公私伙伴關(guān)系（PPP）研究綜述

李霞

摘要：世界各國政府尤其是歐美政府改革越來越趨向于公共服務(wù)公私合作供給。本文對公共服務(wù)公私伙伴關(guān)系（PPP）研究成果進行了梳理，從PPP的概念、政府職能、建議幾個方面總結(jié)了我國對公私伙伴關(guān)系的研究進展。在明晰了PPP中的“伙伴關(guān)系”促進政策與機制創(chuàng)新途徑的基礎(chǔ)上，對我國公私合作伙伴模式提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：PPP；公共部門；私人部門

20世紀70年代以來，西方不斷涌現(xiàn)出對公共服務(wù)公私合作的嘗試，并取得一定的成果。過去公共服務(wù)由政府壟斷提供，但政府有限的財政和能力已經(jīng)逐漸不能滿足公眾對公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的要求。并伴隨著出現(xiàn)政府財政支出負擔重、效率低下、服務(wù)質(zhì)量差等問題。通過引入私人部門提供公共服務(wù)來緩解公共服務(wù)供給的矛盾，引入競爭機制，克服政府單一提供公共服務(wù)的弊端，并且，作為世界政府改革趨勢的新公共管理，也倡導(dǎo)引入市場競爭機制。

一、PPP概念和內(nèi)涵

PPP是Public-Private Partnerships的縮寫。以17世紀英國領(lǐng)港公會和私人投資者合作建造燈塔為起點，這一嘗試標志著公共項目公私合作的實踐的成功探索。但我國PPP發(fā)展較晚，學(xué)術(shù)界形成了大量可供借鑒的研究成果，但不同學(xué)者從不同角度對PPP有不同定義，對PPP的翻譯也不盡相同，主要有以下幾種翻譯方式：“公私伙伴關(guān)系”、“公私合作經(jīng)營”、“公私合作伙伴模式”、“公私機構(gòu)的伙伴合作”、“民間開放公共服務(wù)”、“公共民營合作制”等等。其中以“公私伙伴關(guān)系”和“公私合作關(guān)系”翻譯方法居多。

（一）、國際上對PPP的定義

世界衛(wèi)生組織將PPP定義為一系列涵蓋廣泛而多樣的合作協(xié)議。這種多樣性和廣泛性體現(xiàn)在參與主體、法律地位、治理方式、管理、政策特權(quán)、各自的貢獻和角色等的多樣性①。歐盟委員會對PPP的定義是：PPP是指公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，其目的是為提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項目或服務(wù)。②美國PPP國家委員會對PPP的定義是：PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進行設(shè)計、建設(shè)、投資、經(jīng)營和維護公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求③。

美國公用事業(yè)民營化“大師”薩瓦斯認為公共服務(wù)公私合作供給是指“作為公共部門的政府以及作為非公共部門的私營機構(gòu)分別參與到公共服務(wù)安排、生產(chǎn)和付費的其中環(huán)節(jié)，共同為消費者提供公共服務(wù)的過程。④”

（二）、國內(nèi)學(xué)者對PPP的概念解析

我國PPP發(fā)展僅有10多年的歷史，對于PPP理論有一定的研究和成果，但是對于PPP的概念，國內(nèi)學(xué)者仍是見仁見智，不同學(xué)者從不同角度給出了不同的界定。

公私合作公共部門和私人部門共同合作為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)、實現(xiàn)優(yōu)勢互補，實現(xiàn)帕累托最優(yōu)的（李曉東，2010）一種委托代理關(guān)系（徐霞，2009），注重公平與效率的有機結(jié)合（賈康，2009）而建立的項目全生命周期關(guān)系型契約的合作伙伴、融資、建設(shè)和經(jīng)營管理模式（葉曉甦，徐春梅，2013）。

筆者在查閱文獻中發(fā)現(xiàn)一些學(xué)者將PPP等同于一種融資模式，例如，汪耿，楊超，唐瑩認為PPP是私人企業(yè)與公共部門合作的融資模式。葉曉甦，徐春梅認為“PPP項目是實現(xiàn)公共項目建設(shè)資金的融資模式，也是公共產(chǎn)品的一種供給方式。⑤”王灝認為“PPP是一個大的概念范疇，而不是一種特定的項目融資模式，不能將PPP與BOT、TOT等特定的項目融資模式并列比較⑥”。通過對不同學(xué)者研究的了解，筆者認為，PPP最初是以融資模式的形式出現(xiàn)的，但是PPP是一個系統(tǒng)性的長期的一個關(guān)于公共部門和私人部門的合作關(guān)系，融資是PPP的職能之一，PPP還包括建設(shè)、經(jīng)營等職能。因此，片面的認為PPP就是一種融資方式，就會忽略PPP在公共服務(wù)供給過程中的強大功能，在界定政府職能中會出現(xiàn)漏洞或是責權(quán)界定不完整。

綜合眾多學(xué)者的研究，筆者對PPP提出的定義是：為了克服政府和市場的缺陷，結(jié)合政府和市場的優(yōu)勢，以向公眾提供公共服務(wù)為目的的政府部門和私人部門之間的一種利益共享、風(fēng)險共擔的長期合作關(guān)系。

二、PPP的理論基礎(chǔ)

通過對一些學(xué)者研究成果的閱讀，大部分學(xué)者認為公共產(chǎn)品理論和新公共管理理論是PPP的理論基礎(chǔ)。其他學(xué)者也有不同意見。例如，唐祥來認為公共產(chǎn)品理論和代理理論是PPP模式的理論基礎(chǔ)。創(chuàng)造性地提出代理理論來解釋PPP，認為“公共部門能獲得比自身獨自供給公共產(chǎn)品更好的現(xiàn)金價格⑦”。劉燕以公共物品的公共選擇理論以及基于自然壟斷的政府規(guī)制理論為理論基礎(chǔ)，論證了公私合作的必然趨勢。黨秀云認為新公共管理運動和有限政府理論是公共服務(wù)民營化的理論基礎(chǔ)。張萬寬以合作博弈與交易成本為理論基礎(chǔ)，構(gòu)建了一個具有內(nèi)在邏輯一致性的分析框架。

筆者認為私人部門參與公共服務(wù)供給、公私合作是一種必然趨勢，是新公共管理理論的發(fā)展。PPP并非是新事物、新理論，將競爭機制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域是新公共管理很早就提出的觀點，從某種角度看PPP就是新公共管理。因此筆者認為新公共管理理論是PPP最根本的理論支撐。至于其他理論，例如公共產(chǎn)品理論，公共選擇理論，政府規(guī)制理論，有限政府理論等都為PPP的合理性做出了進一步解釋。因此這些學(xué)者關(guān)于PPP理論基礎(chǔ)的分析都是合理的，從不同角度研究其發(fā)展的問題和路徑，拓寬了PPP分析的思路，開闊了分析的視角，無論從宏觀還是微觀方面對完善PPP的發(fā)展都有重要意義。

三、政府在PPP中的職能

在PPP過程中，政府不僅是PPP的發(fā)起者和參與者，同時也是監(jiān)管者，政策制定的主導(dǎo)者。明確政府在PPP中的角色和職能定位，對于PPP的有序進行有重要意義。

政府的理想角色是公共和服務(wù)需求的確認者、精明的購買者、對所購物品和服務(wù)有經(jīng)驗的檢查者和評估者、謹慎的支出者，適時適量地對承包商進行支付（薩瓦斯），政府作為行動的主體應(yīng)該扮演“制度企業(yè)家”的角色（王衛(wèi)，2010），在此過程中要科學(xué)分離政府的參與者和監(jiān)管者的職能（葉曉甦，，2013）。政府主要承擔監(jiān)督之責，私營部門負責按標準生產(chǎn)公共服務(wù)，社會公眾扮演監(jiān)督者角色（黨秀云，2011）。

筆者認為PPP不是政府權(quán)威的削減，也不是政府為了緩解財政負擔的“丟包袱”，而是政府職能的轉(zhuǎn)變。政府不應(yīng)是“劃槳者”，而應(yīng)是“掌舵者”，不應(yīng)是服務(wù)的生產(chǎn)者，而應(yīng)是公眾需求的反映者。否則，政府就不能充分發(fā)揮決策者的角色，不能做出最明智的公共決策，而無謂地將人財物力浪費在努力成為“全能政府”上，但又什么都做不好，也不可能都做好的事情上。最終導(dǎo)致全社會在不明智的決策中內(nèi)耗，阻礙社會的發(fā)展。

四、PPP發(fā)展的建議

PPP是長期的過程，具有多元化主體特征的系統(tǒng)過程，涵蓋了從公共服務(wù)類型的界定，決策用何種PPP模式到合作對象的選擇，合同簽訂，PPP過程管理，再到后期評估、退出機制等等一系列問題。涉及面廣泛，角度繁多。國內(nèi)學(xué)者對于PPP發(fā)展基于不同的理論框架和不同的視角提出了不同的建議，具有很高的實踐意義和指導(dǎo)作用。

張菊梅從多中心治理視角看到了公私合作中各方主體間存在的矛盾沖突和困境，提出要“以多元價值為引導(dǎo)，有效整合政府與市場力量，建立合作的激勵機制，完善合作制度體系建設(shè)，健全合作風(fēng)險的防范、分攤與管理。⑧”該學(xué)者揭示了PPP中存在的根本矛盾，PPP主體間的矛盾的確是制約PPP過程發(fā)展的問題，只有正視主體間切實存在的矛盾，制定相應(yīng)的應(yīng)對策略，才能保證PPP過程的順利進行。但是該學(xué)者在解決方法中忽略了公民的價值觀和傳統(tǒng)思維模式中對私人參與公共服務(wù)提供的不信任態(tài)度，應(yīng)該在意識形態(tài)方面做出努力，在公眾中普及PPP的科學(xué)性、合理性和優(yōu)勢，建立一種信任機制。

徐霞認為我國政府對PPP模式項目的監(jiān)管應(yīng)從宏觀和微觀兩方面入手。宏觀方面應(yīng)該首先建立私營企業(yè)生存和發(fā)展的市場環(huán)境，可以從立法和市場準入兩個方面入手，為私營企業(yè)提供一個公平、公開的市場環(huán)境。微觀方面應(yīng)該從項目的服務(wù)價格監(jiān)管、項目服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、項目的退出監(jiān)管和項目的后評價監(jiān)管四個角度入手。該學(xué)者從宏觀和微觀方面提出對策，結(jié)構(gòu)清晰明朗，但筆者認為微觀方面還不夠完善，還應(yīng)包括準入機制的健全，招標過程的規(guī)制，合同訂立過程的協(xié)調(diào)機制，突發(fā)情況預(yù)警機制等。

張萬寬以合作博弈與交易成本理論為理論框架，從如何提高政府討價還價能力，減少公共部門和私人部門交易成本角度，給出的對策是“加強政府人力資源和信息資源的建設(shè)，提高政府能力；完善相關(guān)法律法規(guī)；打造誠信政府；提高監(jiān)管能力；提高危機管理能力；加強廉政建設(shè)。⑨”該學(xué)者構(gòu)建了一個系統(tǒng)的理論框架，并基于此框架，從政府的角度提出了較完整的建議，對政府在PPP過程中的角色和職能定位有很好的指導(dǎo)作用。

段緒柱在《公私合作制中的政府角色沖突及其消解》一文中從政府角色角度，認為公私合作屢屢失敗的原因是政府部門不能適時地在三重契約中扮演應(yīng)有角色，提出“應(yīng)完善相關(guān)法律制度，構(gòu)建科學(xué)合理的政府內(nèi)部的分工協(xié)作機制，構(gòu)建科學(xué)的、協(xié)同的制度體系（包括完善公共利益訴求的表達機制與公私合作的參與機制、建立合力的利益共享和風(fēng)險分擔機制、建立健全自準入制度至退出制度的公私合作完整體系），加強人力資源建設(shè)”⑩。段緒柱從制度方面對政府角色進行了界定，明晰了政府在PPP全過程中的制度建設(shè)方向，為政府在三重契約中對私人部門行為的規(guī)制以及對公眾利益的維護方面提出了建議，確保PPP的三方主體在PPP過程中實現(xiàn)利益協(xié)調(diào)，緩解矛盾沖突。

五、總結(jié)：

我國對PPP的研究起步較晚，但研究發(fā)展迅速，不僅在理論上有了豐富的研究成果，在結(jié)合實踐的研究方面也做出了不少研究。在PPP概念和本質(zhì)方面雖然表述不盡相同，但是在大體方向上是一致的，在把握其本質(zhì)方面是準確的。但畢竟我國對PPP的研究僅經(jīng)歷了10年，還未形成一個權(quán)威的系統(tǒng)的理論框架，還處于吸收外國研究成果的階段。PPP在我國的應(yīng)用有成功的案例，但也存在許多失敗案例。應(yīng)該看到我國和西方國家切實存在的現(xiàn)實條件的差異、文化的差異、國情的差異、價值觀的差異、歷史的差異等，不能照搬照抄西方國家的制度和經(jīng)驗，在研究符合中國特殊國情，構(gòu)建中國特色的理論框架方面還需要進一步推進。從PPP的成功經(jīng)驗可以看出，PPP對于政府改革和政府職能轉(zhuǎn)變，緩解政府壓力，提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量方面的潛力巨大，因此，我們應(yīng)致力于研究真正符合我國發(fā)展的PPP的理論框架和發(fā)展模式。（作者單位：云南大學(xué)公共管理學(xué)院）

參考文獻

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注解：

①世界衛(wèi)生組織網(wǎng)站：http：//www.who.int/trade/glossary/story077/en/

②The Europrean Commission Guidance for successful PPP[R].2003.

③The National Council For PPP，USA.For the good of the people：using PPP to meet Americas essential needs[R].2002.

④E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].中國人民大學(xué)出版社.2002

⑤葉曉甦，徐春梅.我國公共項目公私合作（PPP）模式研究述評.[J]軟科學(xué)，2013（6）

⑥王灝.PPP的定義和分類研究[J]都市快軌交通，2004（5）

⑦唐祥來.公私伙伴關(guān)系的公共經(jīng)濟學(xué)分析[J]財貿(mào)研究，2011（3）

⑧張菊梅.公共服務(wù)公私合作研究——以多中心治理為視角[J]社會科學(xué)家，2012（3）

⑨張萬寬.公私伙伴關(guān)系的理論分析——基于合作博弈與交易成本的視角[J]經(jīng)濟問題探索，2008（5）