如何擺脫土地財(cái)政

楊英杰

最近房地產(chǎn)市場不景氣引發(fā)對地方政府債務(wù)以及部分房企資金鏈斷裂的擔(dān)心。土地出讓金在地方政府財(cái)政收入中比重畸高，而房企高價(jià)接盤土地后如果房市低迷則很可能導(dǎo)致資金鏈斷裂，引發(fā)系統(tǒng)性金融危機(jī)。

綜合國土資源部、國家統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政部數(shù)據(jù)，近十年我國土地出讓金收入占地方財(cái)政收入的比重普遍超過40%，最嚴(yán)重是2010年，比重達(dá)69.4%。最近三年的比重分別為2011年59.3%、2012年43.6%、2013年59.8%。從絕對量來看，2013年全國土地出讓收入總金額達(dá)4.1萬億元，刷新了2011年土地出讓金收入3.15萬億元的歷史高位。

無論任何經(jīng)濟(jì)增長推動(dòng)力，科技也好，出口也好，內(nèi)需也好（包括房地產(chǎn)需求），都不可能一直高歌猛進(jìn)，周期是必然存在的，只是時(shí)間早晚問題。既然如此，如何將地方政府發(fā)展動(dòng)力多渠道化、多路徑化以避免對土地財(cái)政單一的過度依賴，應(yīng)是我們亟須思考并加以切實(shí)解決的問題。

首先讓我們來看看土地財(cái)政的演進(jìn)歷史。一般來說，政府的收入應(yīng)主要是稅收，怎么會(huì)對賣地收入依賴如此之高？說明政府稅收已經(jīng)不能很好地滿足地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保障民生的需要。這不得不引起我們對當(dāng)前稅制——分稅制的反思。

1994年分稅制改革把消費(fèi)稅的全部、增值稅的75%歸為中央財(cái)政收入，2002年以來又把所得稅改為中央地方共享。分稅制改革的直接結(jié)果是地方財(cái)政收入占全國總財(cái)政收入的比重由1993年的78%迅速下降到1994年的44.3%，而與此同時(shí)地方財(cái)政支出比重一直維持在70%左右，分稅制改革就形成了地方財(cái)政幾乎30%的巨大收支缺口?？梢姡胤秸揽孔杂姓截?cái)政收入和上級政府轉(zhuǎn)移支付，難以滿足本級政府財(cái)政支出。

另外，財(cái)權(quán)事權(quán)的不匹配也是地方政府預(yù)算壓力進(jìn)一步增大的主要因素。1994年，分稅制在集中收入的同時(shí)卻沒有調(diào)整支出責(zé)任的劃分。地方政府不僅需要承擔(dān)建設(shè)性支出以及重大工程配套資金、非公益性事業(yè)單位的各種非公益性支出、行政性支出，而且還要承擔(dān)由于國有企業(yè)乃至一般公共部門改革所帶來的各種社會(huì)保障支出，以及各種企業(yè)虧損補(bǔ)貼和價(jià)格補(bǔ)貼等。

由于財(cái)權(quán)和事權(quán)的嚴(yán)重不對稱，各級地方政府千方百計(jì)依靠預(yù)算外收入來擴(kuò)大財(cái)政來源，致使近幾年來土地成為其預(yù)算外來源的主要渠道。在這樣一個(gè)財(cái)政收入權(quán)上收而支出權(quán)不斷下放的財(cái)政體制下，地方政府的財(cái)政收支平衡很容易被打破，進(jìn)而導(dǎo)致“逼官征地”；在缺乏穩(wěn)定稅源的情況下，地方政府也需要一些額外的預(yù)算外收入“自由支配”，來作為營造GDP 和滿足地方民生的重要支撐。由此，土地出讓金便成為各地方政府預(yù)算外收入的支柱。

地方政府對土地財(cái)政的依賴既和分稅制有關(guān)，也同中央政府和地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不對等關(guān)系重大。還需要指出的是，多年以來唯GDP論英雄的干部考核機(jī)制也是造成地方政府無法擺脫土地財(cái)政路徑的重大誘因。

縣一級政府的競爭是中國改革開放后經(jīng)濟(jì)總量不斷增加的重要推手。推而廣之，地市級政府、省一級政府同樣如此。為了GDP以及就業(yè)，為了應(yīng)對上級的考核，特別是在我國政治集權(quán)、經(jīng)濟(jì)分權(quán)的政治經(jīng)濟(jì)體制下，地方官員存在政治晉升錦標(biāo)賽競爭，有做大GDP、增加財(cái)政收入的強(qiáng)烈激勵(lì)。

2002年以前，土地出讓方式大部分以協(xié)議方式出讓，部分土地低價(jià)或零地價(jià)出讓以吸引投資，通過扭曲要素成本實(shí)現(xiàn)低成本工業(yè)化，進(jìn)而增加GDP。2002年7月實(shí)施的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)的規(guī)定》和《國土資源部監(jiān)察部關(guān)于嚴(yán)格實(shí)行經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓的通知》出臺(tái)，協(xié)議出讓土地面積比重、收入比重逐年下降，招拍掛比重上升，地方政府逐漸演變?yōu)榈蛢r(jià)征地高價(jià)出讓，以獲得更多的預(yù)算外收入用于經(jīng)濟(jì)增長和民生建設(shè)。

根據(jù)以上分析，地方政府?dāng)[脫對土地財(cái)政的路徑依賴，需要從以下三個(gè)方面著力：

第一，加強(qiáng)和完善土地出讓收支管理。除嚴(yán)格實(shí)施對土地出讓金實(shí)行收支兩條線管理之外，還需對土地出讓凈收益的支出用途進(jìn)行管制，確保土地財(cái)政對民生建設(shè)的法定支出。

第二，進(jìn)一步完善地方官員政績考核體制。與政府職能從“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”向“公共服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變相適應(yīng)，可考慮在考核指標(biāo)體系中加入醫(yī)保覆蓋率、義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)率、就業(yè)率、社會(huì)保障率、空氣良好率、水質(zhì)良好率、居民幸福感和滿意度等社會(huì)發(fā)展指標(biāo)，引導(dǎo)政府將發(fā)展經(jīng)濟(jì)與民生建設(shè)更好地結(jié)合起來。

第三，進(jìn)一步完善稅制改革。以充分保障中央政府的調(diào)控能力和滿足地方政府的以維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展為主要目的的支出能力為稅制改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，依照外部性、信息處理的復(fù)雜性和激勵(lì)相容等原則，明晰政府間事權(quán)和支出責(zé)任，重塑政府間的事權(quán)與支出責(zé)任架構(gòu)。

唯此，才能令地方政府?dāng)[脫對土地財(cái)政的路徑依賴。