維護憲法權威是全面推進依法治國的基礎

王禎軍，王申成

（中共大連市委黨校， 遼寧 大連 116013）

維護憲法權威是全面推進依法治國的基礎

王禎軍，王申成

（中共大連市委黨校， 遼寧 大連 116013）

正確認識憲法的地位及當前我國在維護憲法權威方面迫切需要解決的問題，對于全面領會十八屆四中全會精神具有重要的意義。憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。 “依憲”的前提是樹立和維護憲法的權威。因此，必須要加強憲法實施；健全憲法實施和監(jiān)督制度，完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制。

憲法；四中全會；依憲治國；依憲執(zhí)政；法治

中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過的 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》 （以下簡稱 《決定》）提出， “堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。健全憲法實施和監(jiān)督制度，完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制”，突出了憲法在全面推進依法治國中的重要地位。正確認識憲法的地位及當前我國在維護憲法權威方面迫切需要解決的問題，對于正確把握 “依法治國”與 “依憲治國”、 “依法執(zhí)政”與“依憲執(zhí)政”之間的辯證關系，全面領會 《決定》的精神具有重要的意義。

一、憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力

“依憲”是治國和執(zhí)政的核心、前提和保障，這是由憲法本身的地位、原則和內容決定的。近代憲法以英國1215年 《自由大憲章》為起點，以法律是否具有限制國家權力、保護公民權利的實質功能來詮釋 “最好的法律”。而憲法正是作為 “最好的法律”的形式而出現(xiàn)的。 “憲法作為 ‘最好的法律’實際上完成了 ‘法’與 ‘治’的絕對性和有效性，使法治真正具有了獨立于人治的價值內涵?！保?］同時，憲法因代表著一個國家最廣大人民的根本利益并能夠凝聚社會各方共識，使以各種法律規(guī)則所構建的穩(wěn)定、和諧的社會秩序擁有了維持這種秩序所必須賴以依仗的權威——憲法權威。憲法權威是“憲法得到全社會普遍認同、自覺遵守、有效維護的一種理念、文化與力量，表現(xiàn)為一種憲法至上，所有公權力、國家活動都要受憲法約束”［2］。在我國，現(xiàn)行1982年 《憲法》 （以下簡稱憲法）是我們黨全面深刻汲取建國后國家建設遭受的深痛教訓，并在十一屆三中全會確立了 “有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的社會主義法制建設的十六字方針之后制定的，為開創(chuàng)中國特色社會主義法治建設奠定了堅實的法律基礎。憲法序言的最后一段的表述， “憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”，明確了憲法作為我國根本法和具有最高法律效力的特征。同時，憲法第5條的規(guī)定， “一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”，既強調了憲法的權威地位，又突出了憲法在保障國家法制統(tǒng)一中的作用。應當說，憲法作為國家根本法和具有最高法律效力的地位是法治的客觀要求，全面推進依法治國必須要尊重憲法的地位，維護憲法的權威。

二、堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政

1996年，在向中央提出 “依法治國”的建議后，法學界隨即提出了 “依憲治國”的主張。八年后的2004年9月15日，時任中共中央總書記胡錦濤在慶祝全國人民代表大會成立50周年大會上正式提出 “依憲治國”的概念，并將 “依憲治國”與“依法治國”的關系描述為 “依法治國首先要依憲治國”。這是黨的最高領導人第一次在正式場合肯定 “依憲治國”的價值，并且將 “依憲治國”視為實現(xiàn) “依法治國”的前提。2012年12月4日，在首都各界慶?，F(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話中，習近平總書記對憲法的地位和在全面推進依法治國中的重要作用給予了充分的肯定，強調“憲法與國家前途、人民命運息息相關，維護憲法權威，就是維護黨和人民共同意志的權威。捍衛(wèi)憲法尊嚴，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴。保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現(xiàn)”的同時，提出 “依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關鍵是依憲執(zhí)政”。而黨的十八屆四中全會將“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”第一次寫進黨的決議中，明確表明黨維護憲法權威、 “依憲治國”的遵循不僅沒有變，而且要使之成為全面推進依法治國建設中應當不斷堅持的法治道路，同時推出了 “讓憲法家喻戶曉”［3］、讓憲法融入治國理政理念的重要舉措： “將每年十二月四日定為國家憲法日。在全社會普遍開展憲法教育，弘揚憲法精神。建立憲法宣誓制度”［4］。這充分彰顯了我們黨維護憲法權威，堅持 “依憲治國”、 “依憲執(zhí)政”的信心和決心?！皻v史經(jīng)驗表明，當憲法有權威的時候，這個國家的根基是有保障的，當憲法沒有權威的時候，這個國家可能成為軍事大國，經(jīng)濟大國，但不可能成為現(xiàn)代化大國?！保?］應當說，對憲法地位的高度認同，對“依法治國”與 “依憲治國”、 “依法執(zhí)政”與 “依憲執(zhí)政”之間關系的深刻認識，是我們黨作為執(zhí)政黨在客觀把握人類社會法治建設發(fā)展規(guī)律，并結合中國特色社會主義法治建設發(fā)展實踐的基礎上，經(jīng)過準確判斷所提出的重大的法律命題和政治命題。體現(xiàn)了黨對中國特色社會主義法治建設規(guī)律的正確把握和遵循，極大豐富了中國特色社會主義法治理論，保證了社會主義法治建設的政治方向，為社會主義法治提供了堅實的政治基礎和政治保障。

三、健全憲法實施和監(jiān)督制度

將 “紙面的”憲法轉化為指導法治實際工作的“有生命”的憲法，堅決維護憲法的權威是 “依憲治國”和 “依法執(zhí)政”的重要內容。 “憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施。”［3］當前要保證憲法實施，具體需要建立兩項制度：一是憲法解釋制度，二是違憲審查制度。憲法解釋制度解決的是憲法規(guī)范含義的確定性問題。憲法作為國家根本法，內容通常較為原則，條文含義往往比較抽象，一般很難被社會公眾所理解。然而，如果憲法規(guī)范的含義不清晰，就無法保證憲法的實施，維護憲法權威就無從談起。建立和啟動憲法解釋制度就是要解決憲法自身的確定性問題。例如，2010年6月，四川省羅江縣人大代表李國喜在全國率先成立了專職人大代表工作室。但根據(jù)2010年修訂的 《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第5條第3款 “代表不脫離各自的生產(chǎn)和工作”的規(guī)定，李國喜設立的人大代表工作室不得不停止工作。根據(jù)憲法第76條第2款的規(guī)定， “全國人民代表大會代表應當同原選舉單位和人民保持密切的聯(lián)系，聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務”，顯然存在一個如何理解 “同原選舉單位和人民保持密切的聯(lián)系”的問題?如果成立專職人大代表工作室是人大代表體現(xiàn)同原選舉單位和人民保持密切的聯(lián)系的情況，那么， 《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》的第5條第3款是否符合憲法的規(guī)定就需要負責監(jiān)督憲法實施的部門做出評判。但在實踐中，由于憲法解釋程序機制不健全，憲法相關規(guī)范的含義沒有得到及時的解釋，使得一些符合憲法原則和精神的做法沒有得到很好的堅持。

違憲審查制度是確保憲法有效實施，維護憲法權威的重要制度，解決的是維護法制統(tǒng)一性問題。憲法作為根本法具有最高法律效力，其他法律法規(guī)的效力來自于憲法。因此，一旦其他法律法規(guī)違憲得不到糾正，就意味著憲法作為根本法的權威沒有得到尊重，有悖于法制的統(tǒng)一性。根據(jù)憲法第67條的規(guī)定，全國人大常委會負責解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施 （第1款），全國人民代表大會常務委員會有權 “撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令” （第7款），可以 “撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議” （第7款）。第62條第11款規(guī)定，全國人民代表大會有權 “改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當?shù)臎Q定”?？梢哉f，這些發(fā)揮維護憲法權威的條文以往基本處于 ‘紙面’狀態(tài)，沒有形成一個具有可操作性的機制。例如2003年的 “孫志剛案”，國務院制定的 《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》存在嚴重違憲規(guī)定，并成為孫志剛被限制人身自由繼而毆打致死的重要原因。但在3位法學博士提出申請請求撤銷 《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的情況下，全國人大常委會依然沒有啟動違憲審查機制。形成這種局面既有全國人大體制方面的原因，也有憲法實施和監(jiān)督機制不完善的原因。因此，只有從根本上解決憲法解釋和違憲審查的制度建設問題，才能有效維護憲法的聲名和權威，確保“依憲治國”對全面推進依法治國的實踐起到真正有效的約束和指導作用。因此，在現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上，習近平總書記提出， “全國人大及其常委會和國家有關監(jiān)督機關要擔負起憲法和法律監(jiān)督職責，加強對憲法和法律實施情況的監(jiān)督檢查，健全監(jiān)督機制和程序，堅決糾正違憲違法行為”。［3］而十八屆四中全會 《決定》不僅對 “依憲治國”在全面推進依法治國中的核心地位和重要作用作了充分肯定，重申了習近平總書記 “堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”的講話精神，更重要的是， 《決定》還就維護憲法權威提出了幾項具體要求，即， “完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施；健全憲法實施和監(jiān)督制度，完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制”［4］。

法律是治國之重器，良法是善治之前提，憲法權威是良法善治之根基。對憲法權威的維護將鞏固我國法治建設的基礎，確保在黨的領導下， “全面推進依法治國”穩(wěn)步向前邁進。

［1］莫紀宏.實踐中的憲法學原理［M］.北京：中國人民大學出版社，2007：137.

［2］韓大元.如何維護憲法權威 ［EB/OL］.http：// www.calaw.cn/article/default.asp?id=10099，2014-11-01.

［3］習近平在首都各界慶?，F(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話［EB/OL］.http：//news.xinhuanet. com/politics/2012-12/04/c_113907206.htm，2014-11-11.

［4］中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/2014-10/28/c_1113015330.htm，2014-11-11.

［責任編輯：左眉］

D90

A

1671-6183（2014）11-0005-03

2014-10-30

國家行政學院2013年度科研重大項目 “用法治思維和法治方式履行政府職能研究” （項目編號：13ZBZD010）的階段性研究成果。

王禎軍 (1973-)，男，遼寧大連人，國家行政學院法學部博士后流動站工作人員，中共大連市委黨校應急管理教研部副主任，副教授，法學博士；研究方向：憲法學、行政學。王申成(1962-)，男，遼寧撫順人，中共大連市委黨校公共與社會管理教研部副教授；研究方向：公共管理。