國家審計社會責任治理功能及實現(xiàn)路徑研究

王海兵　梁松

摘要：建設“責任政府”日益受到社會各界的重視，國家審計的社會責任治理是建設“責任政府”的題中之義，同時還是發(fā)揮國家治理效應的必要條件。本文回顧了我國國家審計的發(fā)展歷程及社會責任范圍的演變，強調(diào)現(xiàn)階段強化國家審計社會責任理念具有必要性和緊迫性，并在分析國家審計的社會責任治理功能的基礎上，提出我國國家審計社會責任治理功能的實現(xiàn)路徑。

關鍵詞：國家審計；社會責任；治理功能；實現(xiàn)路徑

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A

從古至今國家審計在國家治理過程中都扮演著重要的角色，其在維護財經(jīng)法紀、穩(wěn)定社會經(jīng)濟秩序、提高政府部門和國有企事業(yè)單位資金使用效率方面發(fā)揮了巨大作用。本文擬從社會責任治理角度探討國家審計的社會責任治理問題。

一、我國國家審計的發(fā)展歷程及相關社會責任范圍的演變

從我國國家審計社會責任履行的演變歷程來看，我國的國家審計是從合規(guī)性審計逐漸向績效型審計不斷地演進。本文主要從利益相關角度來分析我國國家審計社會責任履行過程中相關利益者范圍的演變過程。

（一）古代國家審計

西周時期，國家設立“宰夫”，其主要職責是考察百官的政績，對奢侈浪費的給予處罰而節(jié)省開支的加以獎勵；春秋戰(zhàn)國時期，國家審計主要是由丞相等兼任；秦漢時期，國家設立了御史大夫?qū)嬞~簿進行審計同時還實行就地審計原則；三國兩晉南北朝隋唐時期，出現(xiàn)了專門的國家審計機構——比部；宋代時期，實行財審合一制度，使得審計的獨立性受到了嚴重的影響；元明清三代審計機構隸屬于檢查系統(tǒng)御史臺和檢察院，此時期的御史臺審計范圍非常大而且保證了審計的獨立性，是前朝不能比擬的。總的來說，在中國古代社會中，國家審計的社會責任相關利益者主要包括君主、官僚、民眾，國家審計的社會責任主要表現(xiàn)在：國家審計的良好實施，稅賦才會得到監(jiān)督，為富國強兵、保護百姓權益奠定基礎，從而鞏固皇權及保證統(tǒng)治階層的利益。

（二）近代國家審計

1912-1949年期間北洋軍閥政府和國民政府通過對古代國家審計的弊端進行改進和借鑒西方先進的國家審計的基本理念后建立了我國近代國家審計體制。在國務院設立中央審計處，各省設立審計分處（審計處與審計分處的主要職權范圍包括了政府機密費以外的國家一切財政收支，其主要任務是審核各級政府、機關、學校、軍隊的財務收支情況并按期公告），并公布了《審計處暫行條例》等審計法規(guī)。近代國家審計的范圍由古代主要審查官僚機構發(fā)展到事業(yè)單位，其社會責任的利益相關者范圍擴大了很多，主要包括政府部門、政治組織、事業(yè)組織、公眾。

（三）現(xiàn)代國家審計

新中國成立后的30多年間，我國審計工作處于停滯狀態(tài)，直到1982年我國憲法明確了開展審計的必要性，國家審計署也于1983年成立。2010年審計署公布了新修訂的《中華人民共和國國家審計準則》，標志著我國國家審計體系逐漸走向了完善，在服務于中國經(jīng)濟與政治體制改革不斷深化、保障國家經(jīng)濟建設健康發(fā)展、加強政府廉政建設、促進公共資源均衡配置和有效使用等方面，國家審計發(fā)揮著越來越重要的作用，并得到社會廣泛認可。我國國家審計通過幾十年的發(fā)展，社會責任制度履行越來越完善，國家審計機關考慮到的相關利益者也越來越多，主要包括教育機構、政府部門、行業(yè)協(xié)會、媒體、政治組織、宗教組織、環(huán)保組織、公眾、自然環(huán)境等。

從我國國家審計的發(fā)展歷程可以看出，國家審計社會責任從古代的集中于對皇權的維護，保證統(tǒng)治階層的利益，到近代社會以法律條款的形式明確了審計機關的職責和權限，再到新中國成立到現(xiàn)在社會責任制度履行越來越完善，隨著國際交流的不斷演進，社會責任治理功能在審計發(fā)展過程中越來越強大，對經(jīng)濟、社會和國家的發(fā)展起到了至關重要的作用。

二、強化國家審計社會責任理念的必要性和緊迫性

（一） 國家審計社會責任治理能力存在不足

國家審計在國家治理中存在諸多問題，對于自身社會責任履行造成一定的影響。具體的問題包括：（1）國家審計的社會責任監(jiān)督還存在一定的缺陷，尤其是針對審計結果落實性；（2）國家審計社會責任治理理論及與社會責任治理相關的法律制度還不夠完善。

（二）產(chǎn)權結構的社會責任治理訴求

國家審計的被審單位產(chǎn)權性質(zhì)具有獨特性，多是關乎國家經(jīng)濟命脈和經(jīng)濟發(fā)展走向等的重要決策機構以及國有企事業(yè)單位。我國是公有制占主導地位的社會主義國家，政府是社會民眾的代理人，承擔著公眾受托責任，因此國家審計強化社會責任非常重要。目前，我國國家審計的主要職責包括：按規(guī)定對單位主要負責人實施經(jīng)濟責任審計、組織實施對國家法律政策等有關的特定事項進行專項審計、組織審計國家駐外非經(jīng)營性機構、中央國有企業(yè)和金融機構的境外財務收支。從審計職責可以看出，國家審計的對象對于國民經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展具有重要性，因而只有對其加強監(jiān)督才能有效保證其為人民服務的本質(zhì)。

（三）國家審計社會責任治理是社會審計和內(nèi)部審計的引領者

國家審計的歷史淵源悠久，社會審計和內(nèi)部審計均是在國家審計的基礎上逐漸演化形成的。國家審計一定程度指引著社會審計和內(nèi)部審計，只有國家審計嚴于律己加強社會責任審計，才能確保其他形式的審計更好地發(fā)揮作用。實證研究表明，國有企業(yè)相對于非國有企業(yè)在內(nèi)部控制治理和社會責任治理方面更加出色。國有企業(yè)內(nèi)部控制作為國家審計在企業(yè)內(nèi)部的一種表現(xiàn)形式，對國家審計社會責任治理起到關鍵性的作用，也帶領著非國有企業(yè)在社會責任內(nèi)部控制方面繼續(xù)優(yōu)化。

三、國家審計的社會責任治理功能分析

（一）國家審計與國家治理關系

針對國家審計的特殊性，要把握好國家審計的社會治理功能首先要了解國家治理需要解決哪些問題然后才能根據(jù)具體的問題提出切實的方案。劉家義（2011）指出，國家治理標準體現(xiàn)為：一是有效維護國家安全，對外維護主權和對內(nèi)維持政權穩(wěn)定；二是有效的權力運行和制約問責機制，遏制權力腐??；三是有效維護法律和社會秩序，保障公平正義；四是促進科學發(fā)展、擺脫貧困和增進福利。據(jù)此，我們可以總結出國家治理主要是要維護國家安全保證國家有效的運行。

國家審計作為國家治理系統(tǒng)中的監(jiān)督控制系統(tǒng)，一方面在特定時期按照自身的規(guī)律不斷演進，另一方面隨著國家治理目標、任務的轉變而轉變，在國家治理中發(fā)揮著不可替代的作用。

（二）國家審計的社會責任治理功能

前國家審計署署長李金華強調(diào)國家審計與國家治理存在內(nèi)在的一致性，因為二者產(chǎn)生的動因都是公共受托責任。公共受托責任的發(fā)展經(jīng)歷了受托財務責任階段、受托管理責任階段、受托社會責任階段。國家審計社會責任治理功能在公共受托責任中顯示出了強大的生命力。

國家審計職能是指審計能夠完成任務，發(fā)揮作用的內(nèi)在功能，是審計自身固有的，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展、經(jīng)濟關系的變化、審計對象的擴大、人類認識能力的提高而不斷加深和擴展的。傳統(tǒng)國家審計的職能主要包括經(jīng)濟監(jiān)督、經(jīng)濟鑒證、經(jīng)濟評價三方面，而美國審計機關成熟度模型中要求審計機關還要有高瞻遠矚的預測能力，對檢查的經(jīng)濟事務具有一定的判斷力。國家審計在社會責任治理功能方面本文通過相關利益者來表現(xiàn)，既強調(diào)審計固有的審計功能又強調(diào)社會責任的履行（圖1）：

1.國家審計對“責任政府”的社會責任治理功能

國家審計作為國家治理的重要手段，需要維護民主法治，保障國家安全，推動我國政治落實民主、法治、公平、正義的理念，為國家持續(xù)發(fā)展奠定堅實基礎。構建“服務型政府”和“責任政府”，需要被審單位能夠更好地履行自身職責，在計劃、審批、部署和后期監(jiān)管經(jīng)濟業(yè)務時要切實做到合理合規(guī)。而國家審計機關應該增強自身社會責任理念，做到以公眾利益為出發(fā)點，客觀公正進行審計：首先，審計機關需要加強對領導人員權力的監(jiān)督，對濫用職權破壞民主與法治的行為給予公示；其次，在保障國家安全和維護國家利益的過程中，審計機關應該對審計事項進行嚴格審查，并對危害國家利益的事項進行有效預測；最后，審計機關在審計過程中要密切關心民生、社會熱點問題，為國家治理奠定堅實基礎。

圖1 國家審計社會責任治理功能

2.國家審計對社會公眾的社會責任治理功能

社會公眾的表現(xiàn)形式有很多種，包括社會組織、民眾等。對于一般的社會組織，國家審計的社會責任治理主要體現(xiàn)在通過審計單位自身的表率作用和監(jiān)督作用來對其起到帶頭模范作用，同時對于涉及被審單位相關利益的社會組織，國家審計良好監(jiān)督更能夠起到發(fā)揮自身社會責任治理功能。對于一般社會公眾，審計機關通過嚴厲監(jiān)督被審單位，能夠使得被審單位落實為人民服務的宗旨，保證社會效益最大化，同時加強對關乎民生的事項進行審計監(jiān)督。

3.國家審計對環(huán)境治理的社會責任治理功能

國家審計機關要加強對審批機關的關于自然環(huán)境保護的經(jīng)濟業(yè)務進行經(jīng)濟鑒證并做出合理性評價，保證環(huán)境污染最小化。首先，保護環(huán)境從污染源頭抓起，國家審計機關要對審批項目的可行性、合理性和長遠發(fā)展等進行評價；其次，國家審計機關要考慮被審單位的環(huán)境污染指數(shù)，嚴格審核環(huán)境污染項目，對于關乎國家經(jīng)濟命脈的重污染行業(yè)，審計機關不僅要加強環(huán)境污染監(jiān)控的審查力度，還要發(fā)揮自身預測能力和專業(yè)知識，對環(huán)境污染的減少提出自己的建議；第三，針對環(huán)境保護者組織，審查機關要嚴格檢查組織的經(jīng)濟業(yè)務流向，保證組織的良好成長，同時進行審計引導；最后，對于環(huán)境污染受害者，國家審計單位需要發(fā)揮審計職能，考慮通過加大懲罰污染制造者來對受害者進行補償。

4.國家審計對經(jīng)濟活動的社會責任治理功能

經(jīng)濟活動審查是國家審計中最重要的一環(huán)，國家審計作為經(jīng)濟治理的重要手段，主要的社會責任治理功能有：首先，審計機關要嚴格審查經(jīng)濟活動項目立項審批、加強經(jīng)濟業(yè)務事中跟蹤審查和嚴懲經(jīng)濟犯罪；其次，對于一般經(jīng)濟活動從事單位，審計機關需要督促被審單位完善自身經(jīng)濟受托責任，發(fā)揮自身的潛力為國家做出應有的經(jīng)濟貢獻，通過審計公告形式對其業(yè)務事項做出引導；最后，審計機關需要對國家經(jīng)濟走向通過審計結果進行合理的預測，對于擾亂經(jīng)濟發(fā)展的違法違規(guī)行為及時予以制止，保證國民經(jīng)濟又好又快地發(fā)展。

5.國家審計對其他利益相關者的社會責任治理功能

國家審計的社會責任功能是既要維護國家審計過程中涉及的相關利益者的利益，又能保證審計事項的合理合規(guī)，保證國家治理的切實有效。在一項審計事項中可能存在損害一部分利益相關者而有利于另一部分相關者的情況，審計機關應該高瞻遠矚，從國家整體利益出發(fā)，犧牲小我，成就大我，同時對利益損害方進行積極的補償和扶持。

四、國家審計社會責任治理功能實現(xiàn)路徑

（一）強化國家審計社會責任理論研究，推進國家審計社會責任法律法規(guī)和評價體系建設

國際范圍內(nèi)與社會責任有關的標準大致可分為以下四類：勞工保護標準、環(huán)境和質(zhì)量管理體系標準、綜合性標準以及評價與審計標準。我國關于社會責任的標準和法律法規(guī)也很多，例如《環(huán)境保護行政處罰辦法》、《中華人民共和國水污染防治法》等對企業(yè)的社會責任的履行起到很好的促進作用。工業(yè)革命以來，越來越多的資源浪費、戰(zhàn)爭使得地球資源趨于枯竭，建設節(jié)能減排型、環(huán)境美好型社會受到了各國政府的大力推崇，但是目前在審計理論研究和法律制定方面遠遠落后于實務要求尤其是社會責任研究也只是從20世紀中葉才開始，這要求更多的理論和社會責任法律對實務進行指導，以為國家審計的社會責任治理功能充分發(fā)揮打下基礎。而且，國家法律機關或者社會團體也要盡快設計出規(guī)范的社會責任評價體系來指導國家審計，讓國家審計的社會責任治理職能有標準可循，從而更好地獲得社會責任治理信息。

（二）注重審計人員素質(zhì)培養(yǎng)和審計過程監(jiān)督，完善審計的方法和手段

首先，需要審計人員在不同審計業(yè)務中，能清楚地了解審計的本質(zhì)和問題的癥結，這需要審計人員不斷地提高自身業(yè)務技能；其次，國家審計機關還需要加強對審計過程的監(jiān)督；最后，隨著計算機的普及，財務數(shù)據(jù)網(wǎng)絡化應用越來越廣泛，審計人員需要創(chuàng)新審計手段和改進審計方法來應對各式各樣的財務舞弊行為。

（三）完善審計公告的社會責任信息披露，培養(yǎng)審計機關與相關利益者的社會責任意識

我國審計署從2003年開始實行審計公告制度，這對國家審計社會責任治理功能的發(fā)揮起到實質(zhì)性推動作用。審計公告加強社會責任信息披露，不但有利于讓被審單位的違規(guī)行為得到改正、惡化社會環(huán)境的問題得到改善、擾亂經(jīng)濟社會的現(xiàn)象得到制止，更有利于不斷地釋放出強化社會責任的信息，培養(yǎng)相關利益者的社會責任意識。

首先，完善審計公告的披露需要國家機關對審計公告的程序進行規(guī)范，對審計公告結果需要有一定的約束機制，不能只是簡單地進行公告而沒有后續(xù)對被審事項進行追蹤和督促改正；其次，需要對審計事項進行分類，從而使審計結果更加明了；最后，需要增多披露次數(shù)和加大披露范圍，披露次數(shù)的增多可以減少被審單位違紀違規(guī)行為，督促其社會責任的履行，披露范圍的加大可以使審計體系更加完備，國家審計的社會責任范圍更廣。

（四）推進國家審計機關、社會審計機關、國家之間互審功能的實現(xiàn)

首先，互審功能的實現(xiàn)可以規(guī)范審計業(yè)務程序，避免審計單位技術上的失誤，從而促使其更好地履行社會責任；其次，對于被審單位來說互審功能可以有效改善其尋租、舞弊行為，促進其在經(jīng)濟活動中遵守社會法規(guī)和自身社會責任的培養(yǎng)，從而有利于我國國家審計社會責任治理功能的實現(xiàn)。

落實互審功能首先需要國家從法律法規(guī)層面確立互審的地位，使互審成為再審計的必要程序；其次，在互審過程中，對于再審計單位的選取一定要有隨機性，從而有效地杜絕尋租行為；最后，國家審計機關對于互審中存在的問題要及時總結，完善審計互審程序。

（五） 嚴格履行自身職責，培養(yǎng)審計預測能力

各級審計機關和主管單位要加強系統(tǒng)內(nèi)違紀審查力度和懲罰力度，健全有效的辦事體系。當然隨著時代的進步，對審計業(yè)務進行簡單的經(jīng)濟鑒定遠遠不能滿足審計業(yè)務利益相關者的要求，國家審計預測導向功能越來越受到審計機關的重視。國家審計預測導向功能要求審計機關不但要發(fā)揮好審計監(jiān)督的基本職能還要能夠有效地對經(jīng)濟事務進行預測，以及早地發(fā)現(xiàn)社會責任問題。

參考文獻：

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[11]張軍，秦江萍，郭貞.美國審計署的審計機關成熟度模型及其借鑒意義[J].審計研究，2012（3）.

（三）完善審計公告的社會責任信息披露，培養(yǎng)審計機關與相關利益者的社會責任意識

我國審計署從2003年開始實行審計公告制度，這對國家審計社會責任治理功能的發(fā)揮起到實質(zhì)性推動作用。審計公告加強社會責任信息披露，不但有利于讓被審單位的違規(guī)行為得到改正、惡化社會環(huán)境的問題得到改善、擾亂經(jīng)濟社會的現(xiàn)象得到制止，更有利于不斷地釋放出強化社會責任的信息，培養(yǎng)相關利益者的社會責任意識。

首先，完善審計公告的披露需要國家機關對審計公告的程序進行規(guī)范，對審計公告結果需要有一定的約束機制，不能只是簡單地進行公告而沒有后續(xù)對被審事項進行追蹤和督促改正；其次，需要對審計事項進行分類，從而使審計結果更加明了；最后，需要增多披露次數(shù)和加大披露范圍，披露次數(shù)的增多可以減少被審單位違紀違規(guī)行為，督促其社會責任的履行，披露范圍的加大可以使審計體系更加完備，國家審計的社會責任范圍更廣。

（四）推進國家審計機關、社會審計機關、國家之間互審功能的實現(xiàn)

首先，互審功能的實現(xiàn)可以規(guī)范審計業(yè)務程序，避免審計單位技術上的失誤，從而促使其更好地履行社會責任；其次，對于被審單位來說互審功能可以有效改善其尋租、舞弊行為，促進其在經(jīng)濟活動中遵守社會法規(guī)和自身社會責任的培養(yǎng)，從而有利于我國國家審計社會責任治理功能的實現(xiàn)。

落實互審功能首先需要國家從法律法規(guī)層面確立互審的地位，使互審成為再審計的必要程序；其次，在互審過程中，對于再審計單位的選取一定要有隨機性，從而有效地杜絕尋租行為；最后，國家審計機關對于互審中存在的問題要及時總結，完善審計互審程序。

（五） 嚴格履行自身職責，培養(yǎng)審計預測能力

各級審計機關和主管單位要加強系統(tǒng)內(nèi)違紀審查力度和懲罰力度，健全有效的辦事體系。當然隨著時代的進步，對審計業(yè)務進行簡單的經(jīng)濟鑒定遠遠不能滿足審計業(yè)務利益相關者的要求，國家審計預測導向功能越來越受到審計機關的重視。國家審計預測導向功能要求審計機關不但要發(fā)揮好審計監(jiān)督的基本職能還要能夠有效地對經(jīng)濟事務進行預測，以及早地發(fā)現(xiàn)社會責任問題。

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（三）完善審計公告的社會責任信息披露，培養(yǎng)審計機關與相關利益者的社會責任意識

我國審計署從2003年開始實行審計公告制度，這對國家審計社會責任治理功能的發(fā)揮起到實質(zhì)性推動作用。審計公告加強社會責任信息披露，不但有利于讓被審單位的違規(guī)行為得到改正、惡化社會環(huán)境的問題得到改善、擾亂經(jīng)濟社會的現(xiàn)象得到制止，更有利于不斷地釋放出強化社會責任的信息，培養(yǎng)相關利益者的社會責任意識。

首先，完善審計公告的披露需要國家機關對審計公告的程序進行規(guī)范，對審計公告結果需要有一定的約束機制，不能只是簡單地進行公告而沒有后續(xù)對被審事項進行追蹤和督促改正；其次，需要對審計事項進行分類，從而使審計結果更加明了；最后，需要增多披露次數(shù)和加大披露范圍，披露次數(shù)的增多可以減少被審單位違紀違規(guī)行為，督促其社會責任的履行，披露范圍的加大可以使審計體系更加完備，國家審計的社會責任范圍更廣。

（四）推進國家審計機關、社會審計機關、國家之間互審功能的實現(xiàn)

首先，互審功能的實現(xiàn)可以規(guī)范審計業(yè)務程序，避免審計單位技術上的失誤，從而促使其更好地履行社會責任；其次，對于被審單位來說互審功能可以有效改善其尋租、舞弊行為，促進其在經(jīng)濟活動中遵守社會法規(guī)和自身社會責任的培養(yǎng)，從而有利于我國國家審計社會責任治理功能的實現(xiàn)。

落實互審功能首先需要國家從法律法規(guī)層面確立互審的地位，使互審成為再審計的必要程序；其次，在互審過程中，對于再審計單位的選取一定要有隨機性，從而有效地杜絕尋租行為；最后，國家審計機關對于互審中存在的問題要及時總結，完善審計互審程序。

（五） 嚴格履行自身職責，培養(yǎng)審計預測能力

各級審計機關和主管單位要加強系統(tǒng)內(nèi)違紀審查力度和懲罰力度，健全有效的辦事體系。當然隨著時代的進步，對審計業(yè)務進行簡單的經(jīng)濟鑒定遠遠不能滿足審計業(yè)務利益相關者的要求，國家審計預測導向功能越來越受到審計機關的重視。國家審計預測導向功能要求審計機關不但要發(fā)揮好審計監(jiān)督的基本職能還要能夠有效地對經(jīng)濟事務進行預測，以及早地發(fā)現(xiàn)社會責任問題。

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