寧夏西海固地區(qū)反貧困問題研究

潘彩霞，尚明瑞

(甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院，甘肅，蘭州，730070)

寧夏西海固地區(qū)是指寧夏南部的同心縣、海原縣、西吉縣、隆德縣、原州區(qū)、彭陽縣、涇源縣七個縣區(qū)，是寧夏回族自治區(qū)根據(jù)國家最新標(biāo)準(zhǔn)劃定的國家級貧困縣的主要分布地區(qū)。西海固地區(qū)屬于黃土高原干旱區(qū)，最顯著的自然氣候特征是“春遲、夏短、秋早、冬長”，[1]自然災(zāi)害頻繁，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展困難，人們生活極端貧困，并且西海固部分地區(qū)由于自然條件極端惡劣以至于扶貧在此無法進(jìn)行，只好進(jìn)行生態(tài)移民，因此在20世紀(jì)曾被聯(lián)合國教科文組織定義為“人類不能生存之地”。 根據(jù)2012年中國統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，寧夏回族自治區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值為2012.21億元，除港澳臺之外，在全國的排名是第29位，在西北五省中僅高于青海省。寧夏回族自治區(qū)擁有“塞上江南”的美稱，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，其主要原因是西海固地區(qū)在資源環(huán)境約束條件下成為全區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的凹陷區(qū)。因此，要實(shí)現(xiàn)寧夏社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，西海固地區(qū)的反貧困是重要舉措之一。

一、寧夏西海固地區(qū)的貧困狀況及其反貧困措施

(一)寧夏西海固地區(qū)的貧困狀況

從寧夏西海固地區(qū)反貧困以來，當(dāng)?shù)氐纳鐣L(fēng)貌發(fā)生了較大的變化。但是西海固地區(qū)的發(fā)展還存在著深層次的矛盾，鞏固反貧困成果任務(wù)十分艱巨。 “由于機(jī)會的不平等，導(dǎo)致受教育不多、就業(yè)不充分、信息稀缺，勢必影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢?！盵2]而且近年來寧夏西海固地區(qū)與北部的黃灌區(qū)和國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)的差距還存在繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢。根據(jù)2011年我國將農(nóng)民純收入2300元作為國家最新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，寧夏有8個國家級貧困縣，其中在西海固地區(qū)的7個縣都屬于寧夏的國貧縣。從2012年中國和寧夏統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)來看，2011年全國農(nóng)民人均年純收入為6977元，寧夏回族自治區(qū)農(nóng)民人均年純收入為5410元，而寧夏西海固地區(qū)農(nóng)民人均年純收入為4075元。2011年全國農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)為40%，寧夏回族自治區(qū)農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)為37%，西海固地區(qū)固原市農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)為48%。從上述數(shù)據(jù)可以看出，寧夏西海固地區(qū)農(nóng)民年人均純收入不僅與全國的差距拉大，而且與寧夏回族自治區(qū)全區(qū)農(nóng)民年人均純收入的差距也在繼續(xù)拉大，且居民消費(fèi)支出以食品為主，這表明寧夏西海固地區(qū)的貧困現(xiàn)象依然嚴(yán)重，反貧困的任務(wù)依舊艱巨。

(二)寧夏西海固地區(qū)反貧困采取的措施

在寧夏回族自治區(qū)反貧困的歷程中，積極響應(yīng)國家政策采取了救濟(jì)扶貧、科技和開發(fā)扶貧等一系列政策措施，在這些政策實(shí)施的同時還進(jìn)行了一些扶貧開發(fā)項(xiàng)目工程，如寧洽會暨中阿經(jīng)貿(mào)論壇的中外合作、從單項(xiàng)扶貧走向合作雙贏的寧閔對口協(xié)作、從自然資源開發(fā)扶貧到自然資源開發(fā)與人力資源扶貧開發(fā)并舉的雨露計(jì)劃、為保護(hù)自然環(huán)境而重建家園所進(jìn)行的生態(tài)移民等項(xiàng)目為寧夏西海固地區(qū)的人們帶來了福祉。寧夏西海固地區(qū)的反貧困措施和項(xiàng)目不僅解決了當(dāng)?shù)厝说臏仫枂栴}，而且當(dāng)?shù)厝耸杖朐黾?，?dāng)?shù)刎毨Оl(fā)生率也逐漸減少，各項(xiàng)社會事業(yè)不斷發(fā)展，扶貧開發(fā)產(chǎn)業(yè)初具規(guī)模，自身反貧困能力增強(qiáng)，讓西海固地區(qū)孩子上學(xué)難，老人養(yǎng)老難，人們看病難的問題從根本上得到了改變?！皩幭膶ω毨栴}極為重視,做了大量的工作,特別是從1983年開始,在黨中央、國務(wù)院的大力支持下進(jìn)行的西海固反貧困農(nóng)業(yè)建設(shè),取得了顯著的成就,貧困人口占該地區(qū)總?cè)丝诘谋嚷拭黠@下降,得到了國際上有關(guān)組織的好評。”[3]

二、寧夏西海固地區(qū)反貧困過程中存在的主要問題

寧夏的扶貧工作已經(jīng)開展三十多年，“取得的成績世所矚目,但是本區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢仍未逆轉(zhuǎn),人口素質(zhì)還未大幅度提高,基本生產(chǎn)要素的狀況還未根本改善,社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)還未形成普遍的良性運(yùn)行機(jī)制”。[4]雖然反貧困項(xiàng)目的不斷實(shí)施解決了西海固地區(qū)人民的溫飽問題，推動了當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)的發(fā)展，但受各種因素的制約，寧夏西海固地區(qū)在反貧困過程中存在的問題仍然十分突出，扶貧工作任重道遠(yuǎn)。

(一)政府扶貧政策導(dǎo)向不穩(wěn)定

20世紀(jì)80年代前期，國家對西海固地區(qū)的扶貧主要以“三西”扶貧建設(shè)資金為主。從80年代后期，國家開始以扶貧工程為主進(jìn)行反貧困。但在這一過程中農(nóng)民收入增長緩慢，脫貧與返貧交替出現(xiàn)的現(xiàn)象嚴(yán)重，這除了經(jīng)濟(jì)增長遲緩之外，更重要的是反貧困政策不穩(wěn)定，例如80年代中期扶貧資金的投入主要以貧困戶為主，90年代初期由于各種政治壓力和扶貧貸款的回收問題，以及急于求成的反貧困心理，認(rèn)為貧困戶缺乏技術(shù)和管理水平，反貧困的資金不能充分發(fā)揮其作用，難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，于是將反貧困資金轉(zhuǎn)向扶貧項(xiàng)目。結(jié)果由于扶貧政策的轉(zhuǎn)變，反貧困資金作用減弱。“社會貧困是市場經(jīng)濟(jì)的一個衍生物，它在市場中產(chǎn)生，但不能在市場運(yùn)行中自然解決，只有通過政府和其他非市場力量，通過二次分配和多次分配解決不平等問題；只有加強(qiáng)政府行政能力建設(shè),才能更有效地實(shí)行反貧困治理?！盵5]而且在反貧困過程中，由于政策導(dǎo)向不穩(wěn)定使西海固地區(qū)的人均純收入依然落后于全區(qū)和全國人均純收入。

圖1 2007～2011年全國與寧夏西海固地區(qū)貧困縣農(nóng)民年人均純收入資料來源： 2012年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和2012年《寧夏回族自治區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒》.北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社

從上圖可以看出從2007年～2011年寧夏回族自治區(qū)的農(nóng)民年人均純收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國農(nóng)民年人均純收入，而寧夏西海固地區(qū)的7個國家級貧困縣的農(nóng)民年人均純收入又遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于寧夏回族自治區(qū)農(nóng)民年人均純收入，并且2010和2011年西海固的貧困縣與寧夏和全國農(nóng)民人均純收入之間的差距進(jìn)一步拉大，這反映出如果國家和當(dāng)?shù)卣患訌?qiáng)宏觀調(diào)控，反貧困政策導(dǎo)向繼續(xù)不穩(wěn)定，貧富差距繼續(xù)拉大，這不僅影響寧夏回族自治區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也會影響全國的社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

(二)扶貧資金未得到良好的管理與使用

在寧夏西海固地區(qū)的反貧困工作中，資金不能按時到位或被挪用的問題是寧夏西海固地區(qū)反貧困過程中一個突出的問題。扶貧資金缺乏良好的管理和運(yùn)用主要表現(xiàn)在以下四個方面：第一個方面是扶貧資金被擠占和挪用的現(xiàn)象十分普遍，已經(jīng)嚴(yán)重影響到扶貧項(xiàng)目的建設(shè)和扶貧開發(fā)的工作進(jìn)程，“大量的扶貧資金在轉(zhuǎn)交的過程中流失，以至于國家用于扶貧的付出遠(yuǎn)高于貧困人口轉(zhuǎn)移支付中的直接受益”。[6]第二個方面是現(xiàn)行的多部門管理體制使得扶貧資金不能集中高效利用，資金使用的監(jiān)察監(jiān)督力度不夠，造成責(zé)權(quán)嚴(yán)重脫節(jié)的后果。第三個方面是沒有結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際開展扶貧項(xiàng)目，造成一些項(xiàng)目中途夭折，因此反貧困資金流失浪費(fèi)的現(xiàn)象非常普遍。第四個方面是貧困地區(qū)扶貧信貸資金回收率低，影響了反貧困的效率。

(三)返貧現(xiàn)象嚴(yán)重

由于我國反貧困經(jīng)歷的時間長，導(dǎo)致返貧情況普遍。“返貧是指原來已脫貧的人口現(xiàn)在又重新陷入貧困，即又回到‘飽而復(fù)饑、暖而復(fù)寒’的狀態(tài)，從本質(zhì)上講返貧就是貧困，而貧困是一個復(fù)合型的概念，它有一定的時期性和區(qū)域性，不同的時期和不同的國家有不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)。”[7]寧夏西海固地區(qū)是我國最早進(jìn)行扶貧開發(fā)的區(qū)域之一，這里生態(tài)脆弱，自然條件極其惡劣，而且國家“三西”扶貧的資金對當(dāng)?shù)刎毨мr(nóng)民所起的作用很小，貧困現(xiàn)象依然嚴(yán)重，返貧人口大量出現(xiàn)。面對這種嚴(yán)酷的自然環(huán)境，反貧困效率低下，甚至在當(dāng)?shù)責(zé)o法進(jìn)行反貧困，使脫貧后的人們再度返貧的情形非常普遍。主要表現(xiàn)在寧夏西海固地區(qū)與寧夏全區(qū)及全國農(nóng)民人均純收入的差距不斷拉大。而且國家貧困線將隨著社會的不斷發(fā)展而提高，從而西海固地區(qū)落入貧困線以內(nèi)的人更多，從另一個角度反映出返貧現(xiàn)象的嚴(yán)重。

表1 2007～2011寧夏西海固地區(qū)與全國農(nóng)民年人均純收入的差距

資料來源： 2012年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和2012年《寧夏回族自治區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒》.北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社

從2012年中國和寧夏統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)可以看出2007年到2012年之間，寧夏西海固地區(qū)農(nóng)民人均純收入不僅與全國的差距開始拉大，而且與寧夏全區(qū)農(nóng)民人均純收入的差距也在不斷拉大。這說明在全國社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時期，寧夏西海固地區(qū)的7個貧困縣由于各方面條件的限制社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，影響了全區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也使得西海固地區(qū)在國家貧困線不斷提升的過程中，返貧人口大幅增加。

(四)地方政府對扶貧攻堅(jiān)的投入不足

寧夏是西部不發(fā)達(dá)地區(qū)之一，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值僅相當(dāng)于全國平均水平的67%，而西海固地區(qū)各縣財政狀況更為困難，經(jīng)常是寅吃卯糧，無法拿出多余資金用于當(dāng)?shù)氐姆鲐氶_發(fā)，因此西海固地區(qū)的反貧困資金主要是由國家提供的“三西”扶貧資金、國家的其它扶貧資金和自治區(qū)政府提供的部分資金，當(dāng)?shù)卣畬Ψ簇毨Чぷ鲃t是心有余而力不足。在《寧夏回族自治區(qū)扶貧辦2013年的項(xiàng)目預(yù)算》中，2013年寧夏回族自治區(qū)扶貧辦部門收支預(yù)算為1168.02萬元，比2012年增加317.75萬元，增長了37.37%，但是在政府扶貧資金很少的情況下，用于扶貧項(xiàng)目的更少。扶貧辦用于項(xiàng)目支出的預(yù)算為120萬元，僅占總預(yù)算的10.3%，對個人和家庭的補(bǔ)助支出預(yù)算286.27萬元，占總預(yù)算的24.5%。由此可以看出，即使中央對西海固地區(qū)的反貧困給予很大的希望，但當(dāng)?shù)卣€是無法達(dá)到國務(wù)院扶貧辦要求的地方扶貧資金配套比例，導(dǎo)致扶貧效率低下，影響西海固地區(qū)的反貧困進(jìn)程。

三、推動寧夏西海固地區(qū)反貧困工作可持續(xù)發(fā)展的對策建議

(一)制定適合寧夏西海固地區(qū)的反貧困戰(zhàn)略規(guī)劃

寧夏西海固地區(qū)要真正實(shí)現(xiàn)脫貧，因地制宜制定反貧困戰(zhàn)略規(guī)劃尤為重要。因此寧夏回族自治區(qū)政府和當(dāng)?shù)胤簇毨Р块T在總結(jié)、吸取反貧困過程中經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，借鑒其它地區(qū)成功的反貧困經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行融會貫通并形成適合寧夏西海固地區(qū)的反貧困戰(zhàn)略規(guī)劃。在整個反貧困戰(zhàn)略規(guī)劃設(shè)計(jì)過程中，首先要堅(jiān)持生態(tài)移民，繼續(xù)實(shí)施異地開發(fā)戰(zhàn)略，“異地開發(fā)是一個浩大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，從寧夏移民吊莊的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，要想達(dá)到預(yù)期目的，產(chǎn)生良好的效果，還必須在重新安置的前期、中期、后期上下功夫，盡量緩解過渡期的種種矛盾，提高移民扶貧方式的有效性”。[8]其次應(yīng)該根據(jù)國家貧困線的標(biāo)準(zhǔn)靈活地調(diào)整寧夏西海固地區(qū)的貧困線，同時要盡可能建立多維的貧困指標(biāo)體系從而準(zhǔn)確識別貧困戶。再次要按嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)確定扶貧的目標(biāo)，避免扶貧資源的浪費(fèi)。對不同程度和類型的貧困對象采取不同的對策，尤其是當(dāng)?shù)氐纳贁?shù)民族、婦女、女童、殘疾人、孤寡老人等特殊的貧困對象要采取特殊對待的策略，確保扶貧工作的有效性；再次根據(jù)所擁有的扶貧資金開展扶貧項(xiàng)目；最后還應(yīng)該制定扶貧反饋和監(jiān)測規(guī)劃，主要指國家或自治區(qū)的，以及扶貧對象的反饋與監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)和解決扶貧工作中存在的問題和了解當(dāng)前扶貧工作實(shí)施的程度。

(二)完善寧夏西海固地區(qū)反貧困法律法規(guī)

完善西海固地區(qū)的反貧困法律法規(guī)是反貧困過程中的一個重要環(huán)節(jié)。只有不斷完善西海固地區(qū)反貧困的法律法規(guī)，才能使反貧困的工作效率更高，更好引導(dǎo)西海固地區(qū)人民脫貧致富，從而有力的推動西海固地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展。寧夏西海固地區(qū)少數(shù)民族人口居多，在制定西海固地區(qū)法律法規(guī)時要結(jié)合當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的實(shí)際情況。與此同時，實(shí)施反貧困的工作人員應(yīng)該懂法，守法，也要讓貧困對象及時了解反貧困法律法規(guī)。不斷地完善和制定反貧困法律法規(guī)不僅可以指導(dǎo)和規(guī)范反貧困工作，也可以約束貧困對象對反貧困工作的抵制。因此完善寧夏西海固地區(qū)反貧困法律法規(guī)是寧夏反貧困工作順利開展的保障，也是進(jìn)一步推動寧夏西海固地區(qū)反貧困工作可持續(xù)發(fā)展的重要手段。

(三)強(qiáng)化寧夏西海固地區(qū)的扶貧資金監(jiān)管力度

西海固地區(qū)的反貧困工作經(jīng)過三十多年的努力，成效并不顯著的主要原因除了當(dāng)?shù)刈匀粭l件惡劣之外，還有一個重要原因是反貧困資金少且沒有合理有效地在反貧困過程中使用。西海固地區(qū)的反貧困開始早，反貧困的管理部門眾多，但缺乏核心的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管部門，使得用于反貧困的資金被挪用或莫名流失的現(xiàn)象嚴(yán)重，所以強(qiáng)化西海固地區(qū)的扶貧資金監(jiān)管力度是非常有必要的。強(qiáng)化扶貧監(jiān)管力度，首先應(yīng)該由中央政府加強(qiáng)對西海固地區(qū)扶貧資金的監(jiān)管，寧夏回族自治區(qū)政府也應(yīng)該優(yōu)化扶貧機(jī)構(gòu)，在扶貧部門設(shè)立專門的扶貧資金監(jiān)管部門，對扶貧資金進(jìn)行有效而合理的監(jiān)督管理；其次是要嚴(yán)格審核扶貧資金申請和監(jiān)督審批程序，減少扶貧資金流通的層級和部門，資金直接由扶貧資金監(jiān)管部門管理，在避免資金的挪用和流失的同時也可以直接把錢用在需要扶貧的貧困者身上，從而使扶貧資金效益最大化；最后運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)新聞媒體，把扶貧資金的數(shù)目和用途公開透明，讓西海固地區(qū)的人民了解扶貧資金的用途和去向并接受社會輿論的監(jiān)督。

(四)拓寬寧夏西海固地區(qū)人民主動參與反貧困的渠道

作為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要任務(wù)之一的反貧困工作，在整個反貧困工作中也要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)思想，科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，“要做到反貧困為了人民，反貧困依靠人民，反貧困成果人民共享”。[9]寧夏西海固地區(qū)反貧困部門要讓貧困人民知道自己才是反貧困的主體，并在扶貧機(jī)構(gòu)建立各種渠道讓他們參與到反貧困的工作中。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的惟一標(biāo)準(zhǔn)，只有貧困人口參與到反貧困過程中，貧困戶才能真實(shí)地體會到自己的主體作用，才能變被動的接受為主動參與，才能提高貧困人口自身脫貧的能力。而且在網(wǎng)絡(luò)媒體信息高速發(fā)展的今天，尤其是手機(jī)上網(wǎng)的快速和便捷已經(jīng)為貧困戶主動參與反貧困工作提供了有利的條件，人們不再是被動的接受政府的安排，而是主動參與到扶貧工作中，把自身的需求反饋到扶貧工作中，使得扶貧部門的扶貧規(guī)劃的可行性提高，也為自身脫貧找到最有效的途徑。因此中央和寧夏西海固地區(qū)在扶貧機(jī)構(gòu)中加強(qiáng)信息化建設(shè)，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息使貧困人民積極主動的參與到反貧困工作中。

(五)進(jìn)一步完善寧夏西海固地區(qū)政府和市場的雙導(dǎo)向反貧困機(jī)制

事物在發(fā)展變化中外因通過內(nèi)因起作用，因此寧夏西海固地區(qū)要脫離貧困發(fā)家致富，僅僅靠外部的“輸血式”扶貧改變貧困是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，改變西海固人民的貧困命運(yùn)要通過外源動力拉動自身的運(yùn)作機(jī)制，要依靠政府和市場的雙重功效?！坝捎诜鲐氝^程中‘市場失靈’的不可避免和‘政府過度指導(dǎo)’的客觀存在，必須構(gòu)建‘政府——市場’雙導(dǎo)向的反貧困機(jī)制?！盵10]政府和市場的雙向反貧困機(jī)制是由政府職能的扶貧機(jī)構(gòu)和市場功能的寧夏西海固地區(qū)反貧困基金會運(yùn)作的。寧夏西海固地區(qū)的扶貧機(jī)構(gòu)根據(jù)中央的扶貧政策和寧夏區(qū)政府的指導(dǎo)，結(jié)合貧困縣的實(shí)際情況制定出扶貧政策和法規(guī)，并通過這些政策和法規(guī)指導(dǎo)西海固的扶貧工作；西海固扶貧基金的扶貧委員會執(zhí)行政府的扶貧功能，基金會的各個分會的扶貧委員會根據(jù)各貧困縣確定的本地區(qū)不同層次的脫貧需求成本向貧困戶發(fā)放扶貧資金和扶貧物資；扶貧項(xiàng)目委員會根據(jù)市場的實(shí)際需要、貧困地區(qū)的自然資源條件確定扶貧開發(fā)項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目向信貸委員會申請扶貧項(xiàng)目資金，其具體的運(yùn)作方式體現(xiàn)市場對資源的配置功能。建立政府和市場的雙導(dǎo)向機(jī)制在反貧困過程中可以更好的彌補(bǔ)各自的不足，從而使反貧困工作走上可持續(xù)發(fā)展之路。

參 考 文 獻(xiàn)

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