厘清關(guān)于城鄉(xiāng)一體化的兩個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)

鄭風(fēng)田

【摘要】真正的城鄉(xiāng)一體化，不是剝奪農(nóng)民從土地獲得的保障，而是將隱性的福利顯性化，使城鄉(xiāng)居民享有均等化的公共服務(wù)和資源，真正消除隱藏在戶籍制度背后的資源與權(quán)利分配的不平等，包括教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障等方方面面。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)一體化 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu) 城鄉(xiāng)分割

【中圖分類號(hào)】F320 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

隨著幾十年來經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，中國取得了舉世矚目的成就，并且率先實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)中的減貧目標(biāo)，在為之欣喜與自豪的同時(shí)，我們也深刻意識(shí)到，雖然總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，但是我國的城鄉(xiāng)差距卻在進(jìn)一步拉大，這一問題引起了政府的高度重視。在國家召開的重要會(huì)議上，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化改革”的思想更是多次被提及，成為今后我國發(fā)展的重要戰(zhàn)略目標(biāo)。在學(xué)術(shù)界，城鄉(xiāng)一體化研究已成為社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域最前沿性主題之一。然而，涉及到對(duì)于城鄉(xiāng)一體化改革的認(rèn)識(shí)層面，也存在著截然相反的兩派觀點(diǎn)。

倡導(dǎo)者認(rèn)為，城鄉(xiāng)發(fā)展的差距威脅中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定，應(yīng)該盡快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

倡導(dǎo)城鄉(xiāng)一體化改革的學(xué)者們認(rèn)為，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的以城鄉(xiāng)二元戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，目前看來已經(jīng)造成嚴(yán)重后果，主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

第一，城鎮(zhèn)化發(fā)展受阻。城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)，使城市的企業(yè)占據(jù)先天優(yōu)勢得以快速成長壯大，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展則是舉步維艱。一方面，對(duì)企業(yè)發(fā)展極其重要的資金、技術(shù)、人力資本等生產(chǎn)要素?zé)o法在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，企業(yè)的發(fā)展受到嚴(yán)重束縛；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)面臨的市場狹小，無法獲得足夠的資金投入再生產(chǎn)。而農(nóng)村地區(qū)少了產(chǎn)業(yè)的支持，搞城鎮(zhèn)化只是空談，是不切實(shí)際的“烏托邦”理想。

第二，“三農(nóng)”問題突出，已成為制約我國現(xiàn)代化發(fā)展的瓶頸。農(nóng)村方面，強(qiáng)征土地、強(qiáng)拆房屋事件頻發(fā)，農(nóng)民主體與基層政權(quán)的矛盾日益惡化，常常需要?jiǎng)佑么罅康娜肆ξ锪M(jìn)行維穩(wěn)；農(nóng)業(yè)方面，小農(nóng)經(jīng)營生產(chǎn)技術(shù)落后，農(nóng)藥與化肥的大量使用造成嚴(yán)重的土壤污染，甚至危害到食品的安全；農(nóng)民方面，農(nóng)業(yè)收入微乎其微，大量農(nóng)民工涌入城市，造成農(nóng)村“留守兒童”“空巢老人”等一系列社會(huì)問題。

第三，城鄉(xiāng)分割的局面日益嚴(yán)重，協(xié)調(diào)難度增加。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，一方面通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”，使得城鄉(xiāng)差距逐步擴(kuò)大；另一方面，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)展模式的主導(dǎo)下，國家政策出現(xiàn)傾斜，表現(xiàn)為資源配置不平均：城市獲得了大量優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療、教育、衛(wèi)生以及公共資源，保持了長足穩(wěn)定的發(fā)展；而農(nóng)村不僅沒有從該項(xiàng)政策獲得利益，反而為政策付出了巨大成本，農(nóng)村長期處于落后貧困的狀態(tài)，農(nóng)民生活苦不堪言。改革開放后，雖然城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有了相應(yīng)改進(jìn)，國家放松了農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)的限制，但是導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展差距的根本原因——城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍然存在，城市的農(nóng)民工飽受歧視性待遇，農(nóng)村還有不少人口處于貧困邊緣，城鄉(xiāng)分割的局面仍在日益加深。

這部分學(xué)者認(rèn)為，如果繼續(xù)無視城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，任由這一問題逐步惡化，那么一旦城鄉(xiāng)矛盾激化，將會(huì)引起巨大的社會(huì)動(dòng)蕩，嚴(yán)重威脅中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定。因此，應(yīng)該盡快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化改革，消除城鄉(xiāng)差距。

反對(duì)者認(rèn)為，與農(nóng)村戶籍掛鉤的土地發(fā)揮了強(qiáng)大的失業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)保障功能，不建議打破城鄉(xiāng)二元制度

反對(duì)城鄉(xiāng)一體化改革的學(xué)者們認(rèn)為，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在具有一定的合理性，這其實(shí)是對(duì)農(nóng)民的一種保護(hù)。由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度的存在，擁有農(nóng)村戶口的農(nóng)民都依法享有國家分配的土地。在農(nóng)村，土地不僅是農(nóng)民物質(zhì)資料的來源，更承載了強(qiáng)大的社會(huì)功能。其中最為突出的兩個(gè)功能是失業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)保障功能。

第一，土地的失業(yè)保險(xiǎn)功能，為農(nóng)民的就業(yè)提供了一條“進(jìn)可攻、退可守”之路?，F(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，已完全不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，主要區(qū)別在于：農(nóng)民可以在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，可以選擇進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商，甚至通過自身努力成為市民，過上體面的城市生活。土地的失業(yè)保險(xiǎn)功能，免除了農(nóng)民在城市就業(yè)失敗的后顧之憂，從而提高了農(nóng)民選擇在城市務(wù)工、創(chuàng)業(yè)、從事高風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)的幾率，為農(nóng)民向市民的成功轉(zhuǎn)化創(chuàng)造了有利條件。即使由于各種原因無法在城市繼續(xù)生存，這些人仍然可以選擇回到農(nóng)村，因?yàn)樗麄冞€有農(nóng)村的土地和宅基地作為基本的生活和社會(huì)保障，有農(nóng)村世代的熟人社會(huì)提供情感的安慰與扶持，這在一定程度上緩解了在城市里失業(yè)給務(wù)工人員帶來的物質(zhì)和精神方面的打擊。農(nóng)民面臨的“進(jìn)可攻、退可守”的城鄉(xiāng)流動(dòng)路徑，為城市內(nèi)部以及城鄉(xiāng)之間的對(duì)抗與沖突的消解提供了保障，同時(shí)為城市在政治、經(jīng)濟(jì)、文化方面的繁榮與穩(wěn)定奠定了基礎(chǔ)。從中國對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的應(yīng)對(duì)與成效可以看出，農(nóng)村為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展起到了強(qiáng)有力的緩沖作用。

第二，土地的社會(huì)保障功能。在城市，80%以上的人享有養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)，這些人在生病或年老時(shí)均可得到相應(yīng)的保障。然而在農(nóng)村，農(nóng)民們隨時(shí)可能要面臨“病無所醫(yī)、老無所養(yǎng)”的生活困境。在目前農(nóng)村的醫(yī)療和養(yǎng)老保障匱乏的情況下，土地的社會(huì)保障作用便凸顯出來：一是提供基本生活保障。農(nóng)民通過土地耕作，投入物質(zhì)生產(chǎn)資料和勞動(dòng)力，土地的產(chǎn)出一方面為農(nóng)民提供了基本的食物消費(fèi)，解決了溫飽問題，相當(dāng)于最低生活保障；另一方面，剩余的物質(zhì)產(chǎn)出可以通過市場轉(zhuǎn)化為貨幣，相當(dāng)于農(nóng)民的“工資性”收入，賦予了農(nóng)民抵御風(fēng)險(xiǎn)、追求更高需求的權(quán)利。二是土地為失去勞動(dòng)能力的老年人提供養(yǎng)老保障。農(nóng)村地區(qū)的儲(chǔ)蓄傾向要高于城市，很重要的原因就是農(nóng)民要為今后的養(yǎng)老做準(zhǔn)備。農(nóng)村普遍為家庭養(yǎng)老，農(nóng)民在青壯年時(shí)期努力耕作，盡可能多地?cái)€錢，等到喪失勞動(dòng)能力以后，用存下的錢維持后續(xù)生活，或者將這筆錢轉(zhuǎn)交給子女，由子女支配并承擔(dān)養(yǎng)老義務(wù)。另外，沒有后代的年老者也可通過土地流轉(zhuǎn)，獲得一筆可觀的租金，作為今后自身的養(yǎng)老保障。

這部分學(xué)者認(rèn)為，正是由于與農(nóng)村戶籍掛鉤的土地發(fā)揮了強(qiáng)大的失業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)保障功能，我國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)才能持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，沒有出現(xiàn)其他發(fā)展中國家面臨的城市貧民窟問題。如果打破城鄉(xiāng)二元制度，目前有序發(fā)展的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)將混亂失控，國家會(huì)為此付出沉重的代價(jià)。

城鄉(xiāng)一體化改革既有利也有弊，只有趨利避害，才能最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

上述兩派觀點(diǎn)都有一定的可取之處，但是正如一枚硬幣的兩面，城鄉(xiāng)一體化改革既有利也有弊，上述兩派只看到了其中一面，而忽略了另外一面，他們的觀點(diǎn)是片面的。只有從全局的視角出發(fā)，在充分分析改革形勢的基礎(chǔ)上趨利避害，才能最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)的繁榮穩(wěn)定、社會(huì)的長治久安。

首先，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到改革的必要性。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，將導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距的鴻溝始終無法逾越，城鄉(xiāng)矛盾進(jìn)一步激化。城鄉(xiāng)一體化是我國社會(huì)發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，也是現(xiàn)代化終將實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。但是改革不能一蹴而就，只有沿著正確的方向，采取有效的措施，在分步驟穩(wěn)步推進(jìn)的過程中達(dá)成目標(biāo)。

其次，對(duì)城鄉(xiāng)一體化還存在諸多誤解。城鄉(xiāng)一體化不是簡單的城市化，不是一紙公文宣布“不再區(qū)分城市與農(nóng)村戶籍，大家都是居民”就可以達(dá)成的；也不是簡單的城鎮(zhèn)化、“一刀切”，片面強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化率，為了城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化，強(qiáng)行把農(nóng)民的承包地和宅基地收回來，然后給些補(bǔ)貼，把他們趕到城市去。這些想法和措施都是不可取的，應(yīng)該警惕這種簡單搞一體化的路徑，積極穩(wěn)妥地進(jìn)行推進(jìn)。真正的城鄉(xiāng)一體化，不是剝奪農(nóng)民從土地獲得的保障，而是將隱性的福利顯性化，使城鄉(xiāng)居民享有均等化的公共服務(wù)和資源，真正消除隱藏在戶籍制度背后的資源與權(quán)利分配的不平等，包括教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障等方方面面。

城鄉(xiāng)一體化建設(shè)既要消除二元戶籍背后的福利差異，又要重點(diǎn)解決城鎮(zhèn)的承載力與產(chǎn)業(yè)支撐問題

真正的城鄉(xiāng)一體化，是“人的城鄉(xiāng)一體化”。從整體上來說，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)既要消除二元戶籍背后的福利差異，解決農(nóng)民工就業(yè)、住房、社保等后顧之憂，又要通過財(cái)稅、用工體制等各項(xiàng)改革，重點(diǎn)解決城鎮(zhèn)的承載力與產(chǎn)業(yè)支撐問題。具體來說，需要從以下幾個(gè)方面著手。

第一，消除城鄉(xiāng)二元戶籍背后的福利差異，確保城鄉(xiāng)居民享受均等化的公共資源與服務(wù)。在二元戶籍制度下，農(nóng)村戶口與城市戶口背后的涵義截然不同。城市戶口背后隱藏著巨大的隱性福利。在城市，80%以上的職工享有醫(yī)療、養(yǎng)老以及失業(yè)保障，而進(jìn)城務(wù)工人員由于是農(nóng)村戶口，從一開始就被排除在這些保障之外。雖然目前農(nóng)村也在推行“新農(nóng)合”“新農(nóng)?！保瞧涿黠@的地域性特征削弱了其保障性特征。農(nóng)民工在城市生病，回到農(nóng)村醫(yī)治顯然不太現(xiàn)實(shí)。城市戶籍的福利在教育方面也體現(xiàn)得很明顯，進(jìn)城務(wù)工人員的子女要想在城市接受教育可謂難上加難。近年來，雖然國家積極出臺(tái)了一系列相關(guān)政策來消除教育藩籬，但是如果不想辦法從戶籍制度這一根源入手消除教育的不平等，那么其他的措施只能是治標(biāo)不治本。因此，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，必須消除隱藏在戶籍制度背后的隱性福利差異，使得城鄉(xiāng)居民都能享受均等化的公共服務(wù)。

第二，解決農(nóng)民的后顧之憂，將農(nóng)民的隱性福利顯性化。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，農(nóng)民自身也面臨抉擇，一方面，城市良好的福利政策和現(xiàn)代舒適的生活，使得農(nóng)民有強(qiáng)烈的意愿融入其中；另一方面，融入過程的不確定性，使得農(nóng)民不愿意放棄農(nóng)村戶口，不想失去“最后的保障”，因此表現(xiàn)出“兩頭靠”的特性。所以想要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，想辦法解決農(nóng)民的后顧之憂，將農(nóng)民的隱性福利顯性化就顯得尤為重要。在城市自身容納能力有限的情況下，“農(nóng)村人口的就地城鎮(zhèn)化”將成為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的基本解決路徑。在此情況下，就要考慮三類農(nóng)民主體的利益問題，即城市務(wù)工農(nóng)民工、郊區(qū)農(nóng)民以及農(nóng)村現(xiàn)有居民。對(duì)于在城市務(wù)工的農(nóng)民工，急需解決他們?cè)谧》亢蜕绫７矫娴暮箢欀畱n；對(duì)于郊區(qū)農(nóng)民，應(yīng)通過郊區(qū)與城市的融合發(fā)展，給予郊區(qū)農(nóng)民城市戶籍，使其享受與城市居民同等的社會(huì)保障與福利；對(duì)于留在農(nóng)村的人來說，則要堅(jiān)持“多予、少取、放活”的原則。

第三，提升中小城市就業(yè)吸納功能，增強(qiáng)農(nóng)民工自身競爭力。城鄉(xiāng)一體化并不是簡單地打開大門讓農(nóng)民進(jìn)來即可，要考慮的最主要問題是要讓農(nóng)民“進(jìn)得來、留得下、過得好”。城鄉(xiāng)一體化要解決5億多農(nóng)民的就業(yè)問題，單靠幾個(gè)大城市顯然是不夠的，甚至?xí)l(fā)嚴(yán)重的“大城市病”，因此必須提升中小城市的就業(yè)吸納功能，使其創(chuàng)造足夠多的就業(yè)崗位。同時(shí)，想要農(nóng)村移民在城市實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，就要解決“雞生蛋”的問題。農(nóng)民工積累的人力資本普遍較低，必須重視對(duì)農(nóng)民工及其后代的終身教育與培訓(xùn)工作，逐步增強(qiáng)其就業(yè)競爭力。

（作者為中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、博導(dǎo)；碩士研究生焦貝貝對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)）

【參考文獻(xiàn)】

①《習(xí)近平：逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化》，人民網(wǎng)，2015年5月2日。

責(zé)編/楊鵬峰 美編/于珊