協(xié)調與收縮：政府創(chuàng)新視域下的環(huán)境管理模式

王珊珊

摘 要：我國政府傳統(tǒng)的環(huán)境管理模式以硬性管理為主，其中內部的職能設置與權力配置方式引發(fā)了若干管理與決策問題。隨著政府能力創(chuàng)新與職能創(chuàng)新的改革進程，環(huán)境管理也應順應改革的步伐而進行調適：通過政府、社會與市場的協(xié)調來進行治理；通過收縮不必要的管理權來實施有效率的環(huán)境管理。

關鍵詞：政府創(chuàng)新；環(huán)境管理；協(xié)調；收縮

我國經(jīng)濟社會的轉型是政府創(chuàng)新的客觀環(huán)境，面對客觀環(huán)境的變化，作為轉型中重要角色的政府需要根據(jù)實際情況對自身能力、職能、權力構架進行適應性的調整。大體而言，政府改革沿著“管理——服務”與“官僚——協(xié)同”的路徑。指涉于具體的環(huán)境管理職能中，政府創(chuàng)新旨在克服原有環(huán)境管理體制中隱含的弊端，即通過一種合理的調整方式，對現(xiàn)有的環(huán)境管理體制進行重構。其根本是在生態(tài)文明建設的時代背景下，重新定位政府在環(huán)境管理中的角色，通過合理有效的手段，促進我國的可持續(xù)發(fā)展。

一、我國政府環(huán)境管理體制的現(xiàn)狀

公共環(huán)境是全體公民共有的巨大公共資源，其需要代表全體公民意志的機關實行環(huán)境管理權。政府從事環(huán)境管理可以從宏觀大局出發(fā)，整合多種資源來根據(jù)實際情況制定相關政策法規(guī)，對環(huán)境問題進行控制與解決，從而將人類活動對環(huán)境造成的負外部性最小化。隨著環(huán)境問題的日益嚴重，政府中的環(huán)保部門在環(huán)境管理中發(fā)揮不可忽視的作用，其職能也根據(jù)不斷出現(xiàn)的問題而不斷得到改變與強化。但中央政府與地方政府的在環(huán)境管理方面調整的不對等，造成了地方政府層級在環(huán)境管理中存在諸多困境。

第一，環(huán)境部門的環(huán)境管理權受到不同政府部門的分割，導致了其分散性強的問題。我國政府職能中的顯著問題就是職能劃分不清，這不僅嚴重地降低了政府工作效率，還造成了政府部門之間的矛盾，進而導致社會對政府的不滿。例如，環(huán)保部門與國土資源、海洋漁業(yè)、發(fā)展改革等政府機構存在著不同程度的職能交叉與重疊。由此可見，環(huán)保部門的統(tǒng)一職能通過這種分解導致了其無法行使統(tǒng)一的權力，造成管理的無序與無效。

第二，環(huán)保部門的地位處于政府中的弱勢地位。地方環(huán)境行政部門受上級環(huán)境部門和地方政府雙重領導，造成環(huán)境管理的無法擺脫地方政府的干預。環(huán)保部門的“權小、資源少”是政府內部的共識。由于自身處境或是地位，淪為政府的“審批機器”或“項目官員”。一方面無法做出有效的決策，另一方面在行政管理方面缺乏較大的影響力。

第三，環(huán)保部門與社會之間的互動較少，沒有整合社會資源到環(huán)境管理中。政府與社會共同參與公共管理是一種新興且有效的治理模式，是政府由“管”變“理”的前進方向。目前的管理模式很難傾聽社會利益，忽視了社會在公共事務管理中的作用。這種僵化的結構造成了政府績效要素的單一化，不利于社會對政府的監(jiān)督，也不利于提高政府管理的效率。

綜上幾種弊端，是緣于政府上下級之間與政府部門之間的錯綜關系、權力對社會的壓制以及受到地方的利益驅動。在弊端的作用下，導致民眾對環(huán)保部門日益不滿。調整環(huán)境管理模式，不僅對于政府本身的管理模式具有重要的意義，也有利于加強政府的權威。

二、協(xié)調與收縮：政府環(huán)境管理變革的價值定位

加快實現(xiàn)“三個轉變”是新時期我國環(huán)境保護工作的價值準則，其目的是處理好經(jīng)濟增長與環(huán)境保護之間的關系，這標志著我國環(huán)境與發(fā)展的關系正在發(fā)生戰(zhàn)略性、方向性、歷史性的轉變。結合“三個轉變”的要求，我國政府應適時進行環(huán)境管理模式變革，迎接新時期環(huán)境保護工作的新要求與挑戰(zhàn)。

所謂協(xié)調，是要求環(huán)境管理部門處理好同政府各級部門以及企業(yè)、社會之間的關系。政府由管理走向治理，由單中心結構向多中心結構轉變，行動機制由競爭向合作轉變。在過去，政府在環(huán)境保護工作中往往是一言堂，以權力為中心介入環(huán)境保護，通過規(guī)定影響指標，建立行政獎懲制度來進行污控。在決策或建立預期過程中，政府往往立足于自身、采取應然的方式建立目標或實行決策，決策過程中不僅出現(xiàn)各級政府之間的扯皮，還忽視了企業(yè)和社會的實際要求。在這個過程中，企業(yè)與社會往往是利益相關者，他們要求自己能夠參與到政策的議程當中并發(fā)揮影響力。在這種回應下，如果讓企業(yè)與公眾直接對影響自身生存和安全的環(huán)境問題行使決策權，有助于實現(xiàn)公眾對地方政府的監(jiān)督，增強環(huán)境保護的力量，以推動地方政府環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的綜合決策。在具體實施過程中，協(xié)調指涉這樣幾對關系：

1）中央政府與地方政府、不同地方政府之間的關系；2）環(huán)境管理部門與企業(yè)的關系；3）環(huán)境管理部門與社會之間的關系。

以圖表示例，筆者通過確定要素（權力關系、利益關系與互動關系）來表述環(huán)境管理部門同其他各部門組織的協(xié)調方式，具體如下：

中央（上級）政府其他政府部門企業(yè)社會

權力關系根據(jù)地方實際執(zhí)行（中央）上級政策理順權力結構，明確責任，相互合作獎懲分明，引導企業(yè)清潔生產(chǎn)放松社會控制，擴大公民參與

利益關系留下自己的，防止地方保護主義明確關系，各取所需共享經(jīng)濟環(huán)境利益而非官商勾結盡量滿足社會正常偏好

互動關系服從命令，根據(jù)自主的空間自主行動防止相互扯皮，明確行政程序公共產(chǎn)品市場化、民營化改革營造積極的社會參與環(huán)境

通過采取表1.中表述協(xié)調模式，使環(huán)境管理部門能夠與其他組織整合各種資源協(xié)同合作，理順各種關系，實施有效的管理與提供優(yōu)質的服務，實現(xiàn)良性治理。

收縮則具體指涉權力的收縮，即裁撤不必要的管理權，試行公共產(chǎn)品市場化、民營化，提高社會在保護環(huán)境、控制污染方面的影響力；通過政府與社會的協(xié)商合作共同進行環(huán)境管理。

裁撤不必要的管理權是政府精簡的重要手段，也是從管制型政府走向服務型政府的必要步伐。通過引入市場機制，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與公共服務提供職能回歸社會，這種措施一方面為國家提供了良好的經(jīng)濟收益、保護了稀缺的環(huán)境資源，還有效地促進了公共物品與公共服務的產(chǎn)出與提供效率。

另一方面，隨著公眾環(huán)保意識的不斷增強，目前我國已經(jīng)成立了多家致力于環(huán)境保護的非政府組織（NGO），這些NGO在生態(tài)保護、保護野生動物、抗議損害環(huán)境的基建設置等方面發(fā)揮著重要的作用。實踐表明，通過這些NGO的不斷努力，不僅改善了某些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，進行了生態(tài)保護的有效宣傳動員，還推動了政府進一步考量經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的關系。但目前，我國的NGO的發(fā)展還基本處于起步階段，這需要政府一方面收縮自身的權力，另一方面則需從法律、制度規(guī)則等方面積極支持、鼓勵與引導其發(fā)展。

三、協(xié)調與收縮視角下我國政府環(huán)境管理改革路徑的對策建議

1.理順中央和地方關系與地方政府的府際及部際關系

府際關系是政府實施有效管理的價值定位。具體的改革措施指涉三個方面，即確立明確的權責體系、形成合理的分工機制、構建有效的問責制度。第一，明確中央政府與地方政府對于環(huán)境管理方面的權責，中央政府制訂宏觀目標、方針、政策，由地方政府根據(jù)實際情況執(zhí)行，在實際管理中注意權變，根據(jù)不同地區(qū)的實際情況制訂具體的施政方針。同時區(qū)分中央與地方在環(huán)境管理中的財權與事權，防止多級政府沖突。第二，地方政府各部門做好分工協(xié)調，推進“大部制”改革，增強環(huán)保部門的環(huán)保動力。在行政審批、宣傳教育、污染處理與行政懲戒等方面形成“一條龍”的行政程序，防止多頭管理、互相扯皮的無效狀態(tài)；樹立綠色GDP意識，建構有效的行政問責制度，對環(huán)境管理部門實施績效考核，對于未完成預期目標的部門令其承擔消極責任。

2.建立多中心的環(huán)境管理體系，發(fā)揮市場與社會的作用

多中心的環(huán)境管理體系是指在環(huán)境管理過程中轉變政府絕對主導的模式，引入市場與社會的作用，通過三者的共同作用達到環(huán)境管理的目標。簡言之，政府的角色由原有的絕對領導變?yōu)槎鄠€主體的協(xié)調者，積極發(fā)揮自身的協(xié)商合作作用。具體來說，建立有效的公共參與環(huán)境，保證社會公眾的知情權與參與權，將他們的組織化要求整合到政策議程中來。鼓勵非政府組織在環(huán)境宣傳與環(huán)境保護中的重要性，引導其合理合法地進行環(huán)境維權，通過他們的行動來對政府行為進行監(jiān)督，提高政府的環(huán)保效率。市場化中，將關于環(huán)境管理的產(chǎn)品與服務推向市場，例如一些準公共物品則可以交由企業(yè)進行生產(chǎn)管理抑或要全交由私人部門進行民營化生產(chǎn)管理。

3.強化經(jīng)濟與法律手段，建立完善環(huán)境管理激勵機制與法制化管理模式

經(jīng)濟手段是用市場機制來對保護環(huán)境施加影響，利用價格機制與稅收收費機制來激勵企業(yè)提高環(huán)保意識，在生產(chǎn)的過程中注重環(huán)境保護。價值機制包括環(huán)境資源與環(huán)境產(chǎn)品服務的定價，稅收收費機制包括排污費的收取、環(huán)境稅的征收等。本質看來，經(jīng)濟手段是對環(huán)境資源的有效利用，通過對這些環(huán)境資源的開發(fā)、分配與利用，有效地制約企業(yè)對環(huán)境資源的獲取能力，通過這種制約，可以激勵企業(yè)減少或治理其造成的環(huán)境污染，從而減輕政府治理環(huán)境污染的壓力。

法律手段旨在營造法制化的管理環(huán)境，通過法律來制約政府、市場與社會的行為。第一，完善環(huán)境管理的立法，通過法律來明確各部門的管理職責與活動范圍。第二，加強環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門的執(zhí)法與處罰力度。目前我國環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法與處罰的力度不強，所以應嚴格打擊違法企業(yè)，樹立懲戒的威懾力。但應注意采取執(zhí)法與處罰相分離的結構，這樣有利于避免權力腐敗。第三，完善環(huán)境訴訟信訪制度，讓社會公眾能夠通過有效的訴訟信訪制度對政府與環(huán)境進行監(jiān)督，及時反映情況，對違法行為及時糾正。簡言之，法律手段要求在環(huán)境管理中制定政策法規(guī)、加強監(jiān)督、嚴格執(zhí)法和對環(huán)境沖突具有良好的反饋機制與公正的裁決機制。

（作者單位：吉林大學）

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