構(gòu)筑農(nóng)村獨(dú)生子女父母養(yǎng)老保障防線

王翠絨

摘 要：農(nóng)村獨(dú)生子女家庭由當(dāng)年的計(jì)劃生育光榮戶成為現(xiàn)今養(yǎng)老問(wèn)題上的困難戶，已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。解決這一問(wèn)題，不僅關(guān)系到這一批人的切身利益，更關(guān)系到我們政府是否誠(chéng)信。立足于政府責(zé)任視角，結(jié)合實(shí)地調(diào)查，在分析農(nóng)村獨(dú)生子女父母可能存在的經(jīng)濟(jì)、空巢以及失獨(dú)等養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，闡明政府在制度保障、政策支持、公共服務(wù)等設(shè)計(jì)中應(yīng)體現(xiàn)的針對(duì)性、層次性、動(dòng)態(tài)性和靈活性原則。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村獨(dú)生子女父母；養(yǎng)老；政府責(zé)任

中國(guó)農(nóng)村獨(dú)生子女已經(jīng)超過(guò)3 000萬(wàn){1}，第一代獨(dú)生子女父母開(kāi)始進(jìn)入老年，其養(yǎng)老問(wèn)題日益凸顯。當(dāng)初，出于對(duì)其政策實(shí)施的考慮，我們強(qiáng)調(diào)計(jì)劃生育對(duì)于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和家庭生活的積極作用，強(qiáng)調(diào)獨(dú)生子女家庭具有更輕的養(yǎng)育負(fù)擔(dān)、更強(qiáng)的子女教育投資能力，從而計(jì)劃生育戶的生活水平高于非計(jì)劃生育戶。宣傳“少生快富”，“計(jì)劃生育好，政府來(lái)養(yǎng)老”。而隨著幾十年計(jì)劃生育政策的推行，人們?cè)絹?lái)越感到實(shí)施計(jì)劃生育尤其是只生一個(gè)孩子對(duì)家庭結(jié)構(gòu)、代際關(guān)系、子女教育和家庭養(yǎng)老也會(huì)產(chǎn)生一系列的負(fù)面影響。無(wú)論是從老年撫養(yǎng)比所表現(xiàn)出的宏觀養(yǎng)老結(jié)構(gòu)、還是從“421”所折射出的微觀家庭養(yǎng)老結(jié)構(gòu)，獨(dú)生子女一代人的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)更加沉重。特別是大量農(nóng)村獨(dú)生子女流向城市，空巢家庭與日俱增，進(jìn)一步削弱了家庭養(yǎng)老的能力。獨(dú)生子女如果出現(xiàn)傷殘和意外死亡，則進(jìn)一步增加了家庭生活福利和養(yǎng)老的風(fēng)險(xiǎn)。{2}

一、資料來(lái)源

為保證數(shù)據(jù)的代表性和典型性，我們選擇計(jì)劃生育工作開(kāi)展較好的常德市進(jìn)行調(diào)查（計(jì)劃生育抓得早、長(zhǎng)期推進(jìn)一胎政策，直至2005年）。在抽樣過(guò)程中：首先采用立意抽樣，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和計(jì)劃生育工作水平在該市選取了3個(gè)區(qū)縣——鼎城區(qū)、澧縣、漢壽縣；其次按照多階段抽樣的方法，先從所選的3個(gè)縣區(qū)中各抽取2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再在所選取的6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，分別抽取2個(gè)計(jì)劃生育取得較好成績(jī)、獨(dú)生子女家庭數(shù)量較多的村委會(huì)，共計(jì)12個(gè)村委會(huì)，并保證每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所得調(diào)查樣本量（獨(dú)生子女家庭）不少于30；最后，在每個(gè)村秉著“性別、年齡、文化程度均勻分布”的原則，通過(guò)簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣，選擇調(diào)查對(duì)象展開(kāi)問(wèn)卷調(diào)查。我們共選擇了180戶農(nóng)村獨(dú)生子女家庭進(jìn)行調(diào)查，重點(diǎn)走訪了32 戶，召開(kāi)了9個(gè)相關(guān)方面負(fù)責(zé)人和計(jì)劃生育父母代表共225人參加的座談會(huì)，對(duì)樣本中6個(gè)獨(dú)生子女傷亡家庭成員和9個(gè)政府相關(guān)部門(mén)工作人員進(jìn)行了深入訪談（樣本情況參見(jiàn)表1）。

二、農(nóng)村獨(dú)生子女父母的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)

家庭養(yǎng)老是中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的主要養(yǎng)老模式，多子女的多支柱使得老人養(yǎng)老無(wú)憂。但當(dāng)今的獨(dú)生子女父母，養(yǎng)老主體的唯一性則大大增加了養(yǎng)老的風(fēng)險(xiǎn)，使其置于十分脆弱的養(yǎng)老基礎(chǔ)上。

1. 經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

目前農(nóng)村獨(dú)生子女父母養(yǎng)老主要靠自己和子女，這體現(xiàn)出獨(dú)生子女“唯一性”的雙向效應(yīng)，一方面，“唯一性”意味著獨(dú)生子女養(yǎng)老壓力大，風(fēng)險(xiǎn)也大；另一方面，“唯一性”意味著養(yǎng)老的確定性，只有一個(gè)子女，養(yǎng)老責(zé)任無(wú)可推脫。{3}農(nóng)村獨(dú)生子女父母在養(yǎng)老方面是否面臨經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)以及經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的大小，主要取決于自己積累的養(yǎng)老能力以及獨(dú)生子女對(duì)父母的贍養(yǎng)能力。在所調(diào)查的180個(gè)獨(dú)生子女家庭中，85%的家庭年收入不足1萬(wàn)元。獨(dú)生子女父母年齡越大，其年收入水平越低。即使經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的澧縣，家庭年經(jīng)濟(jì)收入大多在2～3萬(wàn)元之間，其中務(wù)工收入占家庭總收入的近80%（參見(jiàn)表2）?？梢灶A(yù)知，這批人的務(wù)工收入所占比例將會(huì)隨著年齡的增大而逐漸減少，直至消失。這說(shuō)明父輩自我養(yǎng)老積蓄能力十分有限。

在我國(guó)廣大農(nóng)村，父母養(yǎng)老在自己沒(méi)有多少積累的情況下取決于子女的贍養(yǎng)意愿和贍養(yǎng)能力。

首先看子女的贍養(yǎng)能力。獨(dú)生子女家庭，因子女?dāng)?shù)量的過(guò)度收縮，長(zhǎng)期地看對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)可能產(chǎn)生不利影響，因而會(huì)減弱家庭或自身的養(yǎng)老能力，幾乎所有的獨(dú)生子女家庭都或多或少存在經(jīng)濟(jì)支持、生活照料和精神慰藉短缺的風(fēng)險(xiǎn)。越是到獨(dú)生子女父母的晚年，獨(dú)生子女家庭的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)就越大，現(xiàn)實(shí)困難也就越多。{4}從我們調(diào)查的常德市農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)收入狀況來(lái)看，獨(dú)生子女家庭人均純收入普遍低于多子女家庭。2010年，該市農(nóng)村獎(jiǎng)勵(lì)扶助對(duì)象（即計(jì)劃生育家庭）人均年收入2 518元、特別扶助對(duì)象（即獨(dú)生子女傷亡家庭）人均年收入2 025元，非受惠群眾家庭（一般家庭）人均年收入4 864元。75%的獎(jiǎng)勵(lì)扶助對(duì)象以及91.3%的特別扶助對(duì)象年人均收入都低于湖南省以及全國(guó)農(nóng)民年人均純收入（2009年湖南省為4 910元，全國(guó)為5 153元），其中高達(dá)55%的特別扶助對(duì)象年人均收入只有1 000～3 000元左右。計(jì)生戶收入水平低下的現(xiàn)實(shí)一方面說(shuō)明我們政府對(duì)計(jì)生家庭沒(méi)有特別優(yōu)待，另一方面也預(yù)示著若干年后子女積累的贍養(yǎng)老人的能力十分有限，而其獨(dú)生子女即將面臨著贍養(yǎng)2個(gè)、4個(gè)或更多老人的局面。獨(dú)生子女一旦有了下一代，時(shí)間、金錢(qián)、感情都會(huì)向孩子傾斜，對(duì)孩子的關(guān)注度遠(yuǎn)大于父母。隨著社會(huì)的進(jìn)步，生活水平的提高，農(nóng)村孩子的生活、教育、醫(yī)療等直接撫養(yǎng)成本節(jié)節(jié)攀升，時(shí)間和精力等機(jī)會(huì)成本也比以往高出許多。受有限資源的約束，獨(dú)生子女會(huì)在一定程度上減弱對(duì)父母的支持力度。

其次看責(zé)任認(rèn)同。所謂責(zé)任認(rèn)同就是把子女對(duì)父母的贍養(yǎng)看作是道德和法律贍養(yǎng)義務(wù)，并把它內(nèi)化為觀念上的“應(yīng)該”。而認(rèn)同又取決于道德輿論的約束力和法律的約束力。據(jù)張洪芹對(duì)某省16個(gè)村莊調(diào)查，隨著農(nóng)村一系列改革，原先相對(duì)封閉的社區(qū)內(nèi)相互監(jiān)督的力量和來(lái)自鄉(xiāng)村的規(guī)制大大減弱，家庭養(yǎng)老的道德約束隨之消減，尊老文化和倫理道德隨著老年人退出社會(huì)的主導(dǎo)地位而逐漸趨于弱化。加上我國(guó)沒(méi)有一部贍養(yǎng)法，為了贍養(yǎng)問(wèn)題，老人往往要付出與子女關(guān)系惡化的代價(jià)，進(jìn)而付出失去來(lái)自子女生活照料和精神慰藉的代價(jià)。{5}從我們的入戶調(diào)查和座談會(huì)來(lái)看，由于受某些思想的影響，加之獨(dú)生子女本身的個(gè)性特點(diǎn)，在農(nóng)村，家庭兒女贍養(yǎng)老人的優(yōu)良傳統(tǒng)被一部分人拋棄。孝順長(zhǎng)輩已經(jīng)成為許多農(nóng)村老人的奢望。

2. 空巢風(fēng)險(xiǎn)

空巢風(fēng)險(xiǎn)，即獨(dú)生子女遷移流動(dòng)帶來(lái)的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村中外出半年以上的人口占60%以上，也就是說(shuō)，青壯年勞動(dòng)力基本上都出去了。隨著城市化的進(jìn)一步推進(jìn)，越來(lái)越多的農(nóng)村青年離開(kāi)土地就業(yè)并居住在城市。據(jù)中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所發(fā)布的城市藍(lán)皮書(shū)《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告（2012）》，今后20年內(nèi)，中國(guó)將有近5億農(nóng)民需要實(shí)現(xiàn)市民化。而目前城市還不完全具備解決隨遷老人問(wèn)題的條件，這就決定了大多數(shù)老人還將長(zhǎng)期留守在農(nóng)村。此外，少量獨(dú)生子女通過(guò)上學(xué)、婚配等多種途徑也離開(kāi)父母涌入城市，獨(dú)生子女父母規(guī)模會(huì)越來(lái)越大。一旦家庭中唯一的子女外出定居或者長(zhǎng)期外出務(wù)工，獨(dú)生子女家庭隨即轉(zhuǎn)變?yōu)榭粘布彝?。即使外出子女能夠定期給予一定的物質(zhì)經(jīng)濟(jì)上的支持，但生活照料、精神情感上的缺失則很難彌補(bǔ)。養(yǎng)老只能依靠自身或配偶，一旦夫婦一方去世，剩下的一方必然面臨物質(zhì)和精神全方位的養(yǎng)老挑戰(zhàn)。就本次調(diào)查結(jié)果而言，在所調(diào)查的180戶農(nóng)村獨(dú)生子女家庭中，子女因上學(xué)、打工、婚嫁等原因不在身邊的，占總體樣本的53.7%。他們希望得到來(lái)自子女醫(yī)療健康支持、生活照料支持、精神情感支持和物質(zhì)經(jīng)濟(jì)支持的比例分別為47.7%、68.2%、85.0%、63.6%，表示不需要得到子女任何支持的比例僅為0.9%。

3. 失獨(dú)風(fēng)險(xiǎn)

獨(dú)生子女家庭風(fēng)險(xiǎn)性的根本原因就在于子女?dāng)?shù)量的唯一性和不可替代性。獨(dú)生子女作為家庭中唯一的子女，是父母生命延續(xù)的唯一途徑、希望寄托的唯一載體，更是年老后選擇子輩養(yǎng)老的唯一主體。我們調(diào)查的常德市總?cè)丝谟?15.78萬(wàn)人，獨(dú)生子女651 504人，其中獨(dú)生子女傷殘1 810人，死亡3 592人，傷殘和死亡率分別為2.8‰、5.5‰，按此推算，全國(guó)獨(dú)生子女傷亡已經(jīng)超過(guò)100萬(wàn)。盡管獨(dú)生子女意外傷亡在獨(dú)生子女總體中所占比例很低，但對(duì)于出現(xiàn)這一情況的獨(dú)生子女家庭來(lái)說(shuō)其影響則是難以預(yù)計(jì)的。對(duì)獨(dú)生子女家庭而言，唯一孩子的夭折使整個(gè)家庭陷入絕望和痛苦的深淵，尤其是成年獨(dú)生子女病殘、傷亡對(duì)于家庭更是滅頂之災(zāi)。獨(dú)生子女傷殘，父母不僅不能指望得到子女的贍養(yǎng)，安享晚年，而且還要負(fù)擔(dān)起照顧傷殘子女的責(zé)任，甚至為了傷殘子女的身體康復(fù)，不得不一直支付高昂的醫(yī)療費(fèi)用，導(dǎo)致物質(zhì)和精神上雙重匱乏；而獨(dú)生子女的夭折不僅意味著父母在其成長(zhǎng)過(guò)程中付出的巨大的物質(zhì)成本和心理成本毫無(wú)收獲，更重要的是徹底摧毀了父母的精神支柱，很可能其長(zhǎng)期處于一種極度悲痛的精神狀況中無(wú)法自拔。此外，父母還可能為償還因子女治病或喪葬欠下的巨額債務(wù)而憂心忡忡，辛勤勞作。“老無(wú)所養(yǎng)”將成為擺在這些家庭、社會(huì)面前的巨大的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

三、政府是規(guī)避獨(dú)生子女父母養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任主體

1. 政府負(fù)主責(zé)是改變目前政府養(yǎng)老嚴(yán)重缺失現(xiàn)狀的客觀需要

幾十年來(lái)，由于農(nóng)村獨(dú)生子女家庭養(yǎng)老問(wèn)題不突出，政府在這方面所做的工作也極其有限。直到計(jì)劃生育政策實(shí)施二十多年后的2006年才出臺(tái)相關(guān)輔助獎(jiǎng)勵(lì)政策和措施。我國(guó)政府已經(jīng)采取的扶助措施主要包括：（1）農(nóng)村獨(dú)生子女父母年滿60周歲者，給予每人每年不低于600元的獎(jiǎng)勵(lì)扶助金，各省、區(qū)、直轄市，可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)力，在國(guó)家規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)上予以提高；（2）農(nóng)村獨(dú)生子女傷殘（傷殘等級(jí)達(dá)三級(jí)以上）或死亡，且終身未再生育或收養(yǎng)子女的夫妻，當(dāng)女方年滿49周歲時(shí)，給予一定的特別扶助金，具體到各省、區(qū)、直轄市時(shí)，可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)力，在國(guó)家規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)上予以提高；（3）在全國(guó)范圍內(nèi)普遍開(kāi)展“生育關(guān)懷基金”活動(dòng)，對(duì)生產(chǎn)生活困難的農(nóng)村獨(dú)生子女傷亡家庭或者農(nóng)村獨(dú)生子女上學(xué)困難的家庭給予一定的幫助；（4）各地根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，對(duì)農(nóng)村獨(dú)生子女傷亡家庭的父母在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療方面給予一定的現(xiàn)金補(bǔ)貼和政策優(yōu)惠。這些政策措施，在一定程度上緩解了農(nóng)村獨(dú)生子女家庭在養(yǎng)老方面的實(shí)際困難和壓力，但仍存在諸多不足，主要表現(xiàn)在：

一是扶助標(biāo)準(zhǔn)低。按照現(xiàn)行的特別扶助制度，獨(dú)生子女傷殘達(dá)到一定規(guī)定的級(jí)別其父母（母親年齡達(dá)49歲方可領(lǐng)?。┛梢悦磕觐I(lǐng)取960元的特扶金，子女死亡的父母每人每年領(lǐng)取1 200元標(biāo)準(zhǔn)太低。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，盡管有的地方特別設(shè)置了生育關(guān)懷基金，并在配套資金中針對(duì)特扶對(duì)象予以補(bǔ)助，但這僅僅是個(gè)別地方。二是扶助面太窄。根據(jù)現(xiàn)有的特別扶助制度規(guī)定，獨(dú)生子女傷殘必須具有三級(jí)以上《殘疾人證》，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有較多的獨(dú)生子女身患重?。ㄈ缒I衰竭、白血病等）尚未痊愈，以及殘疾程度未達(dá)標(biāo)，但是基本上喪失勞動(dòng)和生活自理能力，沒(méi)有被殘聯(lián)部門(mén)確認(rèn)并依法發(fā)給《殘疾人證》，因此，其父母就不能納入到特扶制度中來(lái)。三是扶助措施單一。當(dāng)前政策的實(shí)施僅限于以金錢(qián)形式給予補(bǔ)償，而對(duì)于除了金錢(qián)外的其他非物質(zhì)補(bǔ)償：如何加強(qiáng)對(duì)他們的生活照料，如何提高他們的生活質(zhì)量，如何滿足他們的情感需求，則基本上處于空白狀態(tài)。雖然政策也規(guī)定相關(guān)組織提供精神撫慰等服務(wù)，但基本上是一句空話。四是現(xiàn)行的扶助政策與現(xiàn)行的各種普惠政策相沖突。農(nóng)村獨(dú)生子女父母享受的扶助政策往往成為其享受其他優(yōu)惠政策的“絆腳石”，比如，在低保政策上，農(nóng)村獨(dú)生子女父母所享受的扶助金往往被納入個(gè)人收入的計(jì)量范圍，使其個(gè)人收入相對(duì)提高，進(jìn)而喪失了享受低保的資格；部分地區(qū)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，對(duì)農(nóng)民的征地按人頭補(bǔ)償，每人一次性能補(bǔ)上萬(wàn)乃至幾萬(wàn)；一些地區(qū)對(duì)多子女貧困家庭在教育、醫(yī)療、社保等方面予以扶助，等等。

2. 政府負(fù)主責(zé)是政府為計(jì)劃生育政策負(fù)面影響承擔(dān)責(zé)任的內(nèi)在要求

20世紀(jì)70年代末，政府提倡一對(duì)夫婦終身只生一個(gè)小孩，計(jì)劃生育作為一項(xiàng)基本國(guó)策得以在全國(guó)廣泛實(shí)施，但對(duì)“一對(duì)夫婦終生只生一個(gè)小孩”所帶來(lái)的負(fù)面影響預(yù)估不足（即使有極少數(shù)專(zhuān)家學(xué)者不久就提出獨(dú)生子女夭折問(wèn)題，但由于政策大勢(shì)所趨而且夭折數(shù)量不大沒(méi)有引起足夠重視）。許多獨(dú)生子女父母也對(duì)其未來(lái)可能面對(duì)的由獨(dú)生子女境況引發(fā)的各種窘境，缺乏足夠的精神、心理和經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)備。任何社會(huì)政策都是一把雙刃劍，都有正負(fù)兩方面的社會(huì)功能，任何一項(xiàng)政策的制定和實(shí)施都會(huì)產(chǎn)生積極效應(yīng)和消極效應(yīng)，如果積極效應(yīng)大于消極效應(yīng)，這項(xiàng)政策就可以實(shí)施，但對(duì)于實(shí)施過(guò)程中可能產(chǎn)生的負(fù)面影響要有思想上的準(zhǔn)備，更要有應(yīng)對(duì)措施，保證其政策的社會(huì)效果。幾十年以前，我國(guó)計(jì)劃生育政策的制定是遵循人口發(fā)展規(guī)律，基于當(dāng)時(shí)的人口形勢(shì)，為盡快降低人口增長(zhǎng)率不得不采取的急剎車(chē)措施，這是完全正確的。但是我們對(duì)只生一個(gè)孩子的政策可能帶來(lái)的負(fù)面影響估計(jì)不足，對(duì)一孩政策的負(fù)面影響潛伏周期較長(zhǎng)時(shí)間認(rèn)識(shí)不足，更談不上有措施應(yīng)對(duì)。

縱觀中國(guó)近幾十年來(lái)人口和計(jì)劃生育工作的發(fā)展歷程，在理論上，我們過(guò)多地強(qiáng)調(diào)人口理論為計(jì)劃生育基本國(guó)策服務(wù)而較少研究計(jì)劃生育可能帶來(lái)的負(fù)面影響；在實(shí)踐上，我們過(guò)多地強(qiáng)調(diào)公民應(yīng)自覺(jué)響應(yīng)國(guó)家計(jì)劃生育號(hào)召而忽視了因公民執(zhí)行計(jì)劃生育國(guó)策而帶來(lái)的家庭風(fēng)險(xiǎn)的保障措施。事實(shí)上，原先政府承諾的如領(lǐng)取獨(dú)生子女證一次性獎(jiǎng)勵(lì)、退休后可增加5%的工資等都未兌現(xiàn)。農(nóng)村獨(dú)生子女父母，他們是國(guó)家獨(dú)生子女政策的響應(yīng)者、執(zhí)行者與利益受損者，他們不僅沒(méi)有優(yōu)先分享改革發(fā)展成果，相反由于少生孩子使自己陷于物質(zhì)和精神雙重困境，成為農(nóng)村中新的弱勢(shì)群體。他們實(shí)現(xiàn)了“少生”卻并沒(méi)有“快富”，生活貧困，有的甚至落得“人財(cái)兩空”，老無(wú)所養(yǎng)。如果說(shuō)當(dāng)時(shí)由于人口的嚴(yán)峻形勢(shì)我們來(lái)不及思考這些問(wèn)題，如果說(shuō)過(guò)去因?yàn)閲?guó)家財(cái)力有限獎(jiǎng)勵(lì)難以到位的話，那么，當(dāng)我國(guó)的計(jì)劃生育政策實(shí)施幾十年后的今天，第一批獨(dú)生子女父母已經(jīng)進(jìn)入老年、無(wú)數(shù)“失獨(dú)”家庭已經(jīng)呈現(xiàn)在我們面前，而我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力又可以保障他們安享晚年的時(shí)候（2012年中央財(cái)政支出中社會(huì)保障與勞動(dòng)就業(yè)一項(xiàng)為5 753.73億元，2013年該項(xiàng)預(yù)算支出增加到6 550.81億元，占預(yù)算總支出的9.4%，僅次于國(guó)防支出10.4%排第二位{6}），一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府是沒(méi)有任何理由逃避承擔(dān)因人口政策實(shí)施而帶來(lái)的負(fù)面后果的。對(duì)政府而言，權(quán)力的基礎(chǔ)是公眾的認(rèn)同，如果政府公信力下降，政府要達(dá)成任何行政目標(biāo)都需要成倍的財(cái)力，不可避免地帶來(lái)一系列社會(huì)后果，最直接最嚴(yán)重的是在于政府合法性受到質(zhì)疑和威脅。如果公信力喪失，公眾對(duì)政府不再認(rèn)同，政府也就面臨著合法性危險(xiǎn)。{7}如果我們的政府在這個(gè)問(wèn)題上失信于民，喪失對(duì)政府公信力的不僅僅是農(nóng)村獨(dú)生子女家庭，而是全體民眾，整個(gè)社會(huì)。

四、構(gòu)筑獨(dú)生子女父母養(yǎng)老保障防線的路徑

由人力社保部、發(fā)改委等六部門(mén)制定的《社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃》特別提到，完善農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度和計(jì)劃生育家庭特別扶助制度，完善和落實(shí)城鎮(zhèn)獨(dú)生子女父母老年獎(jiǎng)勵(lì)政策，建立獎(jiǎng)勵(lì)扶助金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)上，積極探索為獨(dú)生子女父母、無(wú)子女和失能老人提供必要的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼和老年護(hù)理補(bǔ)貼。近年來(lái)，各級(jí)黨委、政府高度關(guān)注民生工程，加大了公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村獨(dú)生子女父母養(yǎng)老的傾斜力度，部分省市新出臺(tái)了對(duì)獨(dú)生子女父母養(yǎng)老的扶助政策，但仍存在著機(jī)制不健全、政策不配套，特別是資金投入不足的問(wèn)題。這就需要政府在落實(shí)國(guó)家對(duì)獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)政策的基礎(chǔ)上，通過(guò)立法采取強(qiáng)制手段適當(dāng)調(diào)整國(guó)民收入的再分配，增加對(duì)農(nóng)村獨(dú)生子女父母養(yǎng)老方面的公共財(cái)政投入，為他們創(chuàng)造更好的養(yǎng)老條件，保障他們的基本生存和發(fā)展；通過(guò)社會(huì)公共政策的制定與實(shí)施，向這部分群體提供多層次多形式的社會(huì)支持和服務(wù)，讓他們過(guò)上體面的有尊嚴(yán)的生活。為此，下文僅就“設(shè)計(jì)”的原則問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要探討。

1. 制度保障、政策支持、公共服務(wù)應(yīng)體現(xiàn)針對(duì)性

隨著中國(guó)人口快速老齡化及其影響，政府已經(jīng)高度關(guān)注這一問(wèn)題并正在采取一系列措施予以解決。但是，獨(dú)生子女父母這一老年群體養(yǎng)老并未引起足夠重視，令人憂慮的是，截至目前，我國(guó)沒(méi)有一個(gè)針對(duì)獨(dú)生子女老人群體的正規(guī)的具體的扶助辦法或條例，現(xiàn)僅有的2001年頒布的《人口與計(jì)劃生育法》第四章第二十七條規(guī)定：“獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助?！庇捎跊](méi)有相關(guān)細(xì)則，實(shí)施起來(lái)遇到很多麻煩，難以落到實(shí)處。至于獨(dú)生子女父母養(yǎng)老，相關(guān)法律制度還是一片空白。《獨(dú)生子女父母養(yǎng)老保障》、《傷亡獨(dú)生子女父母養(yǎng)老保障》等法律法規(guī)的制定迫在眉睫。為解決現(xiàn)行普惠政策與現(xiàn)行計(jì)劃生育利益導(dǎo)向政策相抵觸的問(wèn)題，政府在制定農(nóng)村重大政策時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注獨(dú)生子女家庭，以現(xiàn)有的計(jì)劃生育利益導(dǎo)向政策為前提，建立起以計(jì)劃生育利益導(dǎo)向?yàn)橹行牡穆?lián)動(dòng)決策機(jī)制，把人口計(jì)生工作融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，真正做到兩種生產(chǎn)一起抓，{8}處理好“普惠”與“優(yōu)撫”的關(guān)系{9}，使兩類(lèi)政策相互兼容，保證農(nóng)村獨(dú)生子女家庭的優(yōu)先優(yōu)惠地位。

2. 制度保障、政策支持、公共服務(wù)應(yīng)體現(xiàn)層次性

由于全國(guó)農(nóng)村各地如東部、中部、西部，發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，獨(dú)生子女家庭經(jīng)濟(jì)狀況差異很大。即使同一地區(qū)不同群體也有差異。在同一地區(qū)，由于獨(dú)生子女家庭某些原因，如獨(dú)生子女生病、殘疾、夭折等，其家庭困難程度不一樣。再如，獨(dú)生子女父母年齡、身體狀況等都會(huì)影響到家庭收入和家庭生活。此外，中國(guó)計(jì)劃生育政策實(shí)施幾十年來(lái)，全國(guó)農(nóng)村執(zhí)行情況不一，有些地區(qū)執(zhí)行嚴(yán)格，獨(dú)生子女就多，相應(yīng)地獨(dú)生子女父母也就多，相反，有些地區(qū)執(zhí)行得不十分嚴(yán)格，獨(dú)生子女就少，其獨(dú)生子女父母也就少一些。如果按照此前政府出臺(tái)的農(nóng)村獨(dú)生子女扶助政策，地方出大頭中央出小頭的扶助基金比例扶助，難免使那些計(jì)劃生育工作先進(jìn)的地區(qū)吃大虧。所以，這就要求政府充分考慮以上各種因素，根據(jù)不同地區(qū)、不同家庭實(shí)際情況，對(duì)經(jīng)濟(jì)較為落后地區(qū)家庭又十分困難的這部分群體和計(jì)劃生育工作搞得好的地區(qū)予以重點(diǎn)扶助，制定具有層次性的扶助政策。

3. 制度保障、政策支持、公共服務(wù)應(yīng)體現(xiàn)動(dòng)態(tài)性

從2004年國(guó)家開(kāi)展“農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度（傷殘死亡家庭扶助制度）試點(diǎn)”工作以來(lái)，全國(guó)大多數(shù)地區(qū)扶助對(duì)象的扶助標(biāo)準(zhǔn)還停留在最初水平，近十年來(lái)，農(nóng)村中的孤寡老人、五保老人、殘疾人等群體的救助標(biāo)準(zhǔn)則逐漸上升，在物價(jià)不斷上漲的境遇下，每年千元的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)這部分群體所起的扶助作用微乎其微，有些地方出現(xiàn)獨(dú)生子女戶生活水平低于孤寡老人、五保戶的狀況就不足為怪了。因此，建立與物價(jià)水平掛鉤且和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度相適應(yīng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制勢(shì)在必行。只有扶助標(biāo)準(zhǔn)隨著物價(jià)上漲幅度和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平相應(yīng)提高，才能保證對(duì)農(nóng)村獨(dú)生子女家庭的扶助發(fā)揮應(yīng)有的作用。

4. 制度保障、政策支持、公共服務(wù)應(yīng)體現(xiàn)靈活性

面對(duì)不斷擴(kuò)大的獨(dú)生子女父母群體，由中央政府大包大攬解決所有問(wèn)題是不可能的，因此，如何調(diào)動(dòng)社會(huì)一切積極因素做好這項(xiàng)工作是政府必須思考的一大問(wèn)題。這就要求制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)靈活性，即不同層級(jí)政府可以根據(jù)實(shí)際情況靈活地予以補(bǔ)充。中央政府在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和政策制定時(shí)，應(yīng)留有余地，鼓勵(lì)地方政府特別是經(jīng)濟(jì)條件較好的地方政府根據(jù)各自的財(cái)力物力人力狀況追加投入，有針對(duì)性地開(kāi)展工作。通過(guò)創(chuàng)設(shè)寬松的政策環(huán)境，整合各種社會(huì)資源，引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)、非政府組織、民間團(tuán)體、新聞媒介、高?？蒲袉挝灰约按壬迫耸康雀鹘缌α坑行⑴c，形成保障農(nóng)村獨(dú)生子女父母養(yǎng)老的助推力。

如何善待老人，特別是如何善待為國(guó)家民族利益做出犧牲的老人，彰顯著一個(gè)社會(huì)文明的程度，也考量著各級(jí)政府執(zhí)政的力度和溫度。

注 釋?zhuān)?/p>

{1}徐俊：《我國(guó)農(nóng)村獨(dú)生子女家庭養(yǎng)老問(wèn)題研究》，《西北人口》2012年第3期。

{2}任遠(yuǎn)：《增強(qiáng)家庭發(fā)展能力是最好的獎(jiǎng)勵(lì)扶助》，《東方早報(bào)》2012年7月11日第1版。

{3}唐利平、風(fēng)笑天：《第一代獨(dú)生子女養(yǎng)老意愿實(shí)證分析——兼論農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的效用》，《人口學(xué)刊》2010年第1期。

{4}陳友華：《獨(dú)生子女政策風(fēng)險(xiǎn)研究》，《人口與發(fā)展》2010年第4期。

{5}張洪芹：《農(nóng)村家庭養(yǎng)老與子女支持愿望——基于山東部分農(nóng)村地區(qū)的調(diào)查》，《東岳論叢》2009年第9期。

{6}參見(jiàn)2013年中央公共財(cái)政收入預(yù)算表，http：//yss.mof.gov.cn/2013zyczys/201303/t20130322_785314.html，2013-09-05。

{7}潘洪陽(yáng)：《轉(zhuǎn)型期中國(guó)弱勢(shì)群體保護(hù)中的政府責(zé)任研究》，吉林大學(xué)博士學(xué)位論文，2008年。

{8}李萬(wàn)郴：《其它社會(huì)政策與計(jì)劃生育政策不兼容的現(xiàn)狀及對(duì)策建議》，《人口研究》2007年第7期。

{9}周德祿：《農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障的弱勢(shì)地位與對(duì)策研究》，《人口學(xué)刊》2011年第5期。

（責(zé)任編校：文 泉）