農(nóng)村小學校車服務(wù)外包發(fā)展情況研究

李茜

[摘 要]作為公共服務(wù)體系的重要組成部分，校車在公民生活中起著舉足輕重的作用，它體現(xiàn)著一個國家生活水平，教育水平的高低。我國農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟落后，人口分布密度不均，公共服務(wù)水平較低，政府的公共服務(wù)職能薄弱，校車配置長期落后于城市，從而引發(fā)了一系列安全事故與社會問題，造成了不良的社會影響。我國目前正處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，不斷增長的公共需求和政府在其能力內(nèi)所能提供的公共服務(wù)之間的矛盾日益突出。本文通過對湖南L縣校車服務(wù)外包的發(fā)展情況的調(diào)查，對今后加強我國農(nóng)村地區(qū)校車服務(wù)管理工作提出幾點建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村；小學；校車；服務(wù)外包

[中圖分類號]C915 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）07 — 0151 — 02

隨著撤點并校政策的實行，農(nóng)村生源逐漸集中，根據(jù)農(nóng)村人口分布密度不均的現(xiàn)實情況，校車需求擴大。大批私營車充斥農(nóng)村校車市場，在選擇有限的條件下，農(nóng)村學生紛紛選擇搭乘。乘車超載、司機駕駛資格不規(guī)范、安全配置不全等導致了一系列安全問題。針對農(nóng)村“非正規(guī)校車”頻繁出現(xiàn)的造成眾多學生傷亡的安全事故，2012年國務(wù)院出臺《校車安全管理條例》，對學校校車配置做出了詳細規(guī)定，條例稱，縣級以上人民政府要采取措施，促進城鄉(xiāng)的公共交通發(fā)展，為有需要的學生提供方便。而對確實難以保障就近入學，公共交通又不能滿足學生上學需要的邊遠農(nóng)村地區(qū)，當?shù)卣畱敳扇〈胧?，以保障接受義務(wù)教育的學生享有校車服務(wù)?！?〕

在《條例》的大背景下，各地人民政府成立專門的校車安全管理工作領(lǐng)導小組開展校車安全工作。對此，L縣人民政府研究決定L縣成立校車服務(wù)公司，對校車進行公司化營運管理，并于2013年7月發(fā)布了L縣校車公司化營運管理招標采購公告。此次校車改革是以G、T、Z三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為試點。本文以T中心小學，G中心小學，Z中心小學為調(diào)查對象，以此研究農(nóng)村校車服務(wù)外包的發(fā)展情況。筆者通過對L縣農(nóng)村地區(qū)小學校車服務(wù)的發(fā)展情況的調(diào)查了解，思考我國現(xiàn)階段政府公共服務(wù)建設(shè)的不足與困難，從而得出對農(nóng)村校車服務(wù)建設(shè)以及政府公共服務(wù)建設(shè)的幾點啟示與建議。

一、L縣校車服務(wù)外包發(fā)展現(xiàn)狀

（一）校車服務(wù)外包初具雛形

筆者所調(diào)查的“校車試點”T鎮(zhèn)中心小學學生共約720人，學校于2013年啟動校車招標程序，到目前已配備25座標準校車5輛，接送學生約300人。校車由私人承包并出資買進，政府每年補助部分燃油費，車主按學期直接收取學生乘車費用，車主需要與政府簽訂《校車營運服務(wù)合同》，合同內(nèi)容涉及購車資格，司機履行職責，資金補助等相關(guān)內(nèi)容。同時與學校簽訂安全協(xié)議，校車統(tǒng)一由校車服務(wù)公司管理。校車公司由客運公司成立，主要負責安排校車路線，承接政府下達的政策，對車主、隨乘人員以及學校師生進行安全教育，并為校車購買保險，并收取一定的管理費用。

（二）校車安全配置基本得到保障

在國家法律的明文規(guī)定下，校車的質(zhì)量能得到基本的保障?！稐l例》第二條和第二十一條分別規(guī)定，各小學所配備的校車應當是按照國家標準設(shè)計和制造的小學生專用校車。專用校車應該配備有逃生錘、急救箱、干粉滅火器等隨車安全設(shè)備。在對T中心小學的調(diào)查中了解到，校車上的此類安全設(shè)施都得到了保障，學校采用的是標準的黃色校車，校車為25座，有警燈，空調(diào)，滅火器。另外，學校按照《條例》的規(guī)定，除司機以外還指派了隨校車全程照管乘車學生的照管人員。撤點并校政策在優(yōu)化教育資源配置的同時，也給就學路程較遠的學生帶來不便。正規(guī)校車這一公共服務(wù)產(chǎn)品的設(shè)置能很好的解決農(nóng)村地區(qū)這一問題。就目前來看，校車的安全配置基本能滿足農(nóng)村地區(qū)學生的乘車需求。

（三）規(guī)范化管理提高了服務(wù)質(zhì)量

相比以前混亂的“非正規(guī)校車”市場，規(guī)范后的校車市場有序的運營，減少了惡意競爭，校車配置安全系數(shù)提高，人員素質(zhì)得到提高，從而整體的服務(wù)質(zhì)量得到提高。調(diào)查得知，T中心小學，包括當?shù)毓k、私辦幼兒園在2013年前所謂的“校車”為改裝后的“小面包車”，車主私營并直接收取學生費用，且未與學校以及當?shù)卣炗喨魏魏贤?，車主之間存在不良競爭關(guān)系，爭搶生源。而規(guī)范后的校車管理避免了亂收費現(xiàn)象，同時標準化校車也保障了學生乘車途中的安全。新的校車管理模式受到國家法律條文的制約，校車運營公司化，由交通局管理公司運營資格，交警例行檢查校車安全情況。這種半私人化運營，降低了政府成本，而市場引入的競爭機制則大大提高了公共服務(wù)的質(zhì)量。盡管新校車仍有需要改進的方面，但相比之前的“非正規(guī)校車”，校車性能以及服務(wù)水平有了明顯的提升。

二、發(fā)展中的困難和不足

（一）政府缺乏對“非正規(guī)校車”的取締管理

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管學校已配備標準校車，但仍有少數(shù)“非正規(guī)校車”活躍在校車市場。這些校車與“正規(guī)校車”處于競爭生源的關(guān)系。由于目前T中心小學配備5輛標準校車，而有乘車需求的學生約300人，盡管每輛校車平均早晚各2趟行程仍不能滿足學生乘車需求，并且收費要比“非正規(guī)校車”更高，不少人還是選擇了安全性能較差，配套設(shè)施較不齊全但費用相對較低的后者。在需求大于供給的情況下極可能造成此類校車市場的膨脹。而政府也缺乏對“非正規(guī)校車”的強制性取締管理，導致了校車市場混亂的現(xiàn)狀。

（二）正規(guī)校車供給不足

由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟落后，地方政府財政負擔較重，盡管將作為公共服務(wù)校車服務(wù)外包，大大降低了行政成本，提高了服務(wù)質(zhì)量，但目前的供給仍不能滿足當下農(nóng)村學生的乘車需求。目前T中心小學配備5輛標準校車，而有乘車需求的學生約300人，盡管每輛校車平均早晚各2趟行程仍不能滿足學生乘車需求。在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，新校車仍存在超載現(xiàn)象。在對司機的采訪中了解到盡管國家法律明文規(guī)定不能超載，但面對300多名學生的乘車任務(wù)，加上考慮到燃油成本的問題，因此超載也是不得已的選擇。

（三）所收取的服務(wù)費偏高

在對10戶乘坐校車的學生家庭進行走訪調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，其中8戶家庭認為校車收費偏高，新校車相比以前的“非正規(guī)校車”費用高出30%左右。不少家長認為校車費用應該得到學校和政府的支持，以減輕家庭負擔。針對收費問題，在對司機的采訪中了解到，平均1000元左右的收費就司機成本收益而言處于正常水平。盡管擁有每年4萬元左右的燃油補貼，但校車的購車成本加上燃油費、校車損耗值、維修費，司機勞務(wù)費等費用仍是不少的支出。

（四）校車維護程序欠缺

盡管在政策影響下，學校陸續(xù)配備了專門校車，但明顯整個校車配備的鏈條是不銜接的，校車的維護是整個校車運行系統(tǒng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但現(xiàn)狀卻是校車維護程序缺失。校車的健康運行得不到保障，預期壽命也將大為縮減。造成這一現(xiàn)象的首先在于費用的不足，維護費用將是一筆大支出，就目前的運營現(xiàn)狀來看，利潤還沒有能力承擔這一費用的支出。再者就是專業(yè)維護人員的缺乏。就政府而言，維護程序的缺失導致固定資產(chǎn)壽命縮減，也將造成行政成本的增加。

（五）政策執(zhí)行監(jiān)管不嚴

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，學校新配備的校車超載現(xiàn)象嚴重，T中心小學引進的標準校車是25座型，而往往實際乘車學生達到40人以上，平均每輛校車每天兩趟。而在《條例》第三十四條規(guī)定，校車不得以任何理由超員。另外，學校和校車服務(wù)提供者不能要求校車駕駛?cè)顺瑔T、超速駕駛校車。但實際情況卻是超載現(xiàn)象嚴重，公安機關(guān)交通管理部門缺乏例行檢查及治安維護。在對司機的采訪中了解到，由于乘車人數(shù)過多，校車供給不足，另外考慮到效益成本問題，超載成為普遍現(xiàn)象。而監(jiān)管不嚴助長了這一風氣。

三、啟示與建議

（一）加大對農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)的財政投入

杰夫·摩根曾指出，現(xiàn)代政府的核心任務(wù)就是提供最大程度的公共增加值，而增加值的大小是體現(xiàn)政府工作效率和工作能力的重要標志?！?〕就目前我國農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀來看，對農(nóng)村公共教育的投入遠遠落后于發(fā)達國家，財政上的瓶頸導致了校車供應量不足，超載現(xiàn)象嚴重，間接影響了我國教育水平和經(jīng)濟發(fā)展水平的提升。國家財政應該加大對農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)的投入，提供針對學校，校車，司機各方面的補貼。就校車而言，財政投入放入增加既能減輕家庭就學負擔，利潤的增加也能很好的解決超載問題，提升校車服務(wù)質(zhì)量，從而提高整個農(nóng)村地區(qū)的生活水平和文明程度。

（二）建立健全對校車項目的監(jiān)督機制

針對目前農(nóng)村地區(qū)校車服務(wù)出現(xiàn)的最嚴重的問題即超載問題，一項重要的解決方法就是加大監(jiān)督力度?？梢猿闪ｉT的校車工作小組，組織專業(yè)人員負責系統(tǒng)的管理校車的投標，司機資格審查，校車安全配置，隨乘人員的安全教育，每日的安全例行檢查，這種科學化的管理增加了校車投標透明度，避免了政府一定程度上被利益群體利用，例行檢查保障了乘車安全。這種管理方法上的創(chuàng)新有利于提高政府行政能力，轉(zhuǎn)變政府職能，強化政府的社會管理和公共服務(wù)責任，樹立政府威信，完善政府形象。

（三）建立對公共服務(wù)承包方的績效評價制度

公共服務(wù)外包能很大程度上改善政府服務(wù)質(zhì)量，有利于成本和效益的預測，節(jié)約政府服務(wù)成本?！?〕但同時也要承擔一定的風險。市場化經(jīng)營有其自身的缺陷，而這類缺陷可能轉(zhuǎn)化成服務(wù)外包過程中的不確定因素，包括服務(wù)提供方為追求最大利潤而采取的偷工減料行為。另外，雙方所簽訂的合同期往往較長，承包方有可能產(chǎn)生惰性而不提升服務(wù)質(zhì)量。因此，需要建立一套完整的績效評價制度對校車服務(wù)的提供者進行定期考核，從而規(guī)范校車服務(wù)，督促承包方不斷提升服務(wù)質(zhì)量。通過征求用戶意見，建立全方位反映用戶需要的服務(wù)指標，對校車服務(wù)進行評價，并定期考核。

（四）將校車服務(wù)納入服務(wù)型政府建設(shè)內(nèi)容

建設(shè)服務(wù)型政府已經(jīng)成為當下政府管理創(chuàng)新的主流，在校車服務(wù)的外包過程中，要減少政府對服務(wù)承包方的依賴?！?〕政府將校車服務(wù)外包給企業(yè)能降低服務(wù)成本，使服務(wù)過程更可控，但政府最終目的應該是在外包過程中學習企業(yè)高效的服務(wù)鏈，最終建立高效的服務(wù)型政府。要推進政府公共服務(wù)角色的深化，使政府和公民同時意識到校車服務(wù)作為公共服務(wù)是政府的一項基本職責。并將校車服務(wù)建設(shè)成果納入對地方政府政績考核之中。督促政府完善校車服務(wù)。

四、結(jié)語

我國農(nóng)村校車服務(wù)的發(fā)展仍然存在很多阻礙，原因是多方面的，包括整個校車管理體系的不完整，以及相關(guān)部門責任的不明確，職能的不銜接。這也反應了我國當下農(nóng)村公共服務(wù)水平的落后。校車安全建設(shè)關(guān)系到一個民族未來的發(fā)展，同時，作為社會公共物品也反映出一個國家的國力以及社會文明綜合水平。政府作為社會管理主體，應該積極承擔提供公共服務(wù)的責任，尋找包括服務(wù)外包在內(nèi)的多元化方式，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 國務(wù)院辦公廳.校車安全管理條例〔Z〕.中央政府門戶網(wǎng)站，2012.

〔2〕 唐鐵漢，袁曙宏.公共服務(wù)創(chuàng)新〔M〕.北京：國家行政學院出版社，2007.

〔3〕 汪應洛.服務(wù)外包概論〔M〕.西安：西安交通大學出版社，2007.

〔4〕 張達凱.服務(wù)外包戰(zhàn)略決策〔M〕.北京：化學工業(yè)出版社，2009.〔責任編輯：侯慶?！?/p>