論刑事申訴檢察對(duì)檢察權(quán)的監(jiān)督制約

劉丁炳

(湖南省人民檢察院 刑事申訴檢察處，湖南 長(zhǎng)沙 410001)

刑事申訴檢察是一種監(jiān)督制約檢察權(quán)的重要方式，它主要通過(guò)復(fù)查人民檢察院訴訟終結(jié)的刑事處理決定來(lái)實(shí)現(xiàn)。我國(guó)刑事申訴檢察對(duì)檢察權(quán)的監(jiān)督制約尚存在明顯的不足，應(yīng)當(dāng)加以完善和改進(jìn)。

一、刑事申訴檢察監(jiān)督制約檢察權(quán)的法理根據(jù)

刑事申訴檢察是刑事申訴制度的重要組成部分。刑事申訴檢察，是指人民檢察院依照法律規(guī)定，對(duì)管轄的刑事申訴進(jìn)行受理、審查、復(fù)查并作出最后決定的一系列活動(dòng)。按照1998年最高人民檢察院頒布的《人民檢察院復(fù)查刑事申訴案件規(guī)定》，人民檢察院管轄的刑事申訴，包括兩大類(lèi)，一類(lèi)是對(duì)人民檢察院訴訟終結(jié)的刑事處理決定不服的申訴；另一類(lèi)是對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的刑事判決、裁定不服的申訴。實(shí)務(wù)界將人民檢察院處理第一類(lèi)刑事申訴的活動(dòng)歸入對(duì)內(nèi)監(jiān)督制約，而將人民檢察院處理第二類(lèi)刑事申訴的活動(dòng)歸入對(duì)外監(jiān)督。刑事申訴檢察對(duì)內(nèi)監(jiān)督制約主要通過(guò)復(fù)查申訴人不服不起訴決定、不批準(zhǔn)逮捕決定、撤銷(xiāo)案件決定以及人民檢察院作出的其它訴訟終結(jié)的刑事處理決定的申訴案件來(lái)實(shí)現(xiàn)。

從法理上來(lái)看，刑事申訴檢察對(duì)檢察權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約非常必要，主要理由是：

第一，公民監(jiān)督權(quán)需要通過(guò)刑事申訴檢察來(lái)實(shí)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)代表人民行使檢察權(quán)時(shí)必須對(duì)人民負(fù)責(zé)，接受人民的監(jiān)督。公民通過(guò)行使申訴權(quán)是對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)最直接、最有效的監(jiān)督。憲法第41條明確規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。在刑事申訴檢察中，公民監(jiān)督權(quán)處于基礎(chǔ)地位，因而，它的實(shí)現(xiàn)狀態(tài)對(duì)刑事申訴檢察職能的發(fā)揮具有根本性的影響。這主要是因?yàn)楣癖O(jiān)督權(quán)構(gòu)成了刑事申訴檢察職能發(fā)揮的動(dòng)力基礎(chǔ)。首先，公民通過(guò)提出刑事申訴行使憲法賦予的監(jiān)督權(quán)，都是基于公民個(gè)人的利益而形成的。也就是說(shuō)，它主要是以利益為動(dòng)力基礎(chǔ)的。而檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督則不具有這種性質(zhì)，其動(dòng)力主要是職責(zé)性的，而非利益性的。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)來(lái)自于人民的間接授權(quán)，檢察機(jī)關(guān)必須依法履行法律賦予的監(jiān)督職責(zé)。因此，在刑事申訴檢察中，由于公民通過(guò)提出刑事申訴行使的監(jiān)督權(quán)本質(zhì)上同公民自身利益直接相關(guān)，因此，它通常會(huì)成為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的壓力機(jī)制。如果檢察機(jī)關(guān)不依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，不依法處理公民提出的刑事申訴，解決公民提出的合理訴求，申訴公民就不會(huì)滿意，就會(huì)繼續(xù)申訴上訪。其次，公民監(jiān)督是啟動(dòng)刑事申訴檢察的緣由。現(xiàn)實(shí)中，檢察機(jī)關(guān)及檢察人員的執(zhí)法行為都是具體的，只有親身經(jīng)歷了這些具體行為的人們才有條件對(duì)此作出一定的判斷。因此，通過(guò)刑事申訴檢察對(duì)檢察權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約通常需要公民監(jiān)督提供信息、證據(jù)等監(jiān)督資源。公民提出的刑事申訴，就為檢察機(jī)關(guān)刑事申訴檢察部門(mén)對(duì)檢察權(quán)的行使進(jìn)行監(jiān)督提供了需要監(jiān)督的信息、證據(jù)等資源。再次，刑事申訴檢察監(jiān)督職能的有效發(fā)揮是有條件的，條件之一便是公民法制意識(shí)、維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)。這便需要認(rèn)真落實(shí)公民監(jiān)督權(quán)，通過(guò)強(qiáng)化公民監(jiān)督權(quán)培育有利于刑事申訴檢察監(jiān)督職能發(fā)揮作用的社會(huì)條件。

第二，被檢察權(quán)侵害的權(quán)利需要通過(guò)刑事申訴檢察來(lái)救濟(jì)。有權(quán)力的地方就有權(quán)力被濫用或者誤用的可能。權(quán)力濫用、誤用必然會(huì)侵害有關(guān)公民的權(quán)利。因此，必須設(shè)置一定的制度對(duì)被侵害的權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)。刑事申訴檢察就是通過(guò)受理公民的申訴，并依法進(jìn)行處理，來(lái)救濟(jì)被行使檢察權(quán)所侵害的公民權(quán)利。

第三，“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的疑問(wèn)需要通過(guò)刑事申訴檢察來(lái)解決。在我國(guó)，檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)督公安機(jī)關(guān)和人民法院。檢察機(jī)關(guān)行使不起訴權(quán)和不批準(zhǔn)逮捕權(quán)盡管要受到公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)復(fù)議、復(fù)核權(quán)的制約，行使不起訴權(quán)還要受到被害人起訴權(quán)的制約，但實(shí)踐中這兩種制約幾乎都是乏力的。正因?yàn)榇?，學(xué)界提出了“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的質(zhì)疑。在這種情況下，檢察機(jī)關(guān)對(duì)檢察權(quán)的行使進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督制約就顯得尤為重要。刑事申訴檢察通過(guò)依法處理公民的刑事申訴，對(duì)人民檢察院作出的訴訟終結(jié)的刑事處理決定進(jìn)行重新審視，對(duì)錯(cuò)誤的決定予以糾正，從而對(duì)檢察權(quán)的行使進(jìn)行監(jiān)督制約。刑事申訴檢察既是人民檢察院刑事申訴檢察部門(mén)對(duì)其他檢察職能部門(mén)行使檢察權(quán)進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督制約，又是申訴公民對(duì)人民檢察院行使檢察權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。刑事申訴檢察作為公民監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約的有機(jī)結(jié)合體，通過(guò)權(quán)利監(jiān)督與權(quán)力制約的有機(jī)結(jié)合，可以部分解決“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的問(wèn)題。

二、刑事申訴檢察監(jiān)督制約檢察權(quán)的現(xiàn)狀

刑事申訴檢察連接公民監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約，能夠充分發(fā)揮權(quán)利監(jiān)督與權(quán)力制約相結(jié)合的優(yōu)勢(shì)。目前，刑事申訴檢察工作主要通過(guò)檢察機(jī)關(guān)刑事申訴檢察部門(mén)受理公民對(duì)不服檢察機(jī)關(guān)訴訟終結(jié)的刑事處理決定的申訴，并對(duì)該類(lèi)申訴進(jìn)行審查、復(fù)查、作出最后處理決定的方式，監(jiān)督制約檢察權(quán)的行使。具體的監(jiān)督制約方式有以下幾種：

1.復(fù)查不服不批準(zhǔn)逮捕決定的申訴案件。檢察機(jī)關(guān)行使批準(zhǔn)逮捕權(quán)，特別是行使檢察機(jī)關(guān)直接受理立案?jìng)刹榘讣臎Q定逮捕權(quán)，備受沒(méi)有監(jiān)督機(jī)制的非議。因此，完善對(duì)檢察機(jī)關(guān)不批準(zhǔn)逮捕決定的監(jiān)督制約機(jī)制非常重要。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)作出不批準(zhǔn)逮捕決定的情況可以歸結(jié)為兩類(lèi)：(1)以不構(gòu)成犯罪或不予追究刑事責(zé)任為由作出的不批準(zhǔn)逮捕決定。(2)因不符合逮捕條件或有其他原因而作出的不批準(zhǔn)逮捕決定。這一類(lèi)又有四種情形：一是證據(jù)不足，需要補(bǔ)充偵查的。這類(lèi)案件，經(jīng)補(bǔ)充偵查后符合逮捕條件的，偵查機(jī)關(guān)可以重新提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕。二是雖有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)，但不可能判處犯罪嫌疑人徒刑以上刑罰的。三是雖有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)，可能判處犯罪嫌疑人徒刑以上刑罰，但采取取保候?qū)?、監(jiān)視居住方法，足以防止發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)性，沒(méi)有逮捕必要的。四是對(duì)患有嚴(yán)重疾病的人或者是正在懷孕、哺乳自己嬰兒的婦女。根據(jù)規(guī)定，對(duì)前兩種情形，人民檢察院應(yīng)當(dāng)作出不批準(zhǔn)逮捕或者不予逮捕的決定。后兩種情形則是“可以”，而非“應(yīng)當(dāng)”。從上述分析可以看出，只有以不構(gòu)成犯罪或不予追究刑事責(zé)任為由作出的不批準(zhǔn)逮捕決定才具有引起訴訟程序終結(jié)的效力，對(duì)該類(lèi)不批準(zhǔn)逮捕決定的申訴才能由檢察機(jī)關(guān)刑事申訴檢察部門(mén)作為刑事申訴案件辦理。具體包括以下情形：(1)對(duì)沒(méi)有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)的不批準(zhǔn)逮捕決定不服而提出的申訴；(2)對(duì)沒(méi)有證據(jù)證明犯罪事實(shí)是犯罪嫌疑人實(shí)施的不批準(zhǔn)逮捕決定不服而提出的申訴；(3)對(duì)檢察機(jī)關(guān)依據(jù)《刑事訴訟法》第15條所作的不批準(zhǔn)逮捕決定不服而提出的申訴。經(jīng)立案復(fù)查，對(duì)原不批準(zhǔn)逮捕決定錯(cuò)誤，需要批準(zhǔn)逮捕的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)作出復(fù)查決定，撤銷(xiāo)原不批準(zhǔn)逮捕決定，然后將案件移送有管轄權(quán)的檢察院，由偵查監(jiān)督部門(mén)作為審查批準(zhǔn)逮捕案件繼續(xù)辦理。通過(guò)復(fù)查不服不批準(zhǔn)逮捕決定的申訴案件，刑事申訴檢察可以對(duì)人民檢察院偵查監(jiān)督部門(mén)行使不捕權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約。

2.復(fù)查不服不起訴決定的申訴案件。根據(jù)刑事訴訟法第145條的規(guī)定，被害人如果對(duì)不起訴決定不服，可以自收到?jīng)Q定書(shū)后7日以內(nèi)向上一級(jí)人民檢察院申訴，請(qǐng)求提起公訴。上一級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)立案復(fù)查，將復(fù)查決定告知被害人。根據(jù)《刑事訴訟法》第146條和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第303條的規(guī)定，對(duì)于人民檢察院依照刑事訴訟法第142條第2款規(guī)定作出的不起訴決定(以下簡(jiǎn)稱相對(duì)不起訴決定)，被不起訴人如果不服，可以自收到?jīng)Q定書(shū)后7日以內(nèi)向人民檢察院申訴。作出不起訴決定的人民檢察院應(yīng)當(dāng)立案復(fù)查，將復(fù)查決定通知被不起訴人。此外，根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第300條和第303條的規(guī)定，被害人不服不起訴決定、被不起訴人不服人民檢察院依照刑事訴訟法第142條第2款規(guī)定作出的不起訴決定，在收到不起訴決定書(shū)超過(guò)7日后提出的申訴，作出不起訴決定的人民檢察院也應(yīng)當(dāng)受理，審查后區(qū)別情況決定是否立案復(fù)查。對(duì)不服不起訴決定的申訴，經(jīng)復(fù)查后作出起訴決定的，由原作出不起訴決定的人民檢察院提起公訴。通過(guò)復(fù)查不服不起訴決定的申訴案件，刑事申訴檢察部門(mén)可以對(duì)人民檢察院公訴部門(mén)行使不起訴權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約。

3.復(fù)查不服撤銷(xiāo)案件決定的申訴案件。撤銷(xiāo)案件決定是人民檢察院對(duì)自行立案?jìng)刹榈陌讣趥刹檫^(guò)程中，發(fā)現(xiàn)不應(yīng)對(duì)犯罪嫌疑人追究刑事責(zé)任時(shí)作出的終止訴訟的決定。不服撤銷(xiāo)案件決定的申訴經(jīng)復(fù)查，認(rèn)為原撤銷(xiāo)案件決定錯(cuò)誤，應(yīng)重新追究犯罪嫌疑人刑事責(zé)任時(shí)，應(yīng)作出撤銷(xiāo)原撤銷(xiāo)案件決定，依照法定程序追究刑事責(zé)任的復(fù)查決定，并按照管轄規(guī)定，交有管轄權(quán)的人民檢察院自偵部門(mén)重新立案?jìng)刹?。通過(guò)復(fù)查不服撤銷(xiāo)案件決定的申訴案件，刑事申訴檢察部門(mén)可以對(duì)人民檢察院偵查部門(mén)行使撤銷(xiāo)案件權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約。[1]

4.復(fù)查不服人民檢察院其它訴訟終結(jié)的刑事處理決定的申訴案件。從目前的執(zhí)法情況看，該類(lèi)申訴主要是不服人民檢察院在1997年修改刑事訴訟法之前依據(jù)當(dāng)時(shí)的法律和司法解釋作出的追繳決定、沒(méi)收決定以及免予起訴決定的申訴。對(duì)該類(lèi)案件，應(yīng)依據(jù)當(dāng)時(shí)的法律和司法解釋進(jìn)行復(fù)查，對(duì)確有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決糾正，維護(hù)申訴群眾的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，從而對(duì)人民檢察院作出的其它訴訟終結(jié)的刑事處理決定進(jìn)行監(jiān)督制約。

三、刑事申訴檢察監(jiān)督制約檢察權(quán)的完善路徑

最近幾年，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事申訴案件的處理非常重視，絕大多數(shù)做到了全錯(cuò)全糾，部分錯(cuò)部分糾。對(duì)維護(hù)申訴群眾的合法權(quán)益，監(jiān)督制約檢察權(quán)的行使，促進(jìn)規(guī)范執(zhí)法和社會(huì)和諧發(fā)揮了非常重要的作用。但也應(yīng)看到，刑事申訴檢察對(duì)檢察權(quán)的監(jiān)督制約在理論、立法及實(shí)踐上均還存在許多不足之處，急需按照構(gòu)建和諧社會(huì)和自覺(jué)接受監(jiān)督的思想，進(jìn)一步加以完善和改進(jìn)。

(一)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一確立對(duì)不服人民檢察院訴訟終結(jié)的刑事處理決定的申訴上提一級(jí)的管轄制度

目前，按照《刑事訴訟法》、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》和最高人民檢察院1998年6月16日制定的《人民檢察院復(fù)查刑事申訴案件規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，除被害人不服不起訴決定在收到?jīng)Q定書(shū)后7日以內(nèi)提出的申訴由上一級(jí)人民檢察院管轄外，不服人民檢察院訴訟終結(jié)的刑事處理決定的申訴，均由作出決定的人民檢察院管轄。筆者認(rèn)為，人民檢察院作出的訴訟終結(jié)的刑事處理決定，一般都是由檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)決定的，根據(jù)“自己不做自己案件的法官”的基本法理，對(duì)不服本院訴訟終結(jié)的刑事處理決定的申訴由本院管轄不合理，難以保證做到客觀公正，即使作出的復(fù)查決定正確，也難以讓申訴人信任。因此，應(yīng)明確規(guī)定，不服人民檢察院訴訟終結(jié)的刑事處理決定的申訴，統(tǒng)一由上一級(jí)人民檢察院管轄。

(二)應(yīng)將被不起訴人的申訴權(quán)范圍擴(kuò)大至所有不起訴決定

目前，《刑事訴訟法》將被不起訴人不服不起訴決定的申訴范圍限制為不服相對(duì)不起訴決定。但從實(shí)際情況看，依照《刑事訴訟法》第140條第4款作出的存疑不起訴決定以及依照《刑事訴訟法》第15條作出的絕對(duì)不起訴決定中確有對(duì)被不起訴人處理不當(dāng)?shù)那闆r存在。而且，在現(xiàn)行刑事訴訟法中，沒(méi)有無(wú)罪不起訴的條款規(guī)定，導(dǎo)致在審查起訴階段，對(duì)犯罪嫌疑人沒(méi)有違法犯罪行為，或者犯罪事實(shí)并非犯罪嫌疑人所為的案件，公訴部門(mén)只能按照《刑事訴訟法》第15條第(1)項(xiàng)的規(guī)定作出絕對(duì)不起訴決定。但很顯然，沒(méi)有違法事實(shí)與“情節(jié)顯著輕微、危害不大，不認(rèn)為是犯罪”，對(duì)被不起訴人來(lái)說(shuō)，法律后果是截然不同的。因此，應(yīng)在刑事訴訟法中擴(kuò)大被不起訴人對(duì)不起訴決定的申訴范圍，明確規(guī)定被不起訴人不服存疑不起訴決定、絕對(duì)不起訴決定以及相對(duì)不起訴決定，均可以自收到不起訴決定書(shū)后7日內(nèi)向上一級(jí)人民檢察院申訴。

(三)科學(xué)設(shè)置對(duì)刑事申訴的審查程序

這里所講的對(duì)刑事申訴的審查程序，是指人民檢察院對(duì)刑事申訴在決定立案復(fù)查前的審查程序，不同于最高人民檢察院原控告申訴檢察廳2000年5月24日制發(fā)的《人民檢察院刑事申訴案件公開(kāi)審查程序規(guī)定(試行)》中規(guī)定的公開(kāi)審查程序，該規(guī)定中的公開(kāi)審查程序是指決定立案復(fù)查后的審查程序，實(shí)際上是刑事申訴案件的公開(kāi)復(fù)查程序。

按照《刑事訴訟法》和《人民檢察院復(fù)查刑事申訴案件規(guī)定》及最高人民檢察院2005年11日1日制發(fā)的《不服人民檢察院處理決定刑事申訴案件辦理標(biāo)準(zhǔn)》的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)立案復(fù)查的刑事申訴有五類(lèi)，一是不服不起訴決定，七日內(nèi)提出申訴的；二是上級(jí)檢察院或本院檢察長(zhǎng)交辦的；三是不服本院作出的訴訟終結(jié)的刑事處理決定，申訴人首次提出申訴的；四是不服檢察院對(duì)直接立案?jìng)刹榈陌讣状巫鞒龅膹?fù)查決定；五是原處理決定(包括下級(jí)檢察院對(duì)刑事申訴的審查或復(fù)查處理決定)有錯(cuò)誤可能的。對(duì)前四類(lèi)刑事申訴，只要進(jìn)行程序性的審查就可作出是否立案復(fù)查的決定，而對(duì)第五類(lèi)刑事申訴，則應(yīng)進(jìn)行實(shí)體性的審查才能作出是否有錯(cuò)誤可能的判斷，進(jìn)而才能作出是否立案復(fù)查的決定。但因目前我國(guó)刑事訴訟法以及最高人民檢察院有關(guān)刑事申訴的規(guī)定中均沒(méi)有規(guī)定對(duì)刑事申訴的審查程序，因此，在對(duì)申訴材料進(jìn)行實(shí)體審查，作出原處理決定是否有錯(cuò)誤可能的判斷即決定是否立案復(fù)查時(shí)，隨意性很大。實(shí)踐中，在對(duì)申訴材料進(jìn)行審查時(shí)，并沒(méi)有聽(tīng)取申訴人的意見(jiàn)，審查過(guò)程具有不透明性、不公開(kāi)性。這種不讓申訴人參與是否啟動(dòng)立案復(fù)查程序的討論，實(shí)質(zhì)上是剝奪了申訴人及相關(guān)人員的程序參與權(quán)。而“程序參與原則要求與案件有切身利害關(guān)系的當(dāng)事人能夠參與訴訟，充分了解案件進(jìn)展情況，提出自己的意見(jiàn)，并對(duì)某些訴訟中的事項(xiàng)具有選擇權(quán)或者決定權(quán)。由于充分尊重了當(dāng)事人參與權(quán)并聽(tīng)取了其意見(jiàn)陳述，所以，這種程序的結(jié)果往往比較容易被當(dāng)事人所接受，也容易吸納社會(huì)對(duì)于司法的不滿和抵觸情緒，及時(shí)息訴止?fàn)?。”[2](P116)允許申訴人及相關(guān)人員參與到刑事申訴的審查程序中來(lái)，可以讓申訴人發(fā)表對(duì)案件啟動(dòng)立案復(fù)查程序的意見(jiàn)和主張，使得立案復(fù)查程序是否啟動(dòng)，都充分吸收了申訴人的意見(jiàn)，從而使對(duì)申訴的處理結(jié)果具有信服力，有利于避免申訴人對(duì)申訴處理結(jié)果不服而到處申訴上訪。

筆者認(rèn)為，立案復(fù)查前的審查程序應(yīng)設(shè)置兩個(gè)程序，一是調(diào)卷審查；二是聽(tīng)取申訴人的意見(jiàn)。通過(guò)調(diào)卷審查，全面了解原案證據(jù)狀況及處理情況，為下一步聽(tīng)取申訴人的意見(jiàn)和了解申訴人的真實(shí)訴求做好準(zhǔn)備。通過(guò)當(dāng)面聽(tīng)取申訴人的意見(jiàn)，了解申訴人的真實(shí)訴求，可以為決定是否立案復(fù)查奠定基礎(chǔ)。

[參考文獻(xiàn)]

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