城鄉(xiāng)基層治理中地方政府合法性危機(jī)研究

段欣

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241003)

任何一個(gè)政府、任何一個(gè)政治體系都會將自身合法性放在重要地位。自從十六屆三中全會提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，中央的各項(xiàng)宏觀政策與地方的實(shí)踐緊密配合多管齊下，政府績效開始凸顯。城鎮(zhèn)化建設(shè)是擴(kuò)大內(nèi)需的需要，是增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動力、提升質(zhì)量和效益的戰(zhàn)略重點(diǎn)，也是解決“三農(nóng)”問題的重要途徑。繼而黨的十八大報(bào)告提出，要推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。這一論斷不僅提出了城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略，而且對實(shí)施這一戰(zhàn)略提出了明確要求，那么當(dāng)前如何維護(hù)和發(fā)展城鄉(xiāng)基層治理中地方政府合法性問題就變得極為重要。

一、相關(guān)概念界定

(一)合法性相關(guān)概念

1.合法性的內(nèi)涵與基礎(chǔ)

合法性是政治學(xué)中的一個(gè)概念。合法性(英文中的表述為Legitimacy)是政府權(quán)威和政治秩序自覺被公民認(rèn)可和接受的程度。它既是政府治理的民意基礎(chǔ)，也是民主治理的直接后果。自20世紀(jì)80年代以來，關(guān)于合法性理論越來越引起我國學(xué)者關(guān)注。《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》中就說道：“任何一種人類社會的復(fù)雜形態(tài)都面臨著一個(gè)合法性的問題，即該秩序是否和為什么應(yīng)該獲得其成員的忠誠的問題。而在現(xiàn)代社會,這個(gè)問題變得更為突出也更為普遍了。”[1]但最早對于合法性問題的探討便可追溯到古希臘時(shí)期，學(xué)者亞里士多德在《政治學(xué)》中指出：“適用于一切政體的公理(是)：一邦之內(nèi)，愿意維持其政體的部分必須強(qiáng)于反對這一政體的部分?！盵2]這里所提及對政體的是否認(rèn)同的問題就應(yīng)是合法性方面的問題。

馬克思·韋伯將權(quán)力合法性的來源分為傳統(tǒng)型、魅力型、法理型三種類型，指出“任何統(tǒng)治都企圖喚起并維持對它的‘合法性’的信仰”。[3]這也就詮釋了一點(diǎn)，在我們的現(xiàn)實(shí)生活中能夠存在且穩(wěn)定的政局必然都是合法的，雖然表現(xiàn)形式各異但也決不允許不合法統(tǒng)治的存在。韋伯從經(jīng)驗(yàn)主義出發(fā)，認(rèn)為是人們對于政治體系的認(rèn)可和對其權(quán)威性的認(rèn)可保持了社會的穩(wěn)定。阿爾蒙德認(rèn)為：“如果某一社會中的公民都愿意遵守當(dāng)權(quán)者制定和實(shí)施的法規(guī)，而且不僅僅是因?yàn)槿舨蛔袷鼐蜁艿綉吞帲且驗(yàn)樗麄兇_信遵守是應(yīng)該的。那么，這個(gè)政治權(quán)威就是合法的?！盵4]西摩·馬丁·李普塞特在《政治人：政治的社會基礎(chǔ)》一文中是從政治社會學(xué)的角度闡述了合法性的相關(guān)概念。李普塞特認(rèn)為“合法性是指政治系統(tǒng)使人們產(chǎn)生和堅(jiān)持現(xiàn)存政治制度是社會的最適宜制度之信仰的能力”。[5]哈貝馬斯言道：“合法性意味著，對于某種要求作為正確的和公正的存在物而被認(rèn)可的政治秩序來說,有著一些好的根據(jù)。一個(gè)合法的秩序應(yīng)該得到承認(rèn)，合法性意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值——這個(gè)定義強(qiáng)調(diào)了合法性乃是某種可爭論的有效性要求，統(tǒng)治秩序的穩(wěn)定性也依賴于自身(至少)在事實(shí)上的被承認(rèn)?！盵6]也正是因?yàn)橛辛斯R斯的批判，雖沒有徹底排除經(jīng)驗(yàn)主義的概念，但也將合法性理論有了從經(jīng)驗(yàn)主義角度向規(guī)范主義的回歸。這些觀點(diǎn)也為分析城鄉(xiāng)基層治理中政府合法性提供了多元化視角。

2.合法性危機(jī)

合法性危機(jī)是一個(gè)政治發(fā)展問題。雖然學(xué)術(shù)界并沒給合法性危機(jī)下過一個(gè)明確的定義，但卻是合法性理論中不可或缺的重要部分，研究合法性理論的邏輯前提也就是承認(rèn)合法性危機(jī)存在且不可避免。規(guī)范理論代表哈貝馬斯的“合法性危機(jī)”學(xué)說思想就認(rèn)為，古代社會中就有合法性沖突的存在并且不可避免，合法性危機(jī)并不是現(xiàn)代社會特有的。國家在從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變這一劇烈變動過程中，更容易出現(xiàn)合法性危機(jī)問題。如S·P·亨廷頓所言：“社會及經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化對政治與政治體制所起的破壞性影響有許多形式。社會和經(jīng)濟(jì)的變化必然使傳統(tǒng)社會與政治集團(tuán)瓦解,并削弱對傳統(tǒng)權(quán)威的忠誠?！盵7]由此可見，合法性危機(jī)是當(dāng)今一個(gè)普遍性問題也是一個(gè)嚴(yán)酷的政治現(xiàn)實(shí)。

(二)地方政府合法性

1. 地方政府合法性內(nèi)涵與基礎(chǔ)

所謂地方政府合法性，是指地方政府的地位、權(quán)威及所實(shí)施的治理為公眾所自愿服從和認(rèn)可的狀態(tài)。這種合法性并不是地方政府通過強(qiáng)制力所達(dá)成的單向結(jié)果，而是政府與公眾在觀念及行為上的互動所形成的雙向認(rèn)同。地方政府合法性的基礎(chǔ)就是地方政府通過哪些方法和途徑來使公眾認(rèn)可其地位、權(quán)威及治理的正當(dāng)性。正如學(xué)者所說“良好的合法性意味著公眾信任和認(rèn)可治理主體，也意味著公眾對治理主體的錯誤擁有一定的容忍度”。[8]

2.地方政府合法性基礎(chǔ)構(gòu)成要素

地方政府合法性基礎(chǔ)是其獲得合法性的依據(jù)和來源。公眾對于其合法性基礎(chǔ)構(gòu)成途徑主要有以下幾個(gè)要素：一是意識形態(tài)基礎(chǔ)，主要是公眾在認(rèn)知、價(jià)值觀念及信仰上與政府之間達(dá)成了共識；二是制度基礎(chǔ)，公眾對于制度規(guī)范的認(rèn)可，使政府有了一個(gè)相對較為穩(wěn)定的環(huán)境進(jìn)行運(yùn)作；三是有效性基礎(chǔ)，指政治主體在改善公眾生活水平方面的有效性；四是擁有非凡個(gè)人魅力的英雄式人物。地方政府與民眾最為接近，能夠及時(shí)獲取公眾需求信息并回應(yīng)和反饋；同時(shí)也是公眾了解政府的窗口，接受公眾直接審視。

二、城鄉(xiāng)基層治理中政府合法性現(xiàn)狀及其危機(jī)

以往國內(nèi)外有關(guān)政治合法性的研究基本集中在國家層面上，對地方政府的合法性較少涉及。對中國地方政府的合法性研究主要集中分析了村級治理和基層自治的合法性。但是村民自治在中國并不屬于政府機(jī)構(gòu)。本文主要以基層地方政府依靠治理機(jī)制，發(fā)揮社會力量共同解決社會公共政治問題。

(一)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的政府合法性現(xiàn)狀

1.我國政府合法性現(xiàn)狀

縱觀中國政府合法性的發(fā)展歷程，我國政府合法性基礎(chǔ)經(jīng)歷了從歷史功績、個(gè)人魅力、民族主義、意識形態(tài)的提供過程，現(xiàn)在正處在由功績合法性轉(zhuǎn)向民主法治為基礎(chǔ)的合法性建設(shè)并且初具成效。一方面，在政府形成于起源意義合法性上中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民推翻三座大山，并在“基于人民的同意”的前提下建立中國政府； 另一方面，中國政府具有運(yùn)行與發(fā)展意義上的合法性。目前我們所要做的就是不斷維持和增強(qiáng)政府運(yùn)行和發(fā)展意義上的合法性問題。

2.合法性對于城鄉(xiāng)基層治理的重要性

首先，良好的合法性有利于節(jié)約城鎮(zhèn)治理的成本。如在推行某項(xiàng)決策時(shí)，會得到較大范圍內(nèi)公眾的支持與認(rèn)可可以減少阻力。其次，有利于增強(qiáng)城鎮(zhèn)治理的科學(xué)保障。合法性以認(rèn)同和服從為基礎(chǔ)，能夠激起公眾的忠誠感和利益歸屬感，使公眾廣泛、深入的參與公共政策。最后，賦予了治理主體以一定的修正錯誤的余地。良好的合法性意味著公眾信任和認(rèn)可治理主體，也意味著公眾對治理主體的錯誤擁有一定的容忍度。綜上，對于現(xiàn)階段城鎮(zhèn)治理而言，合法性是一種不可或缺的寶貴資源。

3.地方政府合法性獲取途徑

中央政府以管理職能為輔、統(tǒng)治職能為主，而基層則以服務(wù)職能為主、管理職能為輔?；鶎又卫碣|(zhì)量、社會生活管理的改善，往往比經(jīng)濟(jì)收入的增長更直接、更有效地影響城鄉(xiāng)居民的生活質(zhì)量、發(fā)展空間與幸福感判斷。基層地方政府合法性來源是通過傳統(tǒng)政治文化及基層政府的治理績效。中國傳統(tǒng)的政治文化是政府獲得合法性的重要來源之一，其中民眾對政府治理水平的重視卻日益成為其獲得政治合法性的手段。這就是我們認(rèn)為的政府在績效方面的成就有利于政權(quán)的鞏固。政治學(xué)學(xué)者何增科在其《政治合法性與中國地方政府創(chuàng)新》一文中論及中國政治合法性時(shí)就列舉了增強(qiáng)政治合法性的八條途徑，其中好幾條均和地方政府有關(guān)。

(二)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的政府合法性危機(jī)

1.地方政權(quán)維系困境

不能否認(rèn)政府績效有利于合法性的維護(hù)，但是合法性若僅僅建立在政府績效基礎(chǔ)上，那會極其不穩(wěn)定。若績效好，民眾支持與認(rèn)可；若績效下滑，民眾不滿情緒則會擴(kuò)散，哪怕一件很小的突發(fā)事件都可能引發(fā)一連串的非常規(guī)政治參與行為?！氨硎濉薄ⅰ胺拷恪?、“不雅視頻現(xiàn)象”及“地方債務(wù)黑洞”等現(xiàn)象反映了地方政府在行為信用方面、政策信用方面、績效下降方面的深層次的合法性危機(jī)。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會治理機(jī)制匹配不同步

城鄉(xiāng)一體化經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快，治理制度與機(jī)制不完全匹配。很長時(shí)間以來，城鄉(xiāng)二元管理格局中的戶籍制是整個(gè)城鄉(xiāng)基層治理的突出特征，但是這樣的治理模式明顯阻礙了城鄉(xiāng)間的統(tǒng)籌發(fā)展。城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間人員及資源的頻繁流動，整個(gè)社會發(fā)展的內(nèi)在動力要求沖破傳統(tǒng)的二元治理模式，為實(shí)現(xiàn)二者均衡發(fā)展需要實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的治理機(jī)制。

3.城鄉(xiāng)基層治理中權(quán)責(zé)不清、體制不完備，治理有效性降低

若是在橫向政府與市場、社會的邊界不清，縱向上下層級政府或部門間權(quán)責(zé)界限模糊，就容易出現(xiàn)“誰都負(fù)責(zé)，誰也都不負(fù)責(zé)”、“見利就爭，見責(zé)就讓”的現(xiàn)象，實(shí)踐中就可能出現(xiàn)地方與中央政府之間博弈，“中央權(quán)力地方化”就可能產(chǎn)生。中央政策在執(zhí)行過程中被“阻隔”，恰恰是近年城鄉(xiāng)基層治理失效的重要原因。如基層微觀社會結(jié)構(gòu)的整體性變遷中，社區(qū)目前沒有健全的制度化管理體系，加上戶籍制度、人員流動等因素?zé)o法承載全部治理功能，甚至?xí)霈F(xiàn)真空地帶。在農(nóng)村稅費(fèi)改革后，一方面，農(nóng)村基層自治的合法性與合理性得到強(qiáng)化；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村基層組織內(nèi)卷化與謀利化傾向明顯，都降低了治理的有效性。

4.城鄉(xiāng)基層公共產(chǎn)品和服務(wù)非均等化且利益訴求與反饋渠道不暢

政府提供服務(wù)職能本身就是對于基層的治理，因?yàn)楝F(xiàn)代行政的管理就是寓于服務(wù)之中，提供公共產(chǎn)品就是現(xiàn)代政府的重要職責(zé)，意味著國家政權(quán)觸角的延伸。在當(dāng)前的城鄉(xiāng)基層，一方面公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給不足，另一方面供給不均。因此，政府在公共服務(wù)供給中的角色及基層治理中的功能應(yīng)做調(diào)整。如2013年8月安徽績溪縣村民因高溫停電圍堵鄉(xiāng)政府掀翻公務(wù)車事件，就是因?yàn)楫?dāng)多元化的利益訴求不能通過有效及體制內(nèi)的渠道進(jìn)行反饋和排解時(shí)，民眾一般會選擇非常態(tài)和體制外的渠道及手段來維護(hù)自己的利益，這樣的行為也是對現(xiàn)有秩序與社會穩(wěn)定的沖擊與考驗(yàn)。

5.地方政府成本過高，政府行政效率低以及財(cái)富分配不均

據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，我國行政成本的規(guī)模及其增長速度非常突出。僅僅自1978年至2006年的28年間，我國行政成本增長了87倍，致使有學(xué)者將我國稱為“世界上行政成本最高的國家”。對安徽省“十一五”和“十二五”期間行政成本狀況的定量分析也是呈現(xiàn)出增長過快、規(guī)模過大，行政管理費(fèi)用增長、行政效率低等隱性漏洞尤其是地方政府行政成本現(xiàn)狀的真實(shí)寫照。

6.政府體制內(nèi)的資源與民間治理資源合力不足

學(xué)者費(fèi)孝通在其《鄉(xiāng)土重建》《鄉(xiāng)土中國》和《皇權(quán)與紳權(quán)》等著作中就提出中國社會是自上而下和自下而上的雙軌治理結(jié)構(gòu)模式，在基層治理中宗族等文化觀念建構(gòu)，加上地方精英參與的治理對原有的鄉(xiāng)村治理機(jī)制有了比較大的作用，這樣的一種自下而上的治理實(shí)際上就是發(fā)揮了民間治理資源。我國基層就應(yīng)當(dāng)是村民自治和社區(qū)的自我協(xié)調(diào)管理，這樣的形式在實(shí)際操作中可依據(jù)本土特點(diǎn)，用非制度化、非正式色彩的權(quán)力策略化解摩擦與沖突，優(yōu)化治理效果。

三、城鄉(xiāng)基層治理中增強(qiáng)政府合法性建議

(一)增強(qiáng)政權(quán)形式與實(shí)質(zhì)上雙重合法性

形式上的合法性包括地方政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置、地方政府制度的完善以及地方政府的運(yùn)行是否符合法律規(guī)范等。這其中增強(qiáng)實(shí)質(zhì)上的合法性是重點(diǎn)。所謂實(shí)質(zhì)上的合法性，即“合乎民意”。正如《政府論》所強(qiáng)調(diào)的這種合法性是人民內(nèi)心對政府的一種信念。

其一，在理念層上，要樹立以人為本的執(zhí)政理念。即真正以民眾為管理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，一切依靠民眾，一切為了公眾。以人為本，才能真正符合民意?？茖W(xué)發(fā)展觀的精髓即是“以人為本”，它的提出為政府合法性提供了強(qiáng)大的理論支持。在十八大報(bào)告處處彰顯“民本”情懷，如社會各項(xiàng)事業(yè)強(qiáng)調(diào)“民生”，干部選拔任用強(qiáng)調(diào)“民意”，法治建設(shè)強(qiáng)調(diào)“民主”……十八大報(bào)告中，與“民”字相關(guān)的詞匯頻繁閃現(xiàn)；“為全面建成小康社會而奮斗”、首次明確提出居民收入倍增目標(biāo)和“服務(wù)型”政黨建設(shè)……據(jù)媒體統(tǒng)計(jì)，十八大報(bào)告共145次提到“人民”。有媒體評論，十八大報(bào)告把人民的利益舉過頭頂。在實(shí)際操作中要時(shí)時(shí)處處體現(xiàn)民生。

其二，在操作層上，要貫徹人本理念，充分體現(xiàn)民意。其中關(guān)鍵就在于滿足人的需求。既包括當(dāng)代人的需求，還包括后代人的需求。馬斯洛需求層次理論就說明，首當(dāng)其沖的是要滿足人們生存的需要，這就要求政府以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，推動經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展?jié)M足人們生活必需；其次是滿足人是發(fā)展需要，通過建立服務(wù)政府、責(zé)任政府、學(xué)習(xí)型政府，提高政府服務(wù)能力為發(fā)展提供保障。當(dāng)然，滿足后代人的需要，這要求政府注重環(huán)境、生態(tài)的保護(hù)。將環(huán)保等指標(biāo)納入政府政績管理之中，走可持續(xù)發(fā)展的道路，這涉及到政府合法性的持續(xù)性問題。

(二)梳理社會關(guān)系尋求最佳治理模式

針對目前社會形勢下的新型社會關(guān)系，需要在基層社會找尋一個(gè)有力的支撐點(diǎn)，那應(yīng)該就是一條適合基層現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)情況的治理模式，而基層治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新就應(yīng)該從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面考慮，走一條“強(qiáng)縣政，精鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村合作”的治理模式?！巴ㄟ^強(qiáng)化縣級政府的經(jīng)濟(jì)管理職能，建設(shè)經(jīng)濟(jì)輻射能力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)體系和發(fā)展村莊內(nèi)部的合作經(jīng)濟(jì)實(shí)力，對縣鄉(xiāng)村的發(fā)展進(jìn)行合理分工，可以有效帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。通過并精鄉(xiāng)鎮(zhèn)，完善縣以下的小城鎮(zhèn)體系，并在小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在農(nóng)村社會自治的基礎(chǔ)上，提高農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)合作能力，增強(qiáng)農(nóng)民與市場之間的聯(lián)系，避免集體經(jīng)濟(jì)弱化所帶來的種種弊端。”[9]

(三)改變傳統(tǒng)格局完善城鄉(xiāng)基層公共管理機(jī)制

目前日益開放的戶籍制度、教育問題，都會促使基層社會在轉(zhuǎn)型中，構(gòu)建成與市場經(jīng)濟(jì)體制及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展相適應(yīng)的新格局。這就要求徹底消除城鄉(xiāng)二元化打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割觀念，在城鄉(xiāng)治理中就要求公共服務(wù)、全力保障、福利待遇實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)等同。并且在社會中充分發(fā)揮政府、市場和社會中介組織中第三只手的作用，構(gòu)建充滿競爭和活力的公共服務(wù)體系?！吧鐣诤鲜浅青l(xiāng)基層穩(wěn)定的有力保障，也是促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心基礎(chǔ)，扎根于社會生活之中。”[10]政府在基層治理中積極作為，踐履行政管理職責(zé)，同時(shí)根據(jù)民眾利益的變遷，適時(shí)改革自我，以治理機(jī)制創(chuàng)新獲得市民社會的持續(xù)支持與真誠合作，以取得最終的互利與雙贏。

(四)構(gòu)建基層治理網(wǎng)使社會資源在有序互動中共享

在城鄉(xiāng)基層，由于新型治理模式中政府的推動作用不可或缺。在城鄉(xiāng)基層的治理中，更離不開政府與各社會組織或群體之間的相互依賴，通過秩序見的合作共贏，并適當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)基層權(quán)力如對社區(qū)權(quán)力的讓渡和建構(gòu)，建立日趨完善的城鄉(xiāng)基層民主治理網(wǎng)絡(luò)，才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基層有效的治理。在如今網(wǎng)絡(luò)時(shí)代下也可借助新興媒體，如互聯(lián)網(wǎng)、微信、微博等媒介共同關(guān)注實(shí)時(shí)社會熱點(diǎn)，是共享整個(gè)社會資源，形成有序互動。

綜上所述，我們一方面要看到關(guān)于城鄉(xiāng)基層治理中政府合法性問題的嚴(yán)重性和緊迫性，需提高警惕；另一方面也要看到問題的復(fù)雜性，對國家充滿信心和希望，對政府充滿理解和寬容。穩(wěn)定、民生、發(fā)展是城鄉(xiāng)基層治理的基本目標(biāo)。在實(shí)際行動中，以滿足人的需求為首的行動也預(yù)示了增強(qiáng)政府實(shí)質(zhì)合法性的美好前景。我們有理由相信：具有堅(jiān)實(shí)的政府形成和起源意義上的合法性的中國政府，一定會在實(shí)際運(yùn)行中充實(shí)和強(qiáng)大其運(yùn)行和發(fā)展意義上的合法性。促進(jìn)基層治理與社會管理相融合，促進(jìn)政府與市民社會的合作，共同建設(shè)自由幸福的微觀生活，使未來的城鄉(xiāng)在地域概念上、生活方式、行政管理上的邊界越來越模糊，城鄉(xiāng)社會逐漸走向融合，全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基層善治。

參 考 文 獻(xiàn)

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[10] 袁方成，袁青，宋江帆．國家整合與社會融合：城鄉(xiāng)基層治理發(fā)展趨向與對策[J]．國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013(3):85.