獨(dú)立學(xué)院公共政策研究綜述

周瑩

摘 要：隨著高等教育大眾化進(jìn)程的推進(jìn)，獨(dú)立學(xué)院成為時(shí)代發(fā)展的產(chǎn)物，學(xué)術(shù)界對(duì)獨(dú)立學(xué)院的研究也水漲船高。而獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展方向如何，除自身的運(yùn)行機(jī)制外，在很大程度上受著政府公共政策的引導(dǎo)，公共政策是否能為獨(dú)立學(xué)院營(yíng)造一個(gè)相對(duì)公平的生存環(huán)境，也成為學(xué)術(shù)界和獨(dú)立學(xué)院管理者關(guān)心的熱門(mén)話題。

關(guān)鍵詞：獨(dú)立學(xué)院；公共政策；教育公平；綜述

獨(dú)立學(xué)院，作為我們高等教育體制改革的新生事物，自產(chǎn)生之日起，學(xué)術(shù)界就掀起了一股研究熱潮。各方對(duì)其褒貶不一，有人認(rèn)為它是我國(guó)教育體制改革的一大創(chuàng)舉，也有人認(rèn)為它是教育體制改革的“怪胎”，“非公非私，既公又私”，使得政策無(wú)法兼顧到各利益主體，出現(xiàn)政策的沖突與抵制。在中國(guó)知網(wǎng)輸入關(guān)鍵詞“獨(dú)立學(xué)院”，出現(xiàn)文章142282篇，輸入關(guān)鍵詞“獨(dú)立學(xué)院、公共政策”，出現(xiàn)文章20145篇，占獨(dú)立學(xué)院研究的14.16%?？梢?jiàn)，學(xué)術(shù)界關(guān)于獨(dú)立學(xué)院公共政策的研究還不是很多。而筆者認(rèn)為，從1999年獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)生之日至今，獨(dú)立學(xué)院是存是留，是轉(zhuǎn)是走，除了自身體制運(yùn)行之外，最大的影響因素是政府的政策導(dǎo)向。通過(guò)整理各專家學(xué)者以及實(shí)際管理者的研究文獻(xiàn)，主要從以下四個(gè)方面進(jìn)行綜述。

1.官方政策類(lèi)

從2003年的8號(hào)文件，到2008年的26號(hào)令，再到2012年新頒的《教育部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，其政策呈現(xiàn)出精細(xì)化、明朗化、規(guī)范化趨勢(shì)。如8號(hào)文件將獨(dú)立學(xué)院定義為“普通本科高校按新機(jī)制、新模式舉辦的本科層次的二級(jí)學(xué)院?！?[1]具體何為新機(jī)制，何為新模式卻沒(méi)有交代清楚。到26號(hào)令時(shí)，《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》（26號(hào)令）第二條將獨(dú)立學(xué)院明確定義為“指實(shí)施本科以上學(xué)歷教育的普通高等學(xué)校與國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人合作，利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦的實(shí)施本科學(xué)歷教育的高等學(xué)校?！盵2]這就使得關(guān)于獨(dú)立學(xué)院定義明朗化，取締一些非規(guī)范化院校，將獨(dú)立學(xué)院逐步納入規(guī)范化進(jìn)程。但新生事物總是在發(fā)展的過(guò)程中才能逐步發(fā)現(xiàn)其不完善的地方，在政策逐步規(guī)范化、獨(dú)立學(xué)院實(shí)踐的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)政策尚有很多不備之處。在政策落實(shí)過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)了多重政策目標(biāo)相互沖突、政策內(nèi)容模糊化、政策與實(shí)際不符等缺點(diǎn)。如《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》（26號(hào)令）第二條將獨(dú)立學(xué)院明確定義為“指實(shí)施本科以上學(xué)歷教育的普通高等學(xué)校與國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人合作，利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦的實(shí)施本科學(xué)歷教育的高等學(xué)校?！盵2]從產(chǎn)權(quán)制度理論來(lái)分析，這就將獨(dú)立學(xué)院歸納到了民有民營(yíng)。而眾所周知，我國(guó)獨(dú)立學(xué)院基本可分為三大類(lèi)：一是公辦學(xué)院?jiǎn)为?dú)或合作舉辦模式；二是公辦學(xué)院和地方政府或國(guó)有企業(yè)舉辦模式；三是公辦學(xué)院和民營(yíng)企業(yè)舉辦模式。從產(chǎn)權(quán)制度來(lái)看，前兩種模式基本屬于國(guó)有民營(yíng)，只有第三種屬于民有民營(yíng)。26號(hào)令的頒布就使得前兩種模式的獨(dú)立學(xué)院無(wú)所適從，認(rèn)為自身不屬于其政策范圍內(nèi)，因此對(duì)政策的執(zhí)行持消極抵制態(tài)度。如浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院由寧波市政府投資建設(shè)，就聲明自己不屬于26號(hào)令中所指的獨(dú)立學(xué)院，不需執(zhí)行此政策。再如《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》（26號(hào)令）第三條將獨(dú)立學(xué)院定性為公益性事業(yè)。公益即公共利益，應(yīng)具有公共性和非盈利性的特點(diǎn)。而非盈利性主要有三個(gè)方面：一、不以盈利為目的；二、不能進(jìn)行利潤(rùn)分配；三、不能將組織資產(chǎn)以任何形式轉(zhuǎn)換為私人財(cái)產(chǎn)。而《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》（26號(hào)令）第四十三條卻明確載有“出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”，可見(jiàn)《辦法》的第三條和第四十三條自相矛盾。多重價(jià)值目標(biāo)的相互沖突使得獨(dú)立學(xué)院的舉辦者和投資者都進(jìn)退兩難，使得獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)也出現(xiàn)了重重阻礙，就急需一個(gè)目標(biāo)明確、內(nèi)容一致的政策來(lái)指引新的方向。

2.學(xué)術(shù)界關(guān)于獨(dú)立學(xué)院公共政策的研究

其研究主要是關(guān)于政策內(nèi)容的評(píng)析和政策落實(shí)的探討。關(guān)于政策的內(nèi)容，國(guó)內(nèi)研究者又主要評(píng)析其產(chǎn)權(quán)理論，探討?yīng)毩W(xué)院產(chǎn)權(quán)的歸屬。如彭淋濤[3]認(rèn)為，應(yīng)對(duì)獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行產(chǎn)權(quán)股份制改造，主張將無(wú)形資產(chǎn)（公辦高校聲譽(yù)、師資力量等）納入產(chǎn)權(quán)范圍。季誠(chéng)鈞、何菊芳和方文彬[4]則對(duì)《辦法》中將獨(dú)立學(xué)院納入民辦高等教育范疇，屬于公益性事業(yè)提出質(zhì)疑。認(rèn)為《辦法》中要求在《辦法》實(shí)施一年內(nèi)將辦學(xué)資產(chǎn)過(guò)戶到獨(dú)立學(xué)院名下會(huì)導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。因此，沒(méi)有必要將獨(dú)立學(xué)院全都納入到民辦領(lǐng)域。而國(guó)內(nèi)教育學(xué)博士彭華安在產(chǎn)權(quán)歸屬上，認(rèn)為《辦法》中關(guān)于“獨(dú)立學(xué)院是民辦高等教育的重要組成部分”中的“民辦”概念模糊不清。獨(dú)立學(xué)院對(duì)此爭(zhēng)論不休，在一定程度上會(huì)影響?yīng)毩W(xué)院的“獨(dú)立”進(jìn)程。此外，彭華安還獨(dú)創(chuàng)性地從倫理學(xué)角度評(píng)析獨(dú)立學(xué)院公共政策。他認(rèn)為，“從政策倫理來(lái)看，任何教育政策都應(yīng)以倫理道德上的正當(dāng)性和合理性而存在，都蘊(yùn)涵著一定的道德觀念和價(jià)值選擇?！盵6]而獨(dú)立學(xué)院政策的制定出現(xiàn)了眾多利益相關(guān)者的“不在場(chǎng)”，如公辦高校的學(xué)生和家長(zhǎng)、純民辦高校、用人單位等利益相關(guān)者都沒(méi)有參與到?jīng)Q策體制中來(lái)。這樣就導(dǎo)致的獨(dú)立學(xué)院政策的制定缺乏倫理的正當(dāng)性，必然會(huì)導(dǎo)致政策的失范。關(guān)于政策落實(shí)的探討，學(xué)者們大致從兩個(gè)方面探析：一是獨(dú)立學(xué)院的政策落實(shí)；二是政府的政策落實(shí)。莫衷一是，學(xué)者們都認(rèn)為在各方利益的驅(qū)動(dòng)下，無(wú)論獨(dú)立學(xué)院還是地方政府均對(duì)政策持觀望態(tài)度，利用政策漏洞來(lái)想應(yīng)對(duì)策略。獨(dú)立學(xué)院既不想放棄其合理回報(bào)，又不想淪為“二級(jí)學(xué)院”，甚至降級(jí)。因此，在《辦法》頒布后遲遲轉(zhuǎn)設(shè)不達(dá)標(biāo)。如教育學(xué)家潘懋元認(rèn)為，“各種‘上有政策下有對(duì)策的怪現(xiàn)象屢有發(fā)生，教育品牌與民間資本‘不結(jié)合或‘假結(jié)合的所謂獨(dú)立學(xué)院大量存在。”[7]相同，地方政府也不想放棄其既得利益，政策中關(guān)于獨(dú)立學(xué)院“獨(dú)、民、優(yōu)”并沒(méi)有明確其優(yōu)先序，因此，地方政府在政治政績(jī)與資金危機(jī)的雙重壓力下，有選擇性地選擇了能為自身獲得收益的“民”，而舍棄國(guó)家層面要求的首要目標(biāo)“獨(dú)”，這也使得獨(dú)立學(xué)院遲遲未能真正“獨(dú)立”?？v觀研究者的文獻(xiàn)，可以看出大多從宏觀層面分析政策內(nèi)容，把握獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)歸屬，卻少有將關(guān)注點(diǎn)落實(shí)到獨(dú)立學(xué)院體制中實(shí)實(shí)在在的教師和學(xué)生身上。關(guān)于政策內(nèi)教師和學(xué)生的內(nèi)容研究寥寥無(wú)幾。筆者認(rèn)為，獨(dú)立學(xué)院要運(yùn)轉(zhuǎn)良好，除了要爭(zhēng)得產(chǎn)權(quán)外，還要有精良的教師和學(xué)生團(tuán)隊(duì)的支持。因此，本研究將獨(dú)立學(xué)院公共政策細(xì)化到教師和學(xué)生具有一定的研究?jī)r(jià)值。

筆者認(rèn)為，獨(dú)立學(xué)院是特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物，因此要結(jié)合我國(guó)當(dāng)前初級(jí)階段的性質(zhì)。既不能照搬照抄西方國(guó)家，也不能脫離實(shí)際大躍進(jìn)式發(fā)展。公共政策首先要體現(xiàn)其公共性和普適性。因此，獨(dú)立學(xué)院公共政策的制定要結(jié)合各利益群體，“一個(gè)都不能少”，這樣才能盡可能地體現(xiàn)政策的合理性與合法性?？v觀文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)國(guó)家層面的政策內(nèi)容模糊不清、前后不具有一致性，并且也不具有普適性。各個(gè)地方由于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、受教育程度的不同，不能一概而論。因此，國(guó)家層面的政策應(yīng)盡量精煉概括，各個(gè)地方再根據(jù)國(guó)家總則出地方細(xì)則，體現(xiàn)其地方特色，也有利于獨(dú)立學(xué)院辦出特色、辦出水平。（作者單位：南京航空航天大學(xué)金城學(xué)院）

基金項(xiàng)目：江蘇省重要課題 （JSMBEDU2012003），南京航空航天大學(xué)研究生創(chuàng)新基地開(kāi)放基金（KFJJ20130227）

參考文獻(xiàn)：

[1] 教育部“關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見(jiàn)”的通知[Z].教育部政報(bào)，2003.

[2] 獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法[Z].中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)，2008.

[3] 彭淋濤.獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)問(wèn)題研究[D].武漢理工大學(xué)，2007.

[4] 季誠(chéng)鈞，何菊芳，方文彬.獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)現(xiàn)狀、困境與對(duì)策思考[J].教育發(fā)展研究，2009（22）.

[5] 彭華安.獨(dú)立學(xué)院政策的倫理審視[J].高教探索，2012（03）.

[6] 潘懋元，吳玫.獨(dú)立學(xué)院的興起及前景探析[J].中國(guó)高等教育，2004（13）.