淺談建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)“三同時”管理工作存在的問題及對策

吳益

摘 要：文章闡述了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理的定義及建設(shè)項(xiàng)目“三同時”竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收的發(fā)展?fàn)顩r，分析了太倉市建設(shè)項(xiàng)目“三同時”驗(yàn)收管理工作中存在的主要問題，提出相應(yīng)的改進(jìn)措施及建議，從而有效提高環(huán)保竣工驗(yàn)收執(zhí)行率。

關(guān)鍵詞：建設(shè)項(xiàng)目；環(huán)境管理；驗(yàn)收；對策

1 “三同時”制度的概念及發(fā)展

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（自2015年1月1日起施行）第41條規(guī)定：建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時設(shè)計(jì)、同時施工、同時投產(chǎn)使用。這便是對我國環(huán)境保護(hù)“三同時”制度的立法表述。

“三同時”有狹義和廣義之分。狹義的“三同時”概念：1998年《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第十六條，“建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施，必須與主體工程同時設(shè)計(jì)、同時施工、同時投產(chǎn)使用?！薄V義的“三同時”概念：2002年《環(huán)境影響評價(jià)法》第二十六條，“建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)過程中，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)同時實(shí)施環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表以及環(huán)境影響評價(jià)文件審批部門審批意見中提出的環(huán)境保護(hù)對策措施?！?/p>

環(huán)境影響評價(jià)和“三同時”制度是兩項(xiàng)體現(xiàn)預(yù)防為主方針、具有中國特色的環(huán)境保護(hù)管理基本制度，是我們工作的法律依據(jù)和基礎(chǔ)。對正常守法項(xiàng)目而言，通過環(huán)評是其開工的必要不充分條件——未通過環(huán)評不能開工，但通過環(huán)評不一定能開工。

2 “三同時”管理工作評析

2.1 驗(yàn)收的稱謂和內(nèi)容

到底什么叫驗(yàn)收？更準(zhǔn)確的提法應(yīng)該是“建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收”，我們過去習(xí)慣的“三同時”驗(yàn)收說法含義不夠全面。

驗(yàn)收的主要內(nèi)容包含：設(shè)施——主要指防治污染和生態(tài)破壞的硬件設(shè)施；對策措施——除設(shè)施外，還包含風(fēng)險(xiǎn)防范措施、與項(xiàng)目有關(guān)的原有污染和生態(tài)破壞治理措施、審批時附帶的其他外部條件要求，如規(guī)劃調(diào)整控制、防護(hù)距離搬遷、園區(qū)公用配套、落后淘汰關(guān)停、區(qū)域削減總量置換等。

2.2 建設(shè)項(xiàng)目若有變動如何驗(yàn)收

項(xiàng)目在實(shí)際建設(shè)過程中有變動是正常的，這是由環(huán)境影響評價(jià)文件編制及報(bào)批工作所處階段決定的，有些變動（優(yōu)化性）可能還是合理的、必要的。大多數(shù)工業(yè)類的項(xiàng)目是在可研階段進(jìn)行的，有的甚至在預(yù)可研階段就啟動了；鐵路、交通等線性工程大多在初步設(shè)計(jì)完成前進(jìn)行；不需要可研的項(xiàng)目可在開工前完成。

建設(shè)項(xiàng)目“變動”按照其對環(huán)境的影響可分為以下幾種：（1）重大不利變動：涉及性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、生產(chǎn)工藝、環(huán)保措施五要素變動，朝不利環(huán)境方向，程度較重的。（2）較大不利變動：涉及上述五要素變動，朝不利環(huán)境方向，程度較輕的。（3）輕微不利變動：不涉及上述五要素的變動，朝不利環(huán)境方向，程度很輕。（4）有利變動：朝有利環(huán)境方向，優(yōu)化性變動，如節(jié)能技改、減排、提標(biāo)改造等。（5）無關(guān)變動：與環(huán)境無關(guān)的因素變動，如建設(shè)單位名稱、單位法人代表變更等。

針對以上涉及到建設(shè)項(xiàng)目與原環(huán)評內(nèi)容有變動（變化、變更）的情況，可采取不同的環(huán)保管理手續(xù)。發(fā)生重大不利變動的，業(yè)主需要申報(bào)新的環(huán)評報(bào)告，審批部門重新批復(fù)，原有環(huán)評文件和批復(fù)作廢。存在變動但不屬于重大變動的，納入竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理。

建設(shè)項(xiàng)目擅自變動環(huán)評內(nèi)容已經(jīng)成為量大面廣十分棘手的問題。面對木已成舟、生米煮成熟飯的既成事實(shí)，關(guān)鍵是預(yù)防，環(huán)境保護(hù)管理部門應(yīng)早發(fā)現(xiàn)、早應(yīng)對。比如實(shí)施環(huán)境監(jiān)理制度，在項(xiàng)目施工階段，監(jiān)理單位現(xiàn)場巡查時應(yīng)有責(zé)任發(fā)現(xiàn)、指出、糾正和報(bào)告變動情況；在試生產(chǎn)核查核驗(yàn)和竣工驗(yàn)收調(diào)查階段，注意有無變動，及時報(bào)告。

3 太倉市建設(shè)項(xiàng)目“三同時”驗(yàn)收管理現(xiàn)狀

根據(jù)太倉市環(huán)保局建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保審批系統(tǒng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010-2015年，全市共審批各類建設(shè)項(xiàng)目5546個，其中登記表2924個，報(bào)告表2288個，報(bào)告書334個。在全部建設(shè)項(xiàng)目中工業(yè)類項(xiàng)目共計(jì)3502個，約占63%。已通過驗(yàn)收的建設(shè)項(xiàng)目共計(jì)1557個。

3.1 影響驗(yàn)收的主要問題

一是部分企業(yè)重批輕驗(yàn)，不少建設(shè)單位片面以為，項(xiàng)目審批出來就好了，往往忽視竣工驗(yàn)收這一環(huán)節(jié)，項(xiàng)目竣工后不主動、不及時申請驗(yàn)收。二是部分企業(yè)在規(guī)定的時限內(nèi)不及時向環(huán)保部門提交試生產(chǎn)和驗(yàn)收申請，存在超期試生產(chǎn)和“以試代產(chǎn)”現(xiàn)象。三是建設(shè)單位擅自變動導(dǎo)致批建不符。四是生產(chǎn)或運(yùn)行負(fù)荷達(dá)不到環(huán)評預(yù)測時的設(shè)計(jì)要求負(fù)荷參數(shù)，驗(yàn)收調(diào)查監(jiān)測的結(jié)果不具代表性，結(jié)論沒有意義。五是項(xiàng)目本身環(huán)保措施不配套、不同步、落實(shí)不到位，或效果達(dá)不到要求。六是外圍條件不落實(shí)：審批時附帶的前提條件未落實(shí)或不符合要求。為拉動地方經(jīng)濟(jì)，促成項(xiàng)目上馬，不少項(xiàng)目所在地政府在論證階段，采取大包大攬的方式，對防護(hù)距離內(nèi)居民搬遷做出承諾，但很多不兌現(xiàn)、不落實(shí)，時間上滯后或數(shù)量上縮水，驗(yàn)收時再次做出承諾，以承諾落實(shí)承諾，由此引發(fā)的糾紛投訴已成為焦點(diǎn)。

3.2 “三同時”管理方面的幾點(diǎn)想法和建議

根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際建成后（主要針對報(bào)告表審批項(xiàng)目）不同的污染、敏感程度和性質(zhì)，對此類建設(shè)項(xiàng)目的竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收工作實(shí)行分類管理，分為以下兩類情形：第一類：對有生產(chǎn)性污染物排放并需要配套環(huán)保治理設(shè)施的建設(shè)項(xiàng)目，執(zhí)行試生產(chǎn)核準(zhǔn)，采用一般驗(yàn)收程序。第二類：對三產(chǎn)項(xiàng)目、房地產(chǎn)項(xiàng)目（含學(xué)校、商場、辦公樓）、城市道路以及基本無污染、無需配套治理設(shè)施的建設(shè)項(xiàng)目，進(jìn)行報(bào)告表審批的，可采取簡易驗(yàn)收程序。

從而進(jìn)一步加強(qiáng)太倉市建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理工作，切實(shí)提高環(huán)?？⒐を?yàn)收執(zhí)行率。采取“事先告知，分類管理，集中驗(yàn)收，強(qiáng)化執(zhí)法”的措施，按不同的驗(yàn)收類別對項(xiàng)目進(jìn)行歸類整理，根據(jù)各項(xiàng)目生產(chǎn)驗(yàn)收狀況，有針對性的采取以下措施督促建設(shè)單位認(rèn)真履行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理的各項(xiàng)規(guī)定，對違反法律法規(guī)的行為依法實(shí)施行政處罰，同時應(yīng)建立健全建設(shè)項(xiàng)目“三同時”及竣工驗(yàn)收長效管理制度，切實(shí)提升建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理水平。

（1）針對未批生產(chǎn)企業(yè)，依法查處建設(shè)項(xiàng)目未經(jīng)檢查同意擅自投入試生產(chǎn)、未經(jīng)驗(yàn)收擅自投入正式生產(chǎn)等違法行為，對問題較為突出的重點(diǎn)企業(yè)下發(fā)行政處罰通知書。（2）對于已取得試生產(chǎn)核準(zhǔn)，但一直未提交驗(yàn)收申請的企業(yè)，將根據(jù)企業(yè)實(shí)際建設(shè)情況，逐個項(xiàng)目進(jìn)行現(xiàn)場檢查，針對其未申請驗(yàn)收的原因，對已滿足驗(yàn)收條件的企業(yè)督促其盡快提交驗(yàn)收，并及時了解項(xiàng)目驗(yàn)收監(jiān)測工作，避免長期試生產(chǎn)現(xiàn)象。對未達(dá)到“三同時”要求的企業(yè)，下發(fā)限期整改通知書，并要求企業(yè)限期驗(yàn)收。（3）針對已提交了驗(yàn)收申請報(bào)告的企業(yè)，將根據(jù)驗(yàn)收資料臺賬，實(shí)時更新，積極與監(jiān)測站等部門溝通聯(lián)系，盡快組織開展現(xiàn)場驗(yàn)收工作。一旦發(fā)現(xiàn)問題，及時與企業(yè)聯(lián)系，督促企業(yè)按要求整改。（4）對在建、未建企業(yè)或已建成但未生產(chǎn)的企業(yè)進(jìn)行詳細(xì)篩查，建立健全業(yè)務(wù)臺帳制度，對已取消的項(xiàng)目進(jìn)行備注，跟蹤了解項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。積極與企業(yè)環(huán)保專員聯(lián)系，告知開展環(huán)?！叭瑫r”的程序和需要準(zhǔn)備的資料，待項(xiàng)目建成投產(chǎn)后要求企業(yè)及時申請?jiān)嚿a(chǎn)及竣工驗(yàn)收，并到企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場檢查，提醒企業(yè)必須按照批復(fù)要求建設(shè)，避免發(fā)生未批生產(chǎn)、批建不符等違法行為。

4 結(jié)束語

實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境工作，是執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)法律法規(guī)的重要延伸，是落實(shí)環(huán)境保護(hù)“三同時”制度的重要保證，是防止生態(tài)破壞和環(huán)境污染的重要手段。實(shí)行環(huán)境監(jiān)理，可以有效彌補(bǔ)法律法規(guī)對“三同時”制度在施工期管理上的不足，通過強(qiáng)化建設(shè)單位、監(jiān)理單位的責(zé)任，使環(huán)境管理工作融入到整個工程實(shí)施過程中，變事后管理為過程管理，彌補(bǔ)項(xiàng)目在環(huán)保審批和竣工驗(yàn)收之間環(huán)境管理的薄弱環(huán)節(jié)。