城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地發(fā)證意愿的調(diào)查分析

李澤慧等

[摘 要]本文通過進(jìn)行半結(jié)構(gòu)訪談和問卷調(diào)查，調(diào)查了解了三亞市城鄉(xiāng)結(jié)合部的7個樣本村村民關(guān)于宅基地發(fā)證的意愿，從中獲得了翔實(shí)的調(diào)研資料、數(shù)據(jù)和典型案例。在對調(diào)研資料和數(shù)據(jù)進(jìn)行歸類、整理的基礎(chǔ)上總結(jié)、歸納出了三亞市城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地地籍發(fā)證過程中出現(xiàn)的問題，揭示其內(nèi)在原因，并提出了改革和完善三亞市宅基地地籍發(fā)證管理的具體對策和建議。

[關(guān)鍵詞]地籍發(fā)證；發(fā)證意愿；半結(jié)構(gòu)訪談；問卷調(diào)查

[中圖分類號]F301.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）37-0170-03

農(nóng)村宅基地，是指農(nóng)村村民個人經(jīng)依法批準(zhǔn)，用于建造住宅（包括住房、附屬用房等，但不包括庭院用地）的集體所有土地。[1]三亞市開展宅基地地籍發(fā)證國有化工作，利用村改居工作過程對集體土地進(jìn)行征收國有化，為各個項(xiàng)目建設(shè)提供保障。在此過程中，如何使集體、個人和國家的利益得到相應(yīng)的保障很是關(guān)鍵。為了得到更好的結(jié)論，進(jìn)行了此調(diào)查。通過調(diào)查結(jié)論分析，結(jié)合相關(guān)的文獻(xiàn)資料，筆者進(jìn)行了分析思考，期待能對宅基地發(fā)證管理有促進(jìn)作用。

1 農(nóng)民土地發(fā)證意愿主客體分析

從土地發(fā)證的主體、客體兩個方面對其進(jìn)行分析。

1.1 土地發(fā)證的主體

土地發(fā)證的主體應(yīng)當(dāng)是在自愿的前提下選擇發(fā)放土地證的農(nóng)民。家庭因素、經(jīng)濟(jì)因素、社會保障因素對農(nóng)民選擇發(fā)放集體土地證還是國有土地證的意愿都會產(chǎn)生影響。

1.2 土地發(fā)證的客體

農(nóng)民的土地，從類型上看農(nóng)民具備的土地主要有三類：承包地、宅基地和林地；從土地的權(quán)屬性質(zhì)看，農(nóng)民擁有土地的“使用權(quán)”，即土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)。[2]在本案中，主要研究農(nóng)民關(guān)于宅基地發(fā)國有土地證的意愿，因此農(nóng)民土地發(fā)證的客體是宅基地使用權(quán)。

2 農(nóng)村宅基地發(fā)證意愿的調(diào)查

2.1 調(diào)查方法

本文采用半結(jié)構(gòu)訪談和問卷調(diào)查相結(jié)合的方法，選取位于城鄉(xiāng)結(jié)合部的海坡村、東岸村、鹿回頭村、羊欄村、金雞嶺農(nóng)場、海羅村、臨春村作為調(diào)查村，對村民進(jìn)行了宅基地發(fā)國有土地證意愿的調(diào)查研究。于2013年6月至7月在三亞市7個典型樣本村進(jìn)行了調(diào)查，與當(dāng)?shù)卮迕襁M(jìn)行訪談，共發(fā)放問卷78份，回收問卷74份，其中有效問卷72份。

2.2 研究區(qū)域基本情況

在三亞市選取了海坡村、臨春村、金雞嶺農(nóng)場、羊欄村、海羅村、東岸村、鹿回頭村7個樣本村作為研究區(qū)域。從調(diào)查問卷結(jié)果來看，被調(diào)查者家庭人口3 人以下的為11.53%；3～4人為34.6%；5～6人為29.8%； 6 人以上占24.35%。家庭年總收入20000～40000元和20000 元以下的比重最大，分別為36.84% 和43.42%；60000元以上的家庭占10.52%；也有9.21% 的家庭年收入在40000～60000元。發(fā)放國有土地證的支持率高。51%的被調(diào)查者支持發(fā)放國有土地使用證，但仍有31%的被調(diào)查者選擇發(fā)放集體土地證。但因各村所擁有的自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不平衡，各個村選擇土地發(fā)證的意愿有差別（如下表所示）。金雞嶺農(nóng)場支持發(fā)放國有土地證意愿最高，93%的被調(diào)查者贊同頒發(fā)國有土地證，其余村民持無所謂的態(tài)度；其次，鹿回頭村支持發(fā)國有土地證率為80%，海坡村超過半數(shù)被調(diào)查者（57%）、東岸村50%的被調(diào)查者及羊欄村43%的被調(diào)查者支持發(fā)放國有土地證；臨春村只有27%的被調(diào)查者傾向國有土地證，而海羅村最少，僅有17%的被調(diào)查者傾向國有土地證。

各村國有土地證支持率

3 農(nóng)民土地發(fā)證相關(guān)問題

在問卷調(diào)查過程中，我們發(fā)現(xiàn)三個較典型的問題，一是宅基地超標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重，二是產(chǎn)權(quán)不清的問題，三是農(nóng)民對土地知識的了解度不高。宅基地面積在很大程度上影響了農(nóng)民的選擇，農(nóng)民考慮到了補(bǔ)償利益等相關(guān)因素。只有產(chǎn)權(quán)明晰，土地證的頒發(fā)才能得到順利進(jìn)行。在發(fā)證過程中，應(yīng)當(dāng)處理好宅基地面積超標(biāo)問題以及產(chǎn)權(quán)不清的問題。

3.1 宅基地面積超標(biāo)嚴(yán)重

2008年頒布的《三亞市城鄉(xiāng)宅基地和房屋確權(quán)登記若干規(guī)定》規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，每戶用地面積不得超過 175 平方米。在這次調(diào)查的6個村子中，50%的村民其房屋用地面積在175平方米以下；18.57%的村民其房屋用地面積占175～280平方米，房屋用地面積為280～400平方米的戶數(shù)占了20%；400平方米以上的有11.42%。按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)來看，三亞市農(nóng)村宅基地面積超標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重。為保證三亞市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，農(nóng)村宅基地超標(biāo)問題亟須得到解決。

3.2 土地產(chǎn)權(quán)不清

在調(diào)查中涉及了“你認(rèn)為你村目前的主要問題是什么？”的問題，67%的被調(diào)查者認(rèn)為目前村里最大的問題就是土地產(chǎn)權(quán)不清。據(jù)調(diào)查了解到，海南省集體土地確權(quán)工作雖已完成，但只進(jìn)行到村集體這一層面，村小組層面仍存在大量“共有宗地”產(chǎn)權(quán)不明晰問題。

3.3 土地知識的覆蓋面不廣

在調(diào)查中涉及了農(nóng)民有關(guān)國有土地的優(yōu)點(diǎn)、集體土地的優(yōu)點(diǎn)的認(rèn)識，但33.41%的被調(diào)查者不清楚集體土地的優(yōu)點(diǎn)，16%的被調(diào)查者不清楚國有土地的優(yōu)點(diǎn)。農(nóng)民對土地知識的不了解在一定程度上造成了農(nóng)民在實(shí)際的生產(chǎn)生活中的不便，影響農(nóng)民的生活。

4 原因分析

4.1 宅基地超標(biāo)原因——無償、無期、無經(jīng)濟(jì)處罰的宅基地制度[7]

一直以來，宅基地在我國無償無期的作為農(nóng)民的最基本生活資料。當(dāng)前農(nóng)民宅基地使用權(quán)制度有主體特定性、產(chǎn)權(quán)無償性、使用無期限性和權(quán)能限制性這四個特征[5]。正是由于這四項(xiàng)特征，農(nóng)民只要在符合規(guī)定的情況下，以戶為單位提出申請即可無償取得宅基地。從宅基地使用權(quán)期限來看，現(xiàn)行法律、法規(guī)《土地管理法》、《憲法》等對宅基地使用權(quán)的期限并未作明確規(guī)定。但根據(jù)我國房地產(chǎn)法領(lǐng)域“房地一致”的基本原則，只要村民宅基地上的建筑物存在，宅基地使用權(quán)就能由村民以戶為單位的形式而長期享有，受法律的保護(hù)。因此，只要申請了宅基地，并符合相關(guān)法律、法規(guī)，宅基地使用無限期。2006年頒布的《三亞市農(nóng)村宅基地管理辦法》第三十六條規(guī)定：超過批準(zhǔn)的面積多占土地建造住宅的，由市土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的住宅和其他設(shè)施。2007年頒布的《三亞市農(nóng)村建房管理辦法》第二十三條規(guī)定：村民弄虛作假或以欺詐手段獲取宅基地建房的，按違章建設(shè)處理，并依照有關(guān)法律規(guī)定追究其法律責(zé)任，構(gòu)成犯罪，依法追究其刑事責(zé)任。從法律、法規(guī)的規(guī)定來看，宅基地超標(biāo)的處罰只是收回多占土地及限期拆除等非經(jīng)濟(jì)處罰措施，尚未制定經(jīng)濟(jì)性處罰措施。法律沒有經(jīng)濟(jì)處罰措施，村民在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動之下，宅基地超標(biāo)現(xiàn)象自然會發(fā)生。

4.2 宅基地產(chǎn)權(quán)不清晰原因

在法律法規(guī)方面，《憲法》《民法通則》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》和《三亞市農(nóng)村宅基地管理辦法》都規(guī)定了農(nóng)村的土地所有權(quán)，其基本要旨是農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)村集體所有。雖然現(xiàn)行法律有對主體進(jìn)行規(guī)定，但未明晰具體實(shí)施管理權(quán)力的管理者是誰。[6]正是由于法律的不明確導(dǎo)致鄉(xiāng)、村委會、村小組都可能是具體實(shí)施管理權(quán)力的管理者。管理者的不同在一定程度上影響著管理工作的順利進(jìn)行，甚至影響著農(nóng)民的生產(chǎn)生活。

2008年海南省政府提出了確權(quán)工作，三亞市進(jìn)行了確權(quán)工作的開展。但確權(quán)工作還不完善，確權(quán)工作只開展到村集體經(jīng)濟(jì)組織，尚未確權(quán)到村小組。因此村小組內(nèi)部邊界存在爭議，共有宗地的產(chǎn)權(quán)爭議依然存在。

4.3 土地知識的覆蓋面不廣原因

長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制以及歷史原因使得農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，相應(yīng)的其文化水平也相對滯后。從農(nóng)民的角度來看，農(nóng)民這個群體其獲取知識的途徑相對于城市的多元化顯得單一，遠(yuǎn)不如城市之多、便捷，加上農(nóng)民本身的局限性，不重視對土地知識的了解和學(xué)習(xí)，導(dǎo)致農(nóng)民的土地知識面不寬，對政策的掌握較少，對政策等把握不準(zhǔn)。而從政府的角度來說，政府作為傳播政策的主要窗口，其工作存在沒有落實(shí)到位的問題或者是落實(shí)效果不好的問題。總體來看，政府在宣講土地知識方面力度還不夠大，需要不斷提高。

5 對策和建議

5.1 宅基地制度的完善

中國長期以來實(shí)行國有土地有償使用制度，而集體土地則是無償使用。從長期的社會發(fā)展過程中可以看到，集體土地實(shí)行無償使用制度在一定程度上造成了土地資源的浪費(fèi)，土地集約節(jié)約利用較低。因此，應(yīng)當(dāng)實(shí)行宅基地有償使用[5]，并制定相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)處罰措施和獎勵措施。

要不斷完善宅基地使用制度，筆者認(rèn)為應(yīng)實(shí)行宅基地有償使用制度。目前我國農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度的基本特點(diǎn)，即集體所有，村民使用； 依法擁有，集約利用； 保障安居，限制流轉(zhuǎn)。土地資源有限，高效集約利用土地資源是三亞市城市化、建設(shè)國際旅游島的重要保障。要處理好宅基地面積超標(biāo)現(xiàn)象，根本的措施應(yīng)當(dāng)是宅基地的有償使用。另外，制定相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)處罰措施和獎勵措施也是有必要的。對超標(biāo)部分面積不主動退還的，按照超標(biāo)程度，給予不同的經(jīng)濟(jì)處罰。超標(biāo)面積不超過50m2，處罰2000元；超標(biāo)面積在50m2～100m2的，處罰5000元；超標(biāo)面積大于100m2的，處罰10000元。除此之外，還應(yīng)對超標(biāo)面積進(jìn)行征稅[3]。對于主動退還超標(biāo)部分面積的家庭，可對其進(jìn)行一定程度的獎勵。

5.2 產(chǎn)權(quán)制度的完善

在明確具體實(shí)施的管理者的同時，繼續(xù)深入村小組，進(jìn)行確權(quán)。以尊重客觀現(xiàn)實(shí)、維持穩(wěn)定為前提，按現(xiàn)存行政級別來劃分，將所有權(quán)主體分為三類：即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、組農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。各級農(nóng)民集體宅基地所有權(quán)的客體各不相同，且不同宅基地其主體成平行關(guān)系。由于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所管轄的范圍較大，所屬村委會多，事務(wù)繁雜，不利于管理。組農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相對于村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而言較小，在宅基地管理方面存在一定的障礙。因此，當(dāng)一宗宅基地上同時存在多個所有權(quán)主體，建議村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使所有權(quán)。[4]此外，三亞市政府應(yīng)按照國際旅游島規(guī)劃綱要中的土地政策的規(guī)劃要求，對土地產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作進(jìn)一步深入至村小組，在確權(quán)的過程中，實(shí)施土地產(chǎn)權(quán)制度專項(xiàng)立法工作，在區(qū)、鎮(zhèn)范圍內(nèi)，個人之間、個人與單位之間的土地權(quán)屬爭議，由區(qū)、鎮(zhèn)人民政府處理；單位之間的土地權(quán)屬爭議，由市人民政府處理。區(qū)、鎮(zhèn)人民政府處理土地權(quán)屬爭議案件時可以要求市國土環(huán)境資源局進(jìn)行指導(dǎo)，以此來解決產(chǎn)權(quán)糾紛。

5.3 加大土地知識宣講力度

從農(nóng)民的角度來看，現(xiàn)有的調(diào)查結(jié)果我們分析得出了農(nóng)民文化素質(zhì)的平均水平不高，知識儲備不足，獲取知識的途徑單一，對很多土地政策和相關(guān)文件了解甚少的結(jié)論。因此，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)注重教育，從根本上提高對知識的獲取能力和途徑，要開放思想，接受新政策，時刻關(guān)注政府政策，掌握好相關(guān)的土地政策和文件。從政府的角度來看，三亞市政府應(yīng)該加強(qiáng)對農(nóng)民有關(guān)土地知識的宣講，擴(kuò)大普及范圍，增加土地政策和相關(guān)政策制度在農(nóng)民生活中的影響力。比如：可以在村莊定時定點(diǎn)免費(fèi)開設(shè)土地知識講堂，鼓勵村民來聽講、咨詢。此外，結(jié)合目前三亞推行的宅基地地籍發(fā)證國有化工作，重點(diǎn)向村民講解國有土地的相關(guān)知識，講解集體土地與國有土地的區(qū)別及優(yōu)缺點(diǎn)。同時，在村內(nèi)設(shè)置土地知識專欄，宣傳介紹與土地相關(guān)的法律。對于新出臺的政策文件應(yīng)及時通告，保證農(nóng)民及時了解土地發(fā)展的動向。 參考文獻(xiàn)：

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