“冷淡對待”向何處去

[摘 要]“冷淡對待”是證監(jiān)會對保薦機構(gòu)及保薦代表人所保薦的項目給予消極反饋，包括不予受理申請、已經(jīng)受理申請的中止審核、延長審核進度等等，嚴重時還要取消保薦人的保薦資格的一種懲罰措施?！袄涞瓕Υ彪m是行政處罰手段，但通過技術(shù)性的實施，“冷淡對待”能夠?qū)ΡＫ]人的利益產(chǎn)生根本性的影響?，F(xiàn)實操作中，“冷淡對待”流于形式，亟需完善其實質(zhì)內(nèi)容。文章試圖提出一些建議完善“冷淡對待”，充分發(fā)揮“冷淡對待”對保薦制度的修補作用。

[關(guān)鍵詞]保薦制度；保薦人；“冷淡對待”

引言：平安證券的啟示

2013年9月24日，中國證監(jiān)會通告對平安證券及責任人行政處罰決定書。證監(jiān)會的調(diào)查顯示，平安證券未審慎核查萬福生科主要供應(yīng)商身份和采購合同真實性、未審慎核查萬福生科主要客戶身份和銷售合同真實性、未審慎核查其他中介機構(gòu)出具的專業(yè)意見，未能發(fā)現(xiàn)萬福生科涉嫌造假的內(nèi)容、未對萬福生科的實際業(yè)務(wù)及各報告期內(nèi)財務(wù)數(shù)據(jù)履行盡職調(diào)查、審慎核查義務(wù)。證監(jiān)會認為平安證券的行為構(gòu)成《證券法》第一百九十二條所述“保薦人出具有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏的保薦書，或者不履行其他法定職責”。最后中國證監(jiān)會依據(jù)《證券法》第一百九十二條的規(guī)定，做出決定：一、責令平安證券改正違法行為，給予警告，沒收業(yè)務(wù)收入2555萬元，并處以5，110萬元罰款，暫停保薦業(yè)務(wù)許可3個月；二、對吳某浩、何濤某、薛某年、曾某生、崔某給予警告，并分別處以30萬元罰款，撤銷證券從業(yè)資格；三、對湯某智給予警告，并處以10萬元罰款，撤銷證券從業(yè)資格。

一、保薦制度及其迷茫

（一）保薦制度

2003年12月28日，證監(jiān)會公布了《證券發(fā)行上市保薦制度暫行辦法》，決定從2004年2月1日起在中國內(nèi)地實施保薦制度，這也是世界上第一次在主板市場實行保薦制度。[1]2006 年 1 月 1 日實施的我國新《證券法》第11條第1款確定了保薦人制度。此后，為了規(guī)范證券發(fā)行上市保薦業(yè)務(wù)，提高上市公司質(zhì)量和證券公司執(zhí)業(yè)水平，保護投資者的合法權(quán)益，促進證券市場穩(wěn)定發(fā)展，證監(jiān)會發(fā)布了《證券發(fā)行上市保薦業(yè)務(wù)管理辦法》（以下簡稱《保薦管理辦法》），該管理辦法于2008年12月1日施行并于2009年進行修訂，對我國股票發(fā)行保薦機構(gòu)和保薦代表人的資格管理、保薦職責、保薦業(yè)務(wù)規(guī)程、保薦業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)、監(jiān)管措施和法律責任進行了詳細的規(guī)定。

我國采用廣義上的保薦制度，即有資格的保薦人推薦符合上市條件的公司上市，對所推薦的上市公司提供持續(xù)性訓(xùn)示、督導(dǎo)、輔導(dǎo)、指導(dǎo)和信用擔保以及推薦符合條件的公司公開發(fā)行證券。[2]我國引進保薦制度，是當時“尚氏新政”的一項重大舉措，也是期望通過塑造合格的保薦人，由其挑選和推薦合格的企業(yè)上市，最終達到改善證券市場軟環(huán)境的目的。

（二）保薦制度的迷茫

經(jīng)過十年的錘煉，保薦制度在推動證券市場健康發(fā)展方面做出了突出的貢獻。但同時，保薦制度也面臨一些阻礙其發(fā)展并亟待修正的困惑。

首先，保薦人的尋租行為。保薦人的尋租行為主要表現(xiàn)為： 提供擬上市公司虛假信息，對擬上市公司進行粉飾包裝，優(yōu)化財務(wù)指標，過高估值；與利益相關(guān)方合謀，推高新股發(fā)行定價，分享超募提成；通過變相持股或違規(guī)直投獲取暴利。保薦人尋租行為產(chǎn)生的主要原因有三：第一，利益驅(qū)使。馬克思在《資本論》中提及： “一旦有了適當?shù)睦麧櫍Y本就會大膽起來……為了300% 的利潤，它就不惜冒犯任何罪行，甚至絞首的危險?！苯y(tǒng)計顯示，截至2011 年三季度末上市的271家創(chuàng)業(yè)板公司分別由56家保薦機構(gòu)承銷，保薦承銷費、發(fā)行費用共計126.9 億元，平均每個保薦承銷項目能給券商帶來4683萬元的收入。[3]第二，發(fā)行體制不完善。保薦機構(gòu)向詢價對象提供投資價值研究報告使得保薦機構(gòu)有機會利用法律空白，積極粉飾擬上市公司，造成買賣雙方信息不對稱。此外，保薦人有選擇地向具有詢價資格的機構(gòu)發(fā)出邀請函，也為操控發(fā)行價格提供了便利。

其次，保薦人違規(guī)成本低。保薦機構(gòu)、保薦代表人、保薦業(yè)務(wù)負責人和內(nèi)核負責人違反《保薦管理辦法》的處罰方式包括：責令改正、監(jiān)管談話、重點關(guān)注、責令進行業(yè)務(wù)學習、出具警示函、責令公開說明、認定為不適當人選等監(jiān)管措施；暫停其保薦機構(gòu)資格，責令保薦機構(gòu)更換保薦業(yè)務(wù)負責人、內(nèi)核負責人，撤銷其保薦機構(gòu)資格等；情節(jié)嚴重涉嫌犯罪的，依法移送司法機關(guān)，追究其刑事責任。上述監(jiān)管或處罰措施對保薦人的切身利益影響較小，難以達到懲戒和威懾的作用。

二、 “冷淡對待”的定性

保薦人的“冷淡對待”主要是指保薦人和發(fā)行人存在違規(guī)或合謀行為時，證監(jiān)會根據(jù)情節(jié)輕重，在一定時間內(nèi)對保薦機構(gòu)及保薦代表人所保薦的項目給予消極反饋，包括不予受理申請、中止審核、延長審核進度等，嚴重時取消保薦人的保薦資格?！侗Ｋ]管理辦法》第70條和第72條是對“冷淡對待”的集中反映。

三、“冷淡對待”：對保薦制度的修補

從“成本-收益”分析來看，一項新的制度安排只有在創(chuàng)新的預(yù)期凈收益大于預(yù)期的成本時，才會被采納?！袄涞瓕Υ毕噍^于采取監(jiān)管談話、重點關(guān)注、責令進行業(yè)務(wù)學習、出具警示函、責令公開說明、認定為不適當人選等監(jiān)管措施，具有效率高、成本低的特點，證監(jiān)會只需消極地等待保薦人度過處罰期，無需過多消耗行政資源進行后期的審查督促。

短期看來，保薦人遭受“冷淡對待”會導(dǎo)致保薦人承攬的整個證券公開發(fā)行進展緩慢，增加保薦人和發(fā)行人在整個股票公開發(fā)行程序中的成本投入；情況嚴重時可能導(dǎo)致發(fā)行人更換保薦人。長遠地看，由于該保薦人的業(yè)務(wù)的長期擱置及信用度的下滑，發(fā)行人和券商會質(zhì)疑保薦人的業(yè)務(wù)能力，很難再去選擇它，使得保薦人業(yè)務(wù)量驟減，從側(cè)面實現(xiàn)保薦人市場的優(yōu)勝劣汰。

當然，只有“冷淡對待”的相關(guān)程序完善、操作主體明確、冷淡期限清晰、懲罰手段多元化才能實現(xiàn)對保薦人利益的有效控制?！袄涞瓕Υ辈皇墙鉀Q保薦制度困境的唯一手段，也不能解決保薦制度所引發(fā)的所有困惑，但正如上文所言，“冷淡對待”是一種簡便有效的手段，能實現(xiàn)保薦制度懲罰手段的多元化。

四、 “冷淡對待”去向的設(shè)想

（一）“冷淡對待”：制度化設(shè)想

在中國證券監(jiān)督管理委員會的官方網(wǎng)站上，搜索“冷淡對待”，僅有7條記錄涉及該內(nèi)容。其中，直接涉及保薦人“冷淡對待”的僅3條，只有《中國證監(jiān)會有關(guān)負責人就首批保薦機構(gòu)和保薦代表人注冊登記等問題答記者問》一文對“冷淡對待”進行簡要闡釋：即根據(jù)情節(jié)輕重，在一定時間內(nèi)不受理或不再受理其提出的推薦發(fā)行上市申請，嚴重的還要取消其從事保薦業(yè)務(wù)的資格。由此不難看出，“冷淡對待”更多的是停留在書面宣示階段，《證券法》和證監(jiān)會尚未將其制度化?！袄涞瓕Υ钡闹贫然侵副粫嫘镜摹袄涞瓕Υ痹趯嶋H運行的過程中被加以詮釋而穩(wěn)定化的過程。鑒于“冷淡對待”的低成本、效率高，以及其所產(chǎn)生的持續(xù)而廣泛的效應(yīng)。無論是《證券法》修改立法還是《保薦管理辦法》的進一步修訂或者證監(jiān)會今后出臺的相關(guān)辦法，都應(yīng)盡快將“冷淡對待”制度化。

（二）“冷淡對待”：內(nèi)容體系化

現(xiàn)行對“冷淡對待”的界定沒有指出“冷淡對待”所應(yīng)秉持的基本原則，沒有具體規(guī)定“冷淡對待”的種類和設(shè)定，沒有明確規(guī)定“冷淡對待”的實施機關(guān)以及能否委托授權(quán)，“冷淡對待”的管轄與適用，“冷淡對待”的決定，“冷淡對待”是否有必要采取聽證程序，“冷淡對待”的執(zhí)行以及“冷淡對待”的監(jiān)督與救濟。

1.“冷淡對待”：基本原則的設(shè)想

“冷淡對待”是一種行政處罰手段，其設(shè)定和實施依據(jù)《行政處罰法》、《證券法》、《保薦管理辦法》?！袄浯龑Υ睉?yīng)遵循公正、公開的原則，必須以事實為依據(jù)，與違法違規(guī)行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相適應(yīng)?！袄浯龑Υ睕Q定的相關(guān)內(nèi)容必須公布。

2.“冷淡對待”：種類和設(shè)定的設(shè)想

“冷淡對待”的種類可以設(shè)定為：定期反饋、不予受理申請、中止審核、延長審核期限、駁回審核、取消保薦資格。定期反饋是指保薦人在證監(jiān)會指定的日期向證監(jiān)會報告其負責的股票公開發(fā)行進展情況和違規(guī)行為修正情況。針對不予受理申請，《保薦管理辦法》第72條規(guī)定，證監(jiān)會可根據(jù)情節(jié)輕重，自確認之日起3個月到12個月內(nèi)不受理相關(guān)保薦代表人具體負責的推薦。筆者認為不予受理申請的期限可以適當延長，例如“自確認之日起3個月到18個月內(nèi)不受理相關(guān)保薦機構(gòu)或保薦代表人具體負責的推薦，5年內(nèi)兩次實施違法違規(guī)行為的，取消其保薦資格”。中止審核是指證監(jiān)會在對保薦人涉嫌違法違規(guī)處于立案調(diào)查期間的，中國證監(jiān)會暫不受理該保薦機構(gòu)的推薦或暫不受理相關(guān)保薦代表人具體負責的推薦，待調(diào)查清楚或處罰決定執(zhí)行完畢后，繼續(xù)審核。延長審核期限是指證監(jiān)會針對保薦人的違規(guī)違法行為，延長審核期限。例如，延期3個月、6個月、12個月、18個月。對違法違規(guī)行為情節(jié)嚴重的，可以駁回其上市推薦或股票公開發(fā)行申請，并不再受理保薦人就該擬上市公司的申請。

3.“冷淡對待”：實施機關(guān)和管轄的設(shè)想

中國證監(jiān)會是“冷淡對待”的實施機關(guān)和管轄機關(guān)?！袄涞瓕Υ睂ΡＫ]人的利益影響較大，不宜轉(zhuǎn)授權(quán)或者委托其他行政機關(guān)實施。中國證監(jiān)會對“冷淡對待”的后果承擔法律責任。

4.“冷淡對待”：決定的設(shè)想

中國證監(jiān)會必須查明事實，保薦人違法違規(guī)事實不清的，不得給予“冷淡對待”的處罰。中國證監(jiān)會在做出“冷淡對待”的處罰決定之前，應(yīng)當告知當事人做出“冷淡對待”處罰決定的事實、理由和證據(jù)，并進行復(fù)核。中國證監(jiān)會應(yīng)當充分聽取保薦人的意見，不得因保薦人的申辯而加重其處罰。

5.“冷淡對待”：聽證程序的設(shè)想

中國證監(jiān)會做出中止審核、延期審核、駁回審核以及取消保薦機構(gòu)或保薦代表人保薦資格的，應(yīng)當告知保薦機構(gòu)或者保薦代表人有要求聽證的權(quán)利，保薦機構(gòu)或者保薦代表人要求聽證的，證監(jiān)會應(yīng)當組織聽證，聽證費用由證監(jiān)會承擔。

6.“冷淡對待”：監(jiān)督與救濟

保薦機構(gòu)或者保薦代表人對證監(jiān)會所給予的“冷淡對待”，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；對“冷淡對待”不服的，有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。保薦機構(gòu)或者保薦代表人因證監(jiān)會違法給予“冷淡對待”受到損害的，有權(quán)依法提出賠償要求。

五、結(jié)語

“冷淡對待”是證監(jiān)會調(diào)控保薦市場最有潛力的制度工具之一，“冷淡對待”是一個值得充分利用的行政處罰手段，是對保薦人“溫柔的懲罰”?！袄浯龑Υ眱?nèi)容的進一步充實應(yīng)尊重市場經(jīng)濟規(guī)律，嚴格控制在法律框架范圍內(nèi)，并適時進行評估和調(diào)整，以期其促進證券市場的健康有序發(fā)展。

[參考文獻]

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[2]葉林.證券法[J].中國人民大學出版社，2012：178-179.

[3]高國華.創(chuàng)業(yè)板公司業(yè)績頻頻變臉保薦機構(gòu)問責機制何在[J].金融時報，2011-11-17.

[作者簡介]馮林玉，四川大學法學院碩士在讀。