新型城鎮(zhèn)化背景下失地農(nóng)民就業(yè)與社會保障責任的承擔

李巧霞

摘 要：農(nóng)村與農(nóng)民為城市與社會發(fā)展作出了巨大的貢獻與犧牲，政府、企業(yè)、社會與市民應(yīng)該協(xié)力承擔社會歷史責任，公平調(diào)配社會資源，給予其相應(yīng)的補償、保障與援助，使失地農(nóng)民早日順利實現(xiàn)社會轉(zhuǎn)型，以促進經(jīng)濟社會的健康快速發(fā)展。但解決問題的關(guān)鍵一定要落腳于根本的體制問題，以保障農(nóng)民合法權(quán)益為目標宗旨。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；政府；就業(yè)；社會保障；責任

對于城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中失地農(nóng)民就業(yè)與社會生活問題，學(xué)者與官員都有著各自的看法。尤其是學(xué)者在諸多著作文章中都試圖調(diào)查探索失地農(nóng)民自身的系列缺陷，如文化素質(zhì)偏低、觀念落后、受教育水平低、學(xué)習能力有限、專業(yè)技能的缺乏、進取精神差等等，一直強調(diào)現(xiàn)代化與工業(yè)化的不可延誤與遲緩，并針對復(fù)雜棘手的現(xiàn)實問題提出一系列政策目標與建議，建議政府加強公共服務(wù)資金投入、提升公共服務(wù)水平、健全行政體制、優(yōu)化運行機制等等。但在社會轉(zhuǎn)型與城鎮(zhèn)化推進過程中，這個問題并未得到有效解決。官方統(tǒng)計數(shù)字往往成為一種可有可無的參照，其單向度應(yīng)急式的統(tǒng)計有著不科學(xué)的隱患，難以代表各個地區(qū)特定的實際情形。這一問題理應(yīng)受到學(xué)界與政界的重視和思考。

一、失地農(nóng)民問題：歷史的必然，卻又是歷史的無奈

在西方工業(yè)化快速發(fā)展與社會劇烈轉(zhuǎn)型過程中，狄更斯曾經(jīng)寫道：“這是最好的時代，這是最壞的時代；這是智慧的時代，這是愚蠢的時代；這是信仰的時期，這是懷疑的時期；這是光明的季節(jié)，這是黑暗的季節(jié)；這是希望之春，這是失望之冬”。社會轉(zhuǎn)型史難以用簡單的價值判斷來作出一個概括，兩面性成為一種思考的模式。西方工業(yè)化的部分歷史也許會不可避免地在中國現(xiàn)代化進程中得以重現(xiàn)，也許原始資本的積累必定帶著一絲血跡。但我們的歷史更有自己的特殊性，如大背景方面的第三次科技革命導(dǎo)引著現(xiàn)代化的飛速發(fā)展，經(jīng)濟總量的大幅度提升，全球化社會的形成與信息資源的快速流通，尤其是中國特定的歷史發(fā)展軌跡與時代政策背景，如人口多地域廣底子薄的基本國情，社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與完善，城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)下農(nóng)村的長期隔閡與落后，共同富裕目標下的社會主義階段任務(wù)規(guī)劃等等，都會令中國的農(nóng)村改革道路呈現(xiàn)出不同于以往西方國家的特點。

需要指出的是，長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與城市優(yōu)先發(fā)展政策可能成為目前農(nóng)村落后的首要原因。而學(xué)者經(jīng)常犯下的一個錯誤便是，把農(nóng)村落后或農(nóng)民知識觀念落后等當作天生的既成事實，將其作為提出或許不起根治作用的政策舉措的出發(fā)點或者論據(jù)材料。不可否認，部分農(nóng)民文化知識與專業(yè)技能的缺乏或者其之所以成為“農(nóng)民”一定程度上有著自身先天學(xué)習能力的不足或者缺陷，但不可能出現(xiàn)幾乎占7成人口、8億多農(nóng)民都不具有先天稟賦與學(xué)習能力的情形。社會歷史的發(fā)展本來就是一個不可違背的過程，而政府的政策目標往往起著更為重要的加速與減緩甚至是決定性的導(dǎo)向作用。參照國外工業(yè)化發(fā)展歷史，回顧中國現(xiàn)代化發(fā)展軌轍，應(yīng)該可以得出一種結(jié)論，即農(nóng)村資本的轉(zhuǎn)移為中國城市與工業(yè)發(fā)展的原始資本積累乃至于后續(xù)資本的增加貢獻極大，這種資本的轉(zhuǎn)移有時是殘酷的。即使取消農(nóng)業(yè)稅費，不甚平等的政策發(fā)展目標、失衡的公共服務(wù)與資源投入、無差別的國家壟斷行業(yè)產(chǎn)品價格、巨大的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差、教育的傾斜、就業(yè)機會的差別等等都會令城鄉(xiāng)的差距代際循環(huán)地持續(xù)下去，而嚴格的戶籍與社會保障制度使這種不均等的差距制度化，造成鮮明的社會階層固化。因此，農(nóng)村落后及農(nóng)民文化素質(zhì)的低端化不應(yīng)該成為政府乃至社會各界得出各種結(jié)論的原始出發(fā)點，甚至不能成為單純就事論事型對策建議的矛頭指向，而最為根本的是應(yīng)該在著眼于長遠的社會發(fā)展前提下努力破除不合理的體制因素，不懼怕歷史的短暫陣痛，在適時合理條件下有條不紊地果斷開展變革。

二、代際更替與父祖輩農(nóng)民的進退維谷：現(xiàn)代化發(fā)展的黑暗與曙光

隨著社會經(jīng)濟現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，農(nóng)村生產(chǎn)力和農(nóng)民生活水平有了明顯提高，并產(chǎn)生了新的政治與經(jīng)濟需求。同時，城鎮(zhèn)化快速推進背景下新的社會境況與變革趨勢往往令失地農(nóng)民陷于被動應(yīng)對與適應(yīng)，以土地權(quán)益為主的個人合法權(quán)益無法得到有效保障，職業(yè)轉(zhuǎn)換與城市社會生活困難重重。尤為值得注意的是，代際更替過程中新生代農(nóng)民面臨著不同于前輩們的社會經(jīng)濟環(huán)境，機遇與挑戰(zhàn)更為復(fù)雜多變；他們的受教育水平大為好轉(zhuǎn)，文化素質(zhì)較高，思想觀念較為先進，期望改變現(xiàn)實的社會處境。越來越多的學(xué)者與政府官員已把目光投向這一新的社會群體，從其受教育水平、行為特征、生活方式、人際交往、就業(yè)、住房、社會保障，直到心理狀態(tài)、思想觀念與城市社會融入等諸多方面展開調(diào)查研究，取得了大量成果。

大部分學(xué)者與政府官員一廂情愿地努力想把父輩祖輩農(nóng)民們直接推進城市的大旋渦中，并利用各種行政、經(jīng)濟或社會手段企圖快速改變他們的自身條件，試圖在短期內(nèi)實現(xiàn)城市化。這種思維模式下的一個產(chǎn)物便是大量調(diào)研分析報告與對策性文獻。這些著作文章大部分一貫于為政府排憂解難，動輒萬字有余的政策建議條陳眼前，或者便是批評政府執(zhí)法末端的不緩和、不效率、不節(jié)約、不憂民、不公平等等，抑或直接針鋒相對于失地農(nóng)民的不端行為、不思進取的等靠要思維模式、貪利自私狹隘的精神追求等等。然而看似科學(xué)合理的政策建議卻無法有效解決現(xiàn)實問題，失地農(nóng)民或農(nóng)民工依舊拮據(jù)地生活于社會尤其是城市的邊緣，顛沛流離于命運的安排。究其原因，拋開政府主觀主義與官僚作風不談，或許更為重要的是，我們的政府正在推卸本應(yīng)該承擔的歷史與社會責任，正在侵蝕本應(yīng)屬于農(nóng)民的合法權(quán)益，同時面對學(xué)者的模棱兩可、不甚合實際、一味求全而忽視問題關(guān)鍵的政策建議更是顯得無所適從。

據(jù)調(diào)查分析，父輩與祖輩農(nóng)民的出生年代大部分是50、60年代，失去土地后，他們限于自身條件難以短時間內(nèi)順利實現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)換，尤其是婦女更為困難。在諸多可選擇的公共就業(yè)服務(wù)內(nèi)容中，絕大部分失地農(nóng)民認為政府應(yīng)首要著重提供的便是社會福利與保障服務(wù)?？梢?，他們更傾向于保守性的政策措施，而非單純一味的培訓(xùn)與職業(yè)介紹服務(wù)。進一步而言，這說明失地農(nóng)民，尤其是父輩祖輩農(nóng)民，他們很清楚自身的文化素質(zhì)與能力條件，對于工作的要求是能夠干得動、能夠養(yǎng)活自己便行。他們更為在意的是自己喪失勞動能力后的生活、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障問題。endprint

另外，現(xiàn)實中還不可避免地有這樣一種假設(shè)或結(jié)論，即依靠現(xiàn)在的新生代農(nóng)民來有效發(fā)揮父輩祖輩的社會保障功能。這一命題或許為很多政府官員乃至學(xué)者所認同。于是城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，強制拆遷，低廉補償，合法權(quán)利侵犯，責任推卸等等違法違規(guī)事件頻繁見于各種媒體報刊中。這種工作思維模式潛在地承認新生代農(nóng)民可以有效發(fā)揮社會保障功能，可以緩沖或承載前輩農(nóng)民們的社會經(jīng)濟與生活的壓力，幫助排解農(nóng)村社會的不滿情緒。同時，政府也是有利可圖，或者至少可以低成本地完成工作任務(wù)。因此，針對新生代農(nóng)民發(fā)展的各種對策建議便又迎面撲來，五花八門。不可否認，失地農(nóng)民的代際轉(zhuǎn)換確實為妥善解決社會保障與就業(yè)問題帶來一些曙光，但不能把歷史與社會的責任全部推脫于新生代農(nóng)民身上，何況新生代農(nóng)民也面臨新的更加嚴峻的社會發(fā)展問題，如生活成本高、社會保障程度低、就業(yè)競爭壓力大、物價房價水平高等。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，絕大部分父祖輩農(nóng)民明白現(xiàn)代社會中孩子的處境也不甚樂觀，對于孩子的保障作用不抱有很大期望，也不想給孩子太大的負擔，因此，他們往往對未來感到迷茫與不安。

三、政府與社會的責任承擔：社會資源的公平分配與農(nóng)民權(quán)益保障

如前所述，農(nóng)民現(xiàn)實的困境或許是一種歷史發(fā)展的必然，或者又是政府政策目標無意的結(jié)果。農(nóng)民為城市與社會經(jīng)濟的發(fā)展作出了重要貢獻與犧牲，按照常理則應(yīng)該由政府與社會來更多地承擔農(nóng)民轉(zhuǎn)型的社會成本，這也是社會主義體制的本質(zhì)與目標宗旨。而不同于西方私有制基礎(chǔ)上的市場化土地交易方式，我國的土地征用采取的是行政計劃性政策措施，帶有一定的單向強制性，這就增加了土地征用過程中出現(xiàn)社會不公平現(xiàn)象的風險，也為以后的社會矛盾突發(fā)埋下了伏筆。

未來新型城鎮(zhèn)化推進過程中，最為根本的問題還是在于以失地農(nóng)民土地權(quán)益為核心的公民權(quán)利權(quán)益保障問題，包括在尊重土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上失地農(nóng)民安置補償費用的充分獲取，農(nóng)民城市平等就業(yè)與同工同酬權(quán)，充分參與社會管理權(quán)以及公平的社會保障權(quán)等。政府諸多體制改革與問題解決政策法規(guī)的出發(fā)點與關(guān)鍵點應(yīng)首先定位于農(nóng)民合法權(quán)利權(quán)益的充分保障，在此基礎(chǔ)上依據(jù)于農(nóng)村農(nóng)民的現(xiàn)實客觀條件制定推行行之有效的具有根治效用的對策措施。如對于失地農(nóng)民群體的轉(zhuǎn)型與發(fā)展問題，新生代農(nóng)民可望成為現(xiàn)代化發(fā)展的強勁動力，也會為妥善解決他們父輩祖輩的社會保障問題提供一些支持，因此，新生代農(nóng)民的合理就業(yè)與保障問題則起著較為重要的社會輔助性作用，就業(yè)服務(wù)體系應(yīng)更加針對于其文化知識與專業(yè)技能的培訓(xùn)，同時注重公民身份與權(quán)利賦予基礎(chǔ)上社會參與與社會融入的共同發(fā)展，使其真正實現(xiàn)心理上的市民化。而對于其他大齡或高齡失地農(nóng)民則在適時分人實施職業(yè)介紹或工作安置、就業(yè)援助、技能培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)支持等個性化服務(wù)基礎(chǔ)上，重點提供社會保障服務(wù)，解除其后顧之憂，并做好激勵性人力資源規(guī)劃與利用工作，充分發(fā)揮人力資本效能，以減輕社會過重經(jīng)濟壓力并培養(yǎng)良好社會風氣。

同時，失地農(nóng)民問題不僅是國家與政府的歷史責任，更應(yīng)該是社會的責任與義務(wù)所在。企業(yè)，尤其是占用農(nóng)地的開發(fā)商，應(yīng)該在享受政府配套優(yōu)惠政策與經(jīng)濟支持的同時擔負起相應(yīng)的社會責任，優(yōu)先安置被征用土地農(nóng)民，提供必要的資金與培訓(xùn)服務(wù)，充分補償與保障失地農(nóng)民的合法經(jīng)濟社會權(quán)益。政府也應(yīng)制定相關(guān)政策措施激勵與督促企業(yè)正確履行社會責任。此外，其他社會公益組織團體乃至市民也應(yīng)積極配合于保障失地農(nóng)民各項公民權(quán)利權(quán)益，加強社會援助，增進社會成員間的相互交流溝通，增強農(nóng)民的社會歸屬感，共同參與社會治理，共享社會資源以及發(fā)展成果。

總之，失地農(nóng)民各項權(quán)利權(quán)益的保障是其社會付出的理所應(yīng)得。現(xiàn)代高速發(fā)展的社會有責任拿出相應(yīng)比例的資源與成果給予不均等分配體制下的或謂衣食父母的底層付出者與弱勢者。占絕大多數(shù)人口的農(nóng)民的逐步轉(zhuǎn)型與素質(zhì)能力的提升、人力資本的充分發(fā)揮、消費能力的增長，便會進一步增加社會經(jīng)濟總量，進一步開拓需求市場，進一步促進社會的和諧發(fā)展。這或許成為促進社會經(jīng)濟健康發(fā)展的契機與突破點，也是目前建設(shè)社會主義和諧社會的宗旨與迫切任務(wù)所在。endprint