我國農村環(huán)境群體性事件的法治研究
——以行政法視野下的農民參與為視角

白燕茹

(山西農業(yè)大學 公共管理學院，山西 太谷 030801)

我國農村環(huán)境群體事件是繼農村征地、拆遷矛盾之后的又一種多發(fā)的、對社會穩(wěn)定影響較大的新因素。社會管理創(chuàng)新背景下的農村環(huán)境群體性事件，無論是頻率還是規(guī)模非但沒有得到有效控制，反而有愈演愈激烈的趨勢。我國現(xiàn)行行政管理制度采用的是以強調管理為主的“管理論”，“管理論”影響之下的行政法律制度尚未對地方政府科學治理農村環(huán)境群體性事件提供有效規(guī)范的指引。[1]農民參與農村環(huán)境治理，既是農民享有環(huán)境權和參與權的體現(xiàn)，也是行政法以權利和義務行政行為模式為基點提供合法性評價和理解框架的核心使命使然，更是從根源上避免農村環(huán)境群體性事件發(fā)生的重要手段。

一、我國農村環(huán)境群體性事件概述

農村環(huán)境群體性事件是指由涉及農村環(huán)境問題引起的，發(fā)生在我國廣大農村地區(qū)，農民自發(fā)或有組織的參與進來，采取一些手段或方式，可能會對農村社會安全、政治穩(wěn)定和經濟發(fā)展等造成嚴重影響的群體事件。

有效防范農村環(huán)境群體性事件，必須追溯本源。分析導致農村環(huán)境群體性事件的深層原因，主要有以下幾個方面：

1.地方政府、相關企業(yè)與農民在價值與利益上的沖突?！皟r值沖突是環(huán)境政治的核心?！盵2]最近幾十年，全球發(fā)生了許多因環(huán)境問題引起的災害性事件，發(fā)達國家和發(fā)展中國家的人們都已經認識到了環(huán)境保護的重要性。雖然政府對環(huán)境的治理保護、監(jiān)督管理等方面的工作不斷增強，但是官民、企民等不同的利益代表在如何保護環(huán)境，解決環(huán)境問題上仍然存在分歧?；鶎诱鳛檗r村環(huán)境治理的管理機關，承擔著農村環(huán)境治理的主要工作。但是許多基層政府官員還停留在計劃經濟時代的思維模式，不惜以犧牲農村環(huán)境為代價，一味追求GDP的增長以提高政績。另外，企業(yè)作為一種營利性組織，利潤最大化永遠是企業(yè)的核心追求之一。基于此，企業(yè)以犧牲農村環(huán)境、損害公眾環(huán)境生存權為代價不惜一切手段追求利潤最大化已經成為普遍現(xiàn)象。

2.農民參與權的缺失。農民在農村環(huán)境治理參與權的缺失，是導致農村環(huán)境群體性事件的根本原因。比如，廣為皆知的2012年10月下旬因PX項目引發(fā)的寧波百名農民上訪案件，就是農民在農村環(huán)境治理中參與權缺失而引發(fā)農村環(huán)境群體性事件的典型事例之一。農民在農村環(huán)境治理中缺乏健全的利益訴求機制，這種現(xiàn)狀阻斷了基層政府與農民的對話協(xié)商機制。農民在認為自身環(huán)境權益受到侵害時，采取體制內參與的方式表達民聲得不到應有的回應，很容易用體制外的行為方式甚至是過激行為方式來表達利益訴求，因此引發(fā)群體性事件。雖然我國目前存在公眾參與，例如國家環(huán)?？偩?006年實施的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》以及多個省市出臺的《環(huán)保公眾參與辦法》 ，[3]但由于法律條款規(guī)定過于原則抽象，農民參與農村環(huán)境治理缺乏一定的自主性與可行性。[4]實際中，農民在農村環(huán)境治理中的參與往往也流于形式，參與缺少自主權，參與的過程和事項實際是受行政主管部門的態(tài)度決定的。

二、我國農民參與農村環(huán)境群體性事件治理的行政法基礎

《憲法》第2條明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事務?！备鶕?jù)此規(guī)定可知，我國堅持人民主權原則，人民有權參與國家事務、經濟和文化事務的管理。公眾參與機制是憲法中人民主權原則在行政法領域的體現(xiàn)，公眾有權參與也應當參與到行政權力對公共利益的集合維護和分配中來。公眾參與要求行政機關在行政權力的行使過程中，必須尊重民眾的意愿，通過協(xié)商的方式實現(xiàn)公眾對公共事務管理的直接參與。這種參與最終的目的是要達到政府與公眾之間互動與合作，使結果既符合公共利益又符合個人利益。這是農民參與農村環(huán)境治理的法律條文基礎。

農民參與農村環(huán)境群體性事件的治理，也是與行政法的理論基礎相契合的。隨著我國行政法治的發(fā)展，公共利益與個人利益的沖突與協(xié)調已經成為我國行政法的主要問題，行政法的追求目標更傾向于利益之間的平衡狀態(tài)。堅持管理為原則的“管理論”與堅持控制為原則的“控權論”已不能適應時代的要求，“平衡論”已經成為適應我國行政法發(fā)展的重要理論基礎。行政法學家羅豪才教授于1993年在我國提出了行政法的理論基礎“平衡論”，這是我國行政法學理論基礎受世界行政法理論發(fā)展趨勢深刻影響的結果。[5]“平衡論”不再過分強調命令，也不過分強調控制，強調的是行政權與公民權的平衡。“平衡論”者堅持以行政機關與行政相對人之間的協(xié)調與合作為中心，始終認為調整行政權與公民權利的關系是行政法的核心問題之一，試圖追求行政權與行政相對人權利、行政效率與社會公正等關系之間的協(xié)調與兼顧?！捌胶庹摗闭弑中姓嗯c公民權利這兩者之間關系是既對立又統(tǒng)一的，既要兼顧公民權利和行政權力兩者，又要對雙方主體加以制約?！捌胶庹摗钡倪M一步發(fā)展是“互動論”。“互動論”者認為在現(xiàn)代化背景之下，平衡應該通過行政主體與行政相對人的互動來實現(xiàn)，通過政府與公眾之間的協(xié)商解決問題。這種良性互動要求行政主體必須承認和保障行政相對人的獨立主體地位，對公權力進行有效的約束，順利實現(xiàn)公眾意愿與政府決策的有效銜接。通過這種互動，雙方將由強制轉向協(xié)商，態(tài)勢也更為積極主動，也會由單純制約轉向制約與激勵兼容。

三、我國農民參與農村環(huán)境群體性事件治理的優(yōu)勢

目前地方政府采用以“管理論”為基礎的現(xiàn)行農村環(huán)境群體性事件行政法治理模式是“壓制型”治理模式?！皦褐菩汀敝卫砟Ｊ奖尘跋?，地方政府對農村環(huán)境群體性事件治理時主要是事后運用行政強制手段進行打擊處理。[6]“管理論”者認為行政法是治民的法，行政法關系是命令與服從的關系，行政相對人僅僅是行政權力實施的客體和承擔義務的主體。據(jù)此，“管理論”者較少關注行政相對人的權利，更加注重行政機關職權與職責的重要性，強調對行政相對人的單方管理，無須顧慮行政相對人的意愿?，F(xiàn)實表明，以“管理論”為基礎的“壓制型”行政治理模式不能從根源上解決緩解農村環(huán)境群體性事件的頻發(fā)問題，也不利于保護行政相對人的合法權益。

“回應型”治理模式是隨著行政法“平衡論”發(fā)展而出現(xiàn)的一種模式?！盎貞汀敝卫砟Ｊ?，強調基層政府在充分考慮民眾的意愿、保證行政相對人有序參與的前提下，積極對社會公眾利益的訴求進行回應，達到最終化解社會矛盾的目的。私人參與治理不限于規(guī)則與條例的實施，在很多管制的情境下，非政府主體發(fā)揮著參與立法、決策、裁決等方面的作用。在這種公私相互依賴的現(xiàn)實情況下，以一種協(xié)商關系作為替代性的行政觀念是必要的。具體來說就是公共主體與私人主體協(xié)商決策、實施與執(zhí)行的觀念。[7]農民參與農村環(huán)境群體性事件的治理，是行政法治模式“回應型”模式的重要表現(xiàn)。農民參與農村環(huán)境群體性事件預防治理優(yōu)勢在于：

1.有利于實現(xiàn)環(huán)境正義。農村的自然環(huán)境狀況對于農民的生存和發(fā)展有更直接的影響，因此農民對于農村環(huán)境最有發(fā)言權。由于環(huán)境維權證據(jù)難以收集和因果關系證明困難，農民不能應對具有高成本和復雜性的環(huán)境污染案件。在某些情況下，即使他們有參與自身維權的意愿，但是耗資大、維權周期長也會讓農民知難而退。[8]農民參與農村環(huán)境治理可以從根源上避免農村環(huán)境群體性事件的發(fā)生，更能實現(xiàn)農村環(huán)境之正義。

2.有效保護農民的合法權益?！盎貞汀敝卫砟Ｊ綇娬{基層政府與農民的互動，要求農民平等的參與到公共決策制定的各個環(huán)節(jié)，并及時得到政府有效的反饋與回應?！盎貞汀敝卫砟Ｊ襟w現(xiàn)治理中民主的價值，秉承公民權利至上為理念，始終堅持公民參與為目標，通過溝通疏導和對話協(xié)商的過程，搭建平等與對話的平臺，保障農民的知情權和參與權，實現(xiàn)農民理性表達利益訴求，防止農民以“體制外方式”表達利益訴求而引發(fā)環(huán)境群體性事件。

3.增強農民參與管理的能力素質。農民通過參與方式能夠擴大自身的公共空間，感受到公共管理中的主體地位，不斷提高公共合作精神，從而積極與政府合作。個人的參與越是深入，越有利于提升民主意識和權利意識，參與制度才有可能發(fā)展并維持下去。

4.增強地方政府環(huán)境決策的民主性、科學性與合法性，提升地方政府的公信力。保障農民的參與權，使各項決策充分體現(xiàn)民意，切實增強環(huán)境決策的民主性、科學性與合法性，著力提高農村環(huán)境決策質量，以達到提升地方政府的公信力。

四、完善我國農民參與農村環(huán)境群體性事件治理的法律制度

法治社會背景下治理農村環(huán)境群體性事件，必須深入貫徹法治理念，堅持法治先行。穩(wěn)定是發(fā)展的基礎，解決農民環(huán)境群體性事件應以保障農民參與權為基礎進行維穩(wěn)。

(一)完善農村環(huán)境信息公開制度

農民參與較大的阻礙就是政府信息公開機制不健全，只有保證以相應信息為前提，才能使得多數(shù)人的意志符合客觀規(guī)律。因此，環(huán)境信息公開是農民參與環(huán)境維權的前提條件?，F(xiàn)行《中華人民共和國政府信息公開條例》《環(huán)境信息公開辦法(試行)》等法律規(guī)范均為農民參與農村環(huán)境治理和預防提供了法律保證，但是規(guī)定不是很詳細，難以排除地方政府的鉆空子行為。在現(xiàn)實中，一些地方政府為了吸引外資，搞好政績工程，往往將事件中涉及到的信息視為“機密”而不會公開。由于農民不能完整的享受政府環(huán)境信息，必然會導致地方政府和農民雙方的信息不對稱，在影響農民參與能力提高的同時，也會引發(fā)農村環(huán)境群體性事件。雖然《環(huán)境保護法》修改草案中也增加了環(huán)境信息公開的條款，但是關于信息公開的制度設計存在明顯缺陷，[9]所以，在政府信息公開的大背景下，完善農村環(huán)境信息公開迫在眉睫。

(二)完善農民參與制度

由于基層政府在農村環(huán)境治理中監(jiān)管責任的缺位，以及片面追求效率等從而做出行政不公平的行政決策等，致使農村環(huán)境污染愈演愈烈。隨著農村經濟的發(fā)展，農民開始追求寧靜權、享有清潔空氣等環(huán)境權，農民越來越關心環(huán)境保護，也更傾向于用實際行動改善周圍的環(huán)境情況。基層官民博弈力量嚴重失衡已經成為農村環(huán)境污染背后隱藏的深層次矛盾。因而農村環(huán)境治理必須依靠農民參與，才能化解并避免這種矛盾的發(fā)生。

1.建立團體訴求機制?！稇椃ā返?11條規(guī)定：“城市和農村按居民居住地區(qū)設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。”《村民委員會組織法》第2條第2款規(guī)定：“村民委員會管理本村的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議?！币罁?jù)此兩條法律條款的規(guī)定可知，村委會雖然是村民自治的載體，是農民實現(xiàn)民主的組織保障，但是村委會也必然承載著行政機關對實現(xiàn)基層民主的強烈愿望。村委會雖然不屬于國家政權機關，但在實際工作中，村委會被當成基層政府的派出機關。換言之，村委會時常蛻變?yōu)榛鶎诱膱?zhí)行工具，有時甚至包辦村民自治范圍內的事項，很難真正代表農民說話。這些做法已經背離村委會性質，已經不能成為農民維權的真正利益代表者，這可能就需要新的農民利益代言人出現(xiàn)。村委會違背自治是對我國目前鄉(xiāng)村社會治理結構的一大挑戰(zhàn)。[10]

針對此種狀況，有學者曾經提出成立農會，作為自治組織的農會理所當然能夠成為農民表達利益的依托組織，進而使得農民可能具備與地方政府、企業(yè)等破壞環(huán)境的組織進行有效談判和博弈的能力，從而通過這種途徑達到真正維護自己環(huán)境利益的目的。[11]當前中國農村環(huán)境問題頻發(fā)，農會可以代表農民的利益訴求，實現(xiàn)基層政府與農民之間的有效溝通與合作，進而使農民更理性地維護自身的利益。農會與村委會均屬于農村群眾自治組織，兩者并不沖突：一方面，農會不承擔基層政府權力末梢的角色，作為農民利益的代表者不受行政權力的干預，是農民權益的實際代表；另一方面，農會作為農民利益訴求的代表者擴寬了農民救濟的渠道，某些情況下彌補了村委會職能的不足。另外，民間環(huán)保組織也可以成為團體利益的訴求表達途徑，代表農民進行環(huán)境維權。民間環(huán)保組織作為一類非營利性的非政府組織，以保護環(huán)境為宗旨，立足團結社會各方面的力量，通過各種方式謀求解決環(huán)境問題，維護公眾的環(huán)境權益。通過保持民間環(huán)保組織的獨立性并且完善對環(huán)保組織的管理制度，借鑒國內外經驗把環(huán)保組織發(fā)展成為推進環(huán)保的主力軍，使其真正成為團體表達的訴求機制。

2.修改和完善信訪制度。信訪制度的建立始于新中國建立后的20世紀50年代中期，信訪制度是中國特色的一種權利救濟方式，隨著社會、政治的不斷變化進行了幾次變革，目前已經成為調整官民利益沖突、有效化解社會矛盾的安全閥。信訪與其他法律救濟機制相比，由于其門檻和成本較低，已經成為備受弱勢群體青睞的一種法律救濟途徑。信訪制度在權利救濟、權力監(jiān)督以及公眾參與社會民主生活等方面發(fā)揮著重要作用，但是我國的信訪制度仍然存在許多問題，比如信訪機構設置混亂、信訪機構缺乏實質職權、信訪機構的工作缺乏嚴格的程序規(guī)范等，[12]這些問題已經嚴重影響了信訪部門作為民眾利益訴求機制應發(fā)揮的作用，行政相對人也不能通過信訪實現(xiàn)其表達權與參與權。為適應社會發(fā)展，應當以《信訪條例》為基礎，進一步對信訪制度作出改革與完善。這是關注相對人訴愿的重要體現(xiàn)，更是很好治理農村環(huán)境群體性事件的有效途徑。針對這些問題，建議從以下幾方面予以完善：盡快建立一個比較完善的信訪處理體系；合理建立信訪案件檔案制度以及個案跟蹤調查機制；充分保證信訪部門的法律地位和保障其權威性；嚴格落實信訪責任追究制度；完備制度進一步切實保障信訪人的合法權益。

3.修改和完善行政聽證制度。1996年聽證制度首次亮相于《行政處罰法》，發(fā)展到今天，聽證會已經成為相對人參與社會管理的重要載體，也已經成為了行政機關和行政相對人雙向溝通的橋梁。[13]行政聽證制度是關乎公眾意愿表達的一項重要程序設計，是帶有濃重現(xiàn)代民主韻味的社會管理制度。根據(jù)我國目前聽證立法規(guī)定，行政聽證制度已經成為行政相對人參與行政決策的一種較為可行的途徑。[13]但是，目前我國行政程序缺乏統(tǒng)一的立法，行政聽證制度也存在較多問題，比如聽證公開度與透明度不高，聽證代表人遴選機制不完善，聽證筆錄效力不強等。完善行政聽證制度，可以從以下幾方面入手：健全行政聽證的公開透明機制；規(guī)范聽證代表人的產生方式；完善聽證主持人的任用制度；強化聽證筆錄的法律效力；建立健全聽證監(jiān)督和救濟機制等。

參 考 文 獻

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