鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層管理中的角色問題研究

方宇，鄧祺

(安徽大學(xué) 社會(huì)與政治學(xué)院，安徽 合肥，230601)

鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是我國(guó)行政區(qū)域的基層組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府位于我國(guó)政權(quán)序列的最末梢，上聯(lián)國(guó)家下接農(nóng)民，國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理的好壞，很大程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的實(shí)際作為。從新中國(guó)的成立至今，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力體制改革已經(jīng)經(jīng)歷了數(shù)次，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層社會(huì)管理中的角色也在不斷的調(diào)整，并在實(shí)際的運(yùn)作中，對(duì)于農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展起著重要的作用，然而伴隨著時(shí)代的發(fā)展，也面臨了很多困境與矛盾。本文將對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層社會(huì)的管理中角色的問題進(jìn)行探討。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制的歷史變遷

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的基層國(guó)家行政機(jī)關(guān)。新中國(guó)成立后，對(duì)于農(nóng)村社會(huì)的管理，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理體制伴隨著政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，經(jīng)歷了幾次較大的調(diào)整，主要可分為四個(gè)階段：

(一)鄉(xiāng)村政權(quán)并存

從新中國(guó)成立1949年到1953年，歷時(shí)5年左右。

新中國(guó)成立初期，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)基層行政區(qū)域存在鄉(xiāng)村政權(quán)并存現(xiàn)象，一是在東北地區(qū)、華北地區(qū)各省以行政村為基礎(chǔ)的基層行政區(qū)域；二是在華東、中南、西南、西北地區(qū)各省以原有的鄉(xiāng)為基層行政區(qū)域。[1]1952年12月，《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》由國(guó)務(wù)院頒布，正式以法律形式規(guī)定了鄉(xiāng)與行政村并存，共同作為縣領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村基層行政區(qū)劃，截止到1952年底，除西藏、臺(tái)灣外，鄉(xiāng)(行政村)級(jí)單位在我國(guó)共建立了近28萬(wàn)個(gè)。[2]

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)時(shí)期

從1954年我國(guó)第一部憲法頒布到1957年，歷時(shí)4年左右。

1954年初，為了適應(yīng)農(nóng)業(yè)合作化的需要，國(guó)家內(nèi)務(wù)部發(fā)布了《關(guān)于健全鄉(xiāng)政權(quán)組織的指示》，對(duì)調(diào)整、加強(qiáng)鄉(xiāng)政權(quán)作了新的規(guī)定，要求鄉(xiāng)政府按照生產(chǎn)合作、文教衛(wèi)生、民政、財(cái)糧等方面的工作分設(shè)委員會(huì)。1954年9月，我國(guó)第一部憲法頒布，其中規(guī)定了鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))是縣以下惟一的基層政權(quán)組織，原來(lái)的行政村建制撤銷。截至1957年底，全國(guó)合并共建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)120 753個(gè)，其中鄉(xiāng)117 081個(gè)，鎮(zhèn)3672個(gè)。[3]

(三)“政社合一”人民公社制度

從1958年《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》通過到1982年新《憲法》頒布，歷時(shí)25年左右。

1958年，《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》確立了我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)開始實(shí)行農(nóng)村人民公社制度，自此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制被人民公社取代，人民公社成為了“政社合一”的基層行政區(qū)域單位。由于人民公社原來(lái)是由多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并而成的，因此相比于鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量要明顯減少，截至1977年底，我國(guó)共有人民公社54 000多個(gè)。[4]

(四)“鄉(xiāng)政村治”二元體制

從1982年新《憲法》頒布至今。

1978年后，在改革開放的推動(dòng)下，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)興起了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)體制改革，農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)力得到很大的提高。在新的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，“政社合一”人民公社制度已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的需求，在農(nóng)村基層組織出現(xiàn)了管理的“真空”背景下，由村民自發(fā)探索出“村民自治”農(nóng)村基層社會(huì)管理的方式。

1982年頒布的新《憲法》中明確了村委會(huì)是群眾性自治組織的法律地位；1987年11月24日，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過了《村委會(huì)組織法(試行)》。1988年6月1日，該法案正式在全國(guó)范圍內(nèi)試行，進(jìn)一步完善了民主決策和民主監(jiān)督制度。從1990年開始，村民自治示范村活動(dòng)在我國(guó)各地農(nóng)村地區(qū)得到普遍開展。從此確立了“鄉(xiāng)政村治”二元體制模式。截至2012年底，全國(guó)共有鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)單位40 446個(gè)，其中12 066個(gè)鄉(xiāng)，民族鄉(xiāng)1063個(gè)，建制鎮(zhèn)19 881個(gè)。[5]

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能與角色地位

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的基本職能

我國(guó)憲法和地方各級(jí)人民政府組織法，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在其職責(zé)和職權(quán)做了明確的規(guī)定，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.執(zhí)行職能。 按照地方組織法的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的決議和上級(jí)政府的決定和命令。作為國(guó)家最基層的政府管理，主要任務(wù)在于執(zhí)行黨和國(guó)家的方針政策，完成行政區(qū)域內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的各項(xiàng)工作任務(wù)。

2.保障職能。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有義務(wù)維護(hù)其社會(huì)秩序，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)和私人合法財(cái)產(chǎn)，保障公民個(gè)人和經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益，保障憲法所賦予公民的各項(xiàng)權(quán)力，保障少數(shù)民族的權(quán)力和尊重少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣等。

3.社會(huì)管理職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)管理職能主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如水利、交通、通信、電力等，同時(shí)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)事業(yè)的基礎(chǔ)上，承擔(dān)文化、教育、民政、司法等方面，通過政策、法律和經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行建設(shè)和管理。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色地位

1.國(guó)家行政管理的基礎(chǔ)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家最基層的行政機(jī)關(guān)，是國(guó)家各項(xiàng)工作的落腳點(diǎn)，直接面向其行政區(qū)域內(nèi)的廣大居民，國(guó)家關(guān)于農(nóng)村地區(qū)的方針、政策都要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向下貫徹，通過因地制宜、因時(shí)制宜的組織規(guī)劃和監(jiān)督實(shí)施，從而使國(guó)家統(tǒng)一的政令能夠更有效率的貫徹到各個(gè)基層，是國(guó)家對(duì)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)有效的統(tǒng)治和管理的行政基礎(chǔ)。

2.國(guó)家與基層農(nóng)民的紐帶

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上連“國(guó)家”，下接基層農(nóng)民，一方面國(guó)家的各項(xiàng)方針政策需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貫徹與執(zhí)行，各項(xiàng)工作任務(wù)也需要其落實(shí)與完成，同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對(duì)廣大農(nóng)民，群眾各種需求和意愿，也需要通過其向上反映。國(guó)家通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這級(jí)管理起到的紐帶作用，既可以直接通過各項(xiàng)政策措施體現(xiàn)國(guó)家意志，也可以高效率的滿足群眾的利益與要求，使得國(guó)家的意志與基層人民的意志能夠更好的統(tǒng)一。

3.農(nóng)村發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是其行政區(qū)內(nèi)的最高行政機(jī)關(guān)，執(zhí)行上級(jí)政府的決定和命令，貫徹黨和國(guó)家的政策與方針，在與國(guó)家大政方針政策相配套的同時(shí)，因地制宜、因時(shí)制宜的制定與本地相適應(yīng)的具體方針政策，帶領(lǐng)基層干部和群眾實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，盡快提高改善農(nóng)民生活水平和精神文明素養(yǎng)，是農(nóng)村基層社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的“帶頭人”和“掌舵者”。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)與面臨的問題

政府是國(guó)家的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，是社會(huì)治理的核心，政府組織結(jié)構(gòu)和角色定位對(duì)整個(gè)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步起到了關(guān)鍵的作用。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和社會(huì)快速發(fā)展，我國(guó)綜合國(guó)力得到了快速的提高。然而，伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，一些嚴(yán)重的社會(huì)問題開始出現(xiàn)，行政體制在實(shí)際運(yùn)作過程中種種弊端也暴露出來(lái)。在農(nóng)村社會(huì)為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)最廣大農(nóng)民的利益，推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)的長(zhǎng)久健康與發(fā)展，需要人們根據(jù)客觀環(huán)境的變化和現(xiàn)實(shí)社會(huì)的需要，進(jìn)一步調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能和角色。

(一)現(xiàn)狀分析

自新中國(guó)成立以來(lái)，為了適應(yīng)客觀環(huán)境的變化以及現(xiàn)實(shí)社會(huì)的需要，我國(guó)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)制改革領(lǐng)域進(jìn)行過多次較大規(guī)模的改革，農(nóng)村社會(huì)也隨之發(fā)生了巨大的變化。如今，隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)等各項(xiàng)綜合配套改革的深入，傳統(tǒng)體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在面對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村社會(huì)快速發(fā)展的形勢(shì)下，其原有的職能和角色設(shè)置已經(jīng)無(wú)法很好的發(fā)揮其應(yīng)有的功能，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，面臨的問題主要包括以下幾點(diǎn)：

1.經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生變化

改革開放以來(lái)，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)體制改革在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)興起，如今隨著農(nóng)村改革的不斷深入，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生巨大的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能行使環(huán)境的改變，對(duì)原有政府的職能和角色定位提出了挑戰(zhàn)?，F(xiàn)階段的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)，經(jīng)濟(jì)成分更加多元，相應(yīng)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也發(fā)生轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域的管理職能范圍、宏觀調(diào)控的力度以及自我角色的定位都必須在原有的傳統(tǒng)行政體制基礎(chǔ)上適時(shí)的進(jìn)行調(diào)整和創(chuàng)新。

2.政府內(nèi)部管理問題

相對(duì)于現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)各項(xiàng)綜合配套改革的深入，傳統(tǒng)體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內(nèi)部管理方面難以滿足社會(huì)發(fā)展的需要，包括政府職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置、隊(duì)伍建設(shè)等方面。在當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政機(jī)構(gòu)設(shè)置上普遍存在“條塊關(guān)系混亂”問題，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中設(shè)置的部門，有些應(yīng)該直屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的，卻歸屬上級(jí)職能部門，而有些需要上級(jí)部門進(jìn)行指導(dǎo)管理的部門，卻隸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，這樣的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置不僅增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的負(fù)擔(dān)，也限制政府工作效能的發(fā)揮。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)

1.物質(zhì)基礎(chǔ)

社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境的發(fā)展，對(duì)于政府行政的需求和期望也在不斷的發(fā)生變化，其中，經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)于政府管理改革具有重要的積極作用。十一屆三中全會(huì)以來(lái)，在改革開放的推動(dòng)下，社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，綜合國(guó)力也得到了快速的提高，經(jīng)濟(jì)制度的建立與完善為我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

2.制度保障

作為國(guó)家行政管理的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變和角色的重新定位需要國(guó)家意志的支持。新中國(guó)成立以來(lái)，黨和國(guó)家對(duì)于我國(guó)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的探討和改革也一直沒有停止過。從歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制改革來(lái)看，每次改革的動(dòng)力都是源于黨和國(guó)家制定的路線、方針和政策，從1954年國(guó)家內(nèi)務(wù)部頒布的《關(guān)于健全鄉(xiāng)政權(quán)組織的指示》到1987年《村委會(huì)組織法(試行)》的通過，以及經(jīng)過1983年、1992年、1998年、2001年和2005年的五次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，都為推動(dòng)現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。

四、服務(wù)型政府：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色轉(zhuǎn)變的新目標(biāo)

上世紀(jì)七八十年代，西方一些國(guó)家為了解決在政府管理中出現(xiàn)的問題，開始對(duì)政府改革和政府角色的定位進(jìn)行了探索，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的新型政府管理模式和服務(wù)型政府的角色理念逐漸在實(shí)踐中實(shí)施和推廣。從2001年，我國(guó)地方政府和學(xué)術(shù)界最早出現(xiàn)了關(guān)于“服務(wù)型政府”方面理論的研討和相關(guān)實(shí)踐，并于2004年被中共中央采用并強(qiáng)調(diào)。在我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)“鄉(xiāng)政村治”的背景下，構(gòu)建服務(wù)型政府，轉(zhuǎn)變政府在管理中的角色，成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然選擇。

(一)服務(wù)型政府的提出

2004年溫家寶在中共中央黨校的一次講話中，首次正式提出“服務(wù)型政府”建設(shè)問題，次年3月，全國(guó)人大十屆三次會(huì)議上，“服務(wù)型政府”被寫進(jìn)政府工作報(bào)告中，2007年10月，胡錦濤在黨的十七大報(bào)告中再次把“加快行政體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重要內(nèi)容被強(qiáng)調(diào)。[6]由此，構(gòu)建一個(gè)適應(yīng)我國(guó)具體國(guó)情的服務(wù)型政府正式成為我國(guó)政府行政管理體制改革目標(biāo)。

(二)服務(wù)型政府的概念與特征

1.服務(wù)型政府的概念

政府是國(guó)家的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，代表國(guó)家行使管理職能。在不同時(shí)期，對(duì)于政府的職責(zé)權(quán)限和角色定位，國(guó)家往往會(huì)根據(jù)社會(huì)發(fā)展的情況進(jìn)行不斷的調(diào)整。而服務(wù)型政府從字面上理解，從“服務(wù)”兩字則可以看出，其強(qiáng)調(diào)的是政府的角色定位，從現(xiàn)階段的統(tǒng)治、管理向服務(wù)角色轉(zhuǎn)變，因此，服務(wù)型政府是在人民本位和社會(huì)本位理念的指導(dǎo)下，以為人民服務(wù)、為社會(huì)服務(wù)為宗旨，依法行政，從原來(lái)的“全能政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢薜恼薄?/p>

2.服務(wù)型政府的內(nèi)涵

(1)以人為本。服務(wù)型政府的本質(zhì)特征就是以人為本的服務(wù)理念，以廣大人民的真實(shí)需求為出發(fā)點(diǎn)，樹立“人民本位”和“社會(huì)本位”的管理理念與宗旨，而不是傳統(tǒng)的“官本位”思想。服務(wù)型政府在實(shí)際工作中，表現(xiàn)出來(lái)的不應(yīng)該是居高臨下的管理，而應(yīng)該時(shí)時(shí)為群眾著想，深入群眾之中，聆聽群眾的真實(shí)想法，把人民群眾的滿意度作為衡量各級(jí)政府工作成效的標(biāo)尺。

(2)法治和責(zé)任。“法治”包括兩個(gè)方面的含義，一是法制健全，有法可依，二是法律至上，有法必依。法治政府是指政府受到法律的約束，依法行使行政權(quán)力，只有將政府的權(quán)力受到法律和制度的制約和監(jiān)督，才能夠保證政府在行使權(quán)力的過程中，按照公平公正的原則，提供規(guī)范化和高效率的服務(wù)工作。因此，服務(wù)型的政府一定是法治的政府。

服務(wù)型政府也是“責(zé)任政府”，即政府在為公民提供各種服務(wù)時(shí)，不僅要保證每個(gè)公民的民主主權(quán)等基本政治權(quán)利，還要承擔(dān)起政府所應(yīng)該承擔(dān)的相應(yīng)的責(zé)任，對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，為提供的服務(wù)負(fù)責(zé)，更是為廣大人民的最根本的利益負(fù)責(zé)。[7]責(zé)任應(yīng)該是服務(wù)型政府的價(jià)值取向，也是基本內(nèi)涵。

(3)公共服務(wù)。政府提供社會(huì)公共服務(wù)，就是要以普通老百姓的利益、實(shí)際需要和愿望作為工作的出發(fā)點(diǎn)，加大教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、公共基礎(chǔ)建設(shè)等事業(yè)的投入，公共服務(wù)事業(yè)直接關(guān)乎于國(guó)家的長(zhǎng)久健康發(fā)展與繁榮，因此，建立一個(gè)適合我國(guó)國(guó)情、可持續(xù)發(fā)展的政府公共服務(wù)體系，是一個(gè)服務(wù)型政府的根本任務(wù)，

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)角色轉(zhuǎn)變的意義

農(nóng)村是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是國(guó)家安定和諧的保障。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，傳統(tǒng)政府行政體制在新的社會(huì)環(huán)境沖擊下暴露出種種弊端，因此，作為國(guó)家行政管理的基礎(chǔ)和我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的“領(lǐng)頭羊”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能和角色的轉(zhuǎn)變顯得尤為重要。服務(wù)型政府則是在人民本位和社會(huì)本位理念的指導(dǎo)下圍繞服務(wù)開展工作，它所具有的“以人為本”、“法治”和“責(zé)任”特質(zhì)與當(dāng)今的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要相適應(yīng)，因此建立服務(wù)型政府是經(jīng)濟(jì)和政治體制發(fā)展的必然需求。隨著服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)踐中逐漸發(fā)展和完善，服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將會(huì)對(duì)新農(nóng)村建設(shè)與發(fā)展起到越來(lái)越大的作用。

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