，主要體現(xiàn)在中央政府和地方政府之間供給權(quán)責(zé)劃分不清上。根據(jù)財(cái)政分權(quán)理論，在公共產(chǎn)品供給方面，各級政府的責(zé)任本應(yīng)該是根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍決定的。全國性、全局性的公共產(chǎn)品理應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)供給，而地方性、區(qū)域性的公共產(chǎn)品，則由相應(yīng)層次的地方政府供給。然而，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城市的公共產(chǎn)品由各級政府全額支付，而在農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給上，中央政府和省級政府則將供給責(zé)任推給了基層政府和農(nóng)民。尤其是在后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，本應(yīng)由中央政府和省級政府統(tǒng)一提供的義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共產(chǎn)品都轉(zhuǎn)移給基層政府，變相分流到地方開支，最終都落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頭上。而失去財(cái)權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要么選擇不提供或少提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，要么采取體制外籌資渠道，向農(nóng)民強(qiáng)行攤派費(fèi)用，反而增加了農(nóng)民分擔(dān)公共產(chǎn)品供給成本的負(fù)擔(dān)。

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的“橫向失衡”，主要體現(xiàn)在除政府之外的市場組織、社會(huì)組織、農(nóng)民合作組織等多元化供給主體缺失。在現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制中，政府在供給中處于壟斷地位，而市場組織、社會(huì)組織、農(nóng)民合作組織由于沒有政府授權(quán)或無利可圖難于進(jìn)入或不愿意進(jìn)入到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系中。這種單一的政府壟斷式供給不僅不能滿足農(nóng)民多樣化的公共需求，而且阻礙了市場力量、社會(huì)力量和農(nóng)民合作力量在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的作用發(fā)揮，從而導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給質(zhì)量差、效率低的局面。

二、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)：農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境的社會(huì)制度根源

造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境的原因是多方面的，既有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后、國家財(cái)政能力不足的客觀因素，也有農(nóng)民權(quán)利意識不強(qiáng)、公共需求表達(dá)不暢的主觀因素，但歸根結(jié)底，其主要根源在于城鄉(xiāng)有別的二元結(jié)構(gòu)。在城鄉(xiāng)分治的二元體制下，我國公民被二元戶籍制度人為地分割成市民和農(nóng)民，城市市民在教育、醫(yī)療、就業(yè)和社會(huì)保障這些公共產(chǎn)品提供上都享有優(yōu)厚待遇，而農(nóng)民則被長期禁錮在農(nóng)村土地上，享受到的公共產(chǎn)品少之又少。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致政府在公共產(chǎn)品供給的公共選擇上傾向城市的制度根源。公共選擇理論認(rèn)為，政治上的和經(jīng)濟(jì)上的市場其實(shí)是相同的，政府和其他的“經(jīng)濟(jì)人”一樣，都會(huì)從自身利益出發(fā)，通過博弈作出公共選擇。新中國成立后迫于國內(nèi)外大環(huán)境的壓力，為實(shí)現(xiàn)政府自身的政治利益，我國政府在公共選擇上實(shí)施傾向城市的城鄉(xiāng)非均衡的發(fā)展戰(zhàn)略。政府以偏低的壟斷價(jià)格統(tǒng)購統(tǒng)銷農(nóng)產(chǎn)品，通過“剪刀差”將農(nóng)業(yè)創(chuàng)造的價(jià)值向工業(yè)轉(zhuǎn)移。盡管在1998年，我國重新調(diào)整了產(chǎn)業(yè)政策，開始“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”，但長期以來的對二元制度的路徑依賴使得這一政策并未收到較好效果。與傾向城市的發(fā)展戰(zhàn)略相匹配的是城鄉(xiāng)二元的公共產(chǎn)品供給制度，城市公共產(chǎn)品由政府包攬，資金由財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一安排，而向農(nóng)村提供的財(cái)政支持很少，農(nóng)村的公共產(chǎn)品通過財(cái)政外籌資由基層政府和農(nóng)民共同承擔(dān)。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品不同的收益也導(dǎo)致了政府在公共選擇上向城市傾斜。同市場中的“理性經(jīng)濟(jì)人”一樣，政府在公共產(chǎn)品的投入上也具有趨利性，更喜歡投入那些“立竿見影”的公共產(chǎn)品。城市的公共產(chǎn)品比農(nóng)村的公共產(chǎn)品更集中更顯性，帶來的政治效益更加明顯，因而政府更傾向于向城市提供公共產(chǎn)品，而不重視農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給事權(quán)與財(cái)權(quán)不對稱的重要制度環(huán)境。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，國家財(cái)政支出向投資城市公共產(chǎn)品傾斜，這就使得基層政府通過國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式獲取供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金嚴(yán)重不足，從而造成了基層政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給事權(quán)與財(cái)權(quán)上的錯(cuò)位。尤其是后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)主力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力大幅下降，其對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給心有余而力不足。與日益減少的財(cái)權(quán)相反，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民對于公共產(chǎn)品的需求數(shù)量增加、質(zhì)量提升，形成多樣化的特點(diǎn)。屢增不減的事權(quán)與捉襟見肘的財(cái)權(quán)，使處于一線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府陷入了進(jìn)退兩難的境地。若不能滿足農(nóng)民基本的公共產(chǎn)品需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就失去了存在的價(jià)值；若將提供公共產(chǎn)品的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到農(nóng)民身上，引起農(nóng)民的不滿，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威就會(huì)受到削弱。在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，“事過多、財(cái)不足”的狀況導(dǎo)致基層政府淡化甚至喪失了提供公共產(chǎn)品的基本職能，使農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給更加困難。根據(jù)公共財(cái)權(quán)理論，公共產(chǎn)品應(yīng)由政府免費(fèi)供給，但有事權(quán)無財(cái)權(quán)的基層政府試圖將公共產(chǎn)品的供給責(zé)任推給農(nóng)民自治組織，寄希望于通過“一事一議”制度來解決。按照制度設(shè)計(jì)，“一事一議”對村內(nèi)的農(nóng)田水利建設(shè)、村內(nèi)道路、農(nóng)業(yè)開發(fā)、植樹造林實(shí)行籌資籌勞。然而，現(xiàn)實(shí)卻不盡人意，“一事一議”制度雖被賦予了村級公共產(chǎn)品的供給決策職能，卻沒有被賦予相應(yīng)的財(cái)權(quán)，籌資的上限為每人每年15元，有限的籌資額和龐大的公共產(chǎn)品開支相比簡直是杯水車薪?；鶎诱?cái)權(quán)上移、事權(quán)增加，不僅加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政緊張狀況，而且使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給陷入愈加匱乏的境地。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是造成農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策中失聲的重要原因。長期實(shí)行的城鄉(xiāng)二元政策致使我國形成了城鄉(xiāng)兩大利益集團(tuán)，在對于城鄉(xiāng)之間如何分配公共產(chǎn)品這個(gè)問題上，二者之間是零和博弈。盡管農(nóng)村的整體人數(shù)大于城市，但由于其組織渙散、信息閉塞，出現(xiàn)了“人多力量不大”的悖論，導(dǎo)致農(nóng)民群體在公共產(chǎn)品供給決策中失聲。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家李普頓所說：“農(nóng)村擁有大多數(shù)貧困和擁有大多數(shù)潛在的低成本資源，而城市擁有大多數(shù)發(fā)言權(quán)、有力的組織和權(quán)力。所以在與農(nóng)村的對抗斗爭中，城市階級可以贏得大多數(shù)回合?！盵4]城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民的失聲不僅表現(xiàn)在城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品分配博弈中，還體現(xiàn)為農(nóng)民在本地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品決策中缺少表達(dá)權(quán)。一方面，政府不愿意在公共產(chǎn)品的決策中聽取農(nóng)民的聲音。目前農(nóng)村公共產(chǎn)品大多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上部門決議甚至是某些領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人拍腦袋決策的，本應(yīng)是公共產(chǎn)品供給對象并起到監(jiān)督作用的農(nóng)民并沒有參與到?jīng)Q策的過程中，也沒有人愿意為農(nóng)民說話，農(nóng)民“用手投票”難以實(shí)行。另一方面，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)通過嚴(yán)格的土地和戶籍政策將農(nóng)民固定在土地上，農(nóng)民想要轉(zhuǎn)移落戶到城市或者其他較發(fā)達(dá)的農(nóng)村是很難的，農(nóng)民想要“用腳投票”自主決定進(jìn)入或退出當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系也是不可能的。因此，農(nóng)民在公共產(chǎn)品供給決策中缺乏行動(dòng)能力、集體失聲，使得自下而上的公共產(chǎn)品需求難以表達(dá)。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是造成市場力量和農(nóng)村民間組織等多元化供給主體缺失的重要誘因。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)通過抑制市場機(jī)制在農(nóng)村發(fā)揮作用，人為地從農(nóng)村汲取資本補(bǔ)充工業(yè)，完成了新中國建設(shè)的原始資本積累。對農(nóng)村的長期束縛與汲取必然導(dǎo)致農(nóng)村市場化發(fā)展程度比城市要低得多。美國芝加哥大學(xué)D·蓋爾·約翰遜教授曾對此作了深刻的剖析：“農(nóng)民的福利不僅取決于他們擁有多少資源（包括人力的、物質(zhì)的和金融的），還取決于要素市場的運(yùn)作情況（包括勞動(dòng)、土地和資本市場）?！盵5]二元社會(huì)結(jié)構(gòu)對農(nóng)村資本的長期汲取，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏活力，使農(nóng)民收入比市民低，消費(fèi)能力十分有限，這就造成農(nóng)村市場活力不足。由于市場經(jīng)濟(jì)是一種循利益而行的經(jīng)濟(jì)，所以低迷的農(nóng)村市場、低下的農(nóng)業(yè)收益率，無法吸引市場力量進(jìn)入到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系中來。此外，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民還沒有完全擺脫生存壓力，整體上受教育水平偏低，權(quán)利意識模糊，習(xí)慣逆來順受，很少組織起來通過自身組織的力量在涉及自身利益的公共產(chǎn)品供給上發(fā)出聲音。由于農(nóng)民缺乏組織性，沒有形成強(qiáng)有力的農(nóng)村民間社會(huì)組織，所以農(nóng)民在城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給博弈中一直處于弱勢地位。市場力量和農(nóng)村民間組織等多元化供給主體的缺失使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過于依賴政府，而政府的單一供給不僅效率低下，而且難以滿足農(nóng)民日益增長的多樣化的公共產(chǎn)品需求。

三、化解農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境的策略

如上所述，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境的社會(huì)制度根源。要化解農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境，就要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，解決基層政府供給事權(quán)與財(cái)權(quán)的矛盾，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。

（一）破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給一體化

要化解農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境，首先要破除城鄉(xiāng)二元分割的公共產(chǎn)品供給體系，要按照黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”的目標(biāo)，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給一體化。打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，應(yīng)從戶籍管理、勞動(dòng)力流動(dòng)、社會(huì)保障、權(quán)利保護(hù)入手，推動(dòng)資源要素在城鄉(xiāng)間合理流動(dòng)，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，向城鄉(xiāng)提供基本均衡的公共產(chǎn)品。

要破除城鄉(xiāng)有別的公共產(chǎn)品供給體制，就要求各級政府加大對農(nóng)村的公共財(cái)政支出力度，將財(cái)政支出的重點(diǎn)放在改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件上，使基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸；將新增的財(cái)政支出放在農(nóng)村的科教文衛(wèi)事業(yè)上，使公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋；調(diào)整財(cái)政支付轉(zhuǎn)移制度，將對消費(fèi)者的補(bǔ)貼逐漸改為對生產(chǎn)者的補(bǔ)貼，使公共資金向農(nóng)村傾斜。同時(shí)，應(yīng)借“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的有利契機(jī)發(fā)揮工業(yè)和城市對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的帶動(dòng)作用。城市作為經(jīng)濟(jì)中心，可以對輻射區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村起帶動(dòng)和輻射作用。依托城市豐富的資源，把周圍的農(nóng)村聯(lián)系起來，形成工業(yè)輻射農(nóng)業(yè)、城市關(guān)聯(lián)農(nóng)村的城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展模式，使城市公共產(chǎn)品供給輻射到農(nóng)村，形成城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給格局。

（二）引入競爭機(jī)制，構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化體制

政府是農(nóng)村公共產(chǎn)品當(dāng)然的供給主體，承擔(dān)著供給的主要責(zé)任，但這并不意味著政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的壟斷，因?yàn)檎┙o也有可能出現(xiàn)“失靈”的情況。正如世界銀行《1997年世界發(fā)展報(bào)告》所指出的：“在許多國家中，基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)服務(wù)和其他商品及服務(wù)由公共機(jī)構(gòu)作為壟斷性的提供者來提供不可能產(chǎn)生好的結(jié)果?！盵6]公共選擇理論認(rèn)為，僅僅依靠政府的單一供給，會(huì)導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給效率低下，因而可以將市場競爭機(jī)制引入公共產(chǎn)品的供給中來，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給市場化。文森特·奧斯特羅姆指出：“在提供公共利益和服務(wù)時(shí)，除了拓寬和完善公共部門以外，其他部門和力量也可以參與發(fā)揮這些職能?！盵7]對于純公共產(chǎn)品，政府可以通過承包轉(zhuǎn)讓、特許經(jīng)營、委托合同、劃分股份等形式將市場力量和民間資本引入到農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體系中，或者采取政府和市場聯(lián)合供給或政府和非政府組織聯(lián)合供給的模式，由政府給予市場組織或非政府組織一定的財(cái)政補(bǔ)貼。

構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化體制，尤為關(guān)鍵的是要鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民通過合作組織的方式提供公共產(chǎn)品。農(nóng)民合作組織可以彌補(bǔ)政府和市場在公共產(chǎn)品供給上的失靈。政府無力包攬全部的公共產(chǎn)品，市場力量由于其趨利的本性也難以完全彌補(bǔ)政府在公共產(chǎn)品供給上的缺陷，而整合了村莊精英的農(nóng)民合作組織可以促使農(nóng)民通過合作的方式參與到公共產(chǎn)品供給中來。近年來，全國農(nóng)民專業(yè)合作社總量不斷增加，2011 年底農(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)有 52.17 萬戶，2012 年底農(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)有 68.89萬戶，2013年一季度，全國實(shí)有農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量已經(jīng)達(dá)到73.06 萬戶，[8]愈來愈多的農(nóng)民合作社在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)村生活和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中起到了越來越重要的作用。鑒于此，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面，不僅要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，而且要充分發(fā)揮市場、非政府組織、農(nóng)民合作組織的功能，實(shí)現(xiàn)政府、市場力量、非政府組織與農(nóng)民合作組織等多元化供給主體在公共產(chǎn)品供給上的優(yōu)勢互補(bǔ)。

（三）化解權(quán)責(zé)矛盾，提高政府對公共產(chǎn)品的供給能力

各級政府作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體，只有擁有了對等的供給事權(quán)與財(cái)權(quán)，才能有效地給農(nóng)村提供公共產(chǎn)品。然而，我國中央政府和地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上卻存在著事權(quán)與財(cái)權(quán)不對稱、權(quán)責(zé)不清晰的問題。因而，應(yīng)根據(jù)財(cái)政分權(quán)理論劃分公共產(chǎn)品的供給層次，對各級政府供給權(quán)責(zé)進(jìn)行界定，明確各類公共產(chǎn)品的具體供給主體，“在農(nóng)村公共服務(wù)供給中，中央和地方政府各有責(zé)任范圍。中央政府主要負(fù)責(zé)供給全國性公共服務(wù)，如義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生防疫、社會(huì)保障等；地方政府則負(fù)責(zé)供給地方性公共服務(wù)，如農(nóng)村治安、鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)技信息服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)等”。[9]為了確保各級政府認(rèn)真履行自己職權(quán)和財(cái)權(quán)范圍內(nèi)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任，就需要建立權(quán)責(zé)追究機(jī)制。

針對基層政府“事過多、財(cái)不足”的狀況，應(yīng)適當(dāng)?shù)厣弦剖聶?quán)、下放財(cái)權(quán)。一方面，應(yīng)根據(jù)公共產(chǎn)品供給范圍和財(cái)權(quán)，對基層政府供給事權(quán)進(jìn)行調(diào)整，將超范圍的、溢出性的公共產(chǎn)品事權(quán)上移。另一方面，應(yīng)對基層政府進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，加大中央和省級政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)的農(nóng)村公共產(chǎn)品進(jìn)行專項(xiàng)的財(cái)政補(bǔ)貼，提高基層政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給能力。

（四）暢通需求表達(dá)機(jī)制，讓農(nóng)民掌握公共產(chǎn)品供給決策的話語權(quán)

為了解決現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供需矛盾的問題，為了避免政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上的“形象工程”和“政績工程”，就要建立以農(nóng)民公共需求為導(dǎo)向的“自下而上”的表達(dá)機(jī)制，使農(nóng)民掌握公共產(chǎn)品供給決策的話語權(quán)，使政府公共產(chǎn)品供給能夠充分地反映農(nóng)民對公共產(chǎn)品的真實(shí)的需求偏好。政府要制定一整套合理的制度來保障農(nóng)民的民主需求表達(dá)，并且對實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過設(shè)立公共產(chǎn)品供給決策聽證制度，鼓勵(lì)農(nóng)民參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品供給決策過程中；通過完善“一事一議”制度，鼓勵(lì)農(nóng)民參與到村級公共產(chǎn)品決策過程中。

讓農(nóng)民掌握公共產(chǎn)品供給決策的話語權(quán)，就需要培養(yǎng)農(nóng)民組織，鼓勵(lì)農(nóng)民建立完全屬于自己的社會(huì)組織，比如農(nóng)民協(xié)會(huì)等，使農(nóng)民可以依靠組織的力量來影響政府關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策。農(nóng)民組織的培育和發(fā)展，不僅為農(nóng)民提供了表達(dá)自己公共需求的組織載體，暢通了農(nóng)民的需求表達(dá)渠道，而且可以對國家公權(quán)力在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的濫用進(jìn)行制衡，可以增強(qiáng)農(nóng)民在公共產(chǎn)品供給決策中的博弈力量，使農(nóng)民掌握公共產(chǎn)品供給決策的話語權(quán)，從而抑制不合理的公共產(chǎn)品供給，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率。

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