完善我國失業(yè)保險(xiǎn)法律制度的若干問題

黃蕾+周模順

摘 要：失業(yè)保險(xiǎn)法律制度是我國社會(huì)保障法律體系中的重要組成部分，具有預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)或再就業(yè)、抑制經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的獨(dú)特功能。我國《社會(huì)保險(xiǎn)法》雖然專章規(guī)定了失業(yè)保險(xiǎn)法律制度，但該法中過多的授權(quán)性條款，加大了執(zhí)法的難度和不確定性?，F(xiàn)行《失業(yè)保險(xiǎn)條例》屬于國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，在效力層次上不高，法律規(guī)定不盡完善。借鑒國外失業(yè)保險(xiǎn)的立法經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)結(jié)合國情制定《失業(yè)保險(xiǎn)法》。

關(guān) 鍵 詞：失業(yè)保險(xiǎn)；失業(yè)保險(xiǎn)法；促進(jìn)就業(yè)

中圖分類號：D922.284 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）02-0103-05

收稿日期：2013-10-15

作者簡介：黃蕾（1969—），女，江西上饒人，上饒師范學(xué)院政治與法律學(xué)院副教授，研究方向?yàn)閯趧?dòng)法學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)；周模順（1974—），男，江西玉山人，上饒師范學(xué)院政治與法律學(xué)院講師，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)樾谭▽W(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系江西省社會(huì)科學(xué)“十一五”（2010年）規(guī)劃項(xiàng)目“就業(yè)促進(jìn)法律機(jī)制研究”階段性成果，項(xiàng)目編號：10FX22。

所謂失業(yè)保險(xiǎn)，是指國家通過立法建立的，對因各種原因失業(yè)而暫時(shí)失去生活來源的勞動(dòng)者，在法定期間內(nèi)由事先設(shè)立的保險(xiǎn)基金提供物質(zhì)幫助并促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)就業(yè)的社會(huì)保障制度。失業(yè)保險(xiǎn)法律制度是社會(huì)保障法律體系中的重要組成部分，在構(gòu)建和諧社會(huì)進(jìn)程中其重要性日益彰顯。“十二五”期間，我國就業(yè)形勢更加復(fù)雜，就業(yè)總量壓力和結(jié)構(gòu)性矛盾并存，高校畢業(yè)生等重點(diǎn)群體就業(yè)問題依然十分突出。未來五年人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的主要目標(biāo)之一是努力實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，就業(yè)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，就業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，就業(yè)局勢保持穩(wěn)定。五年城鎮(zhèn)新增就業(yè)4500萬人，轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力4000萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在5%以內(nèi)。[1]就業(yè)是民生之本、安國之策，是關(guān)系全面建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建和諧社會(huì)大局的重要問題，而失業(yè)保險(xiǎn)法律制度是促進(jìn)就業(yè)制度體系中的重要內(nèi)容。雖然我國在“十一五”期間城鎮(zhèn)登記失業(yè)率僅為4.1%，但是隱性失業(yè)問題較為嚴(yán)重，一旦隱性失業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性狀態(tài)時(shí)，就可能在全國范圍內(nèi)引起較大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，失業(yè)保險(xiǎn)制度面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，完善失業(yè)保險(xiǎn)法律制度是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中必須解決的重要課題。

一、建立失業(yè)保險(xiǎn)法律制度的原則

歷史上，英國是第一個(gè)強(qiáng)制推行失業(yè)保險(xiǎn)制度的國家。1911年12月16日，英國正式批準(zhǔn)實(shí)施《國民保險(xiǎn)法》，其中包括失業(yè)保險(xiǎn)條款，從而產(chǎn)生了世界上第一個(gè)全國范圍內(nèi)強(qiáng)制性的失業(yè)保險(xiǎn)制度。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，經(jīng)濟(jì)學(xué)家發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)與就業(yè)波動(dòng)之間的關(guān)聯(lián)，證明了經(jīng)濟(jì)危機(jī)可以導(dǎo)致大規(guī)模失業(yè)。并認(rèn)識到，保護(hù)勞動(dòng)者和創(chuàng)造就業(yè)可以成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)力，因而開始倡導(dǎo)為失業(yè)者提供制度化支持。失業(yè)保險(xiǎn)法律制度歷經(jīng)了百年的變遷，各國對其進(jìn)行了一系列的改革和完善，該制度的建立主要基于以下原則：

（一）保障勞動(dòng)就業(yè)權(quán)原則

根據(jù)《世界人權(quán)公約》，每個(gè)人作為社會(huì)成員應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利，包括人的平等權(quán)、生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。2004年，我國憲法修正案將“國家尊重和保障人權(quán)”確定為憲法的基本原則，保障勞動(dòng)者人權(quán)問題已成為我國現(xiàn)代法治社會(huì)的基本價(jià)值觀?！妒澜缛藱?quán)宣言》第23條規(guī)定：“每個(gè)人都享有工作、自由選擇職業(yè)、公正和滿足的工作條件，以及得到保護(hù)免遭失業(yè)的權(quán)利?！痹摋l中所涉及的是勞動(dòng)就業(yè)權(quán)，即具有勞動(dòng)權(quán)利能力與勞動(dòng)行為能力并有就業(yè)愿望的公民依法享有從事有勞動(dòng)報(bào)酬的職業(yè)的權(quán)利。該權(quán)利是我國勞動(dòng)者作為公民應(yīng)該享有的基本人權(quán)，是實(shí)現(xiàn)其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的前提和基礎(chǔ)。而保障勞動(dòng)者的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)是實(shí)現(xiàn)其生存權(quán)應(yīng)優(yōu)先考慮的問題，失業(yè)保險(xiǎn)法律制度必須考慮人們的最低生存保障的問題。平等權(quán)和發(fā)展權(quán)應(yīng)當(dāng)是每個(gè)勞動(dòng)者自主地促進(jìn)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治方面的共同發(fā)展，并且平等地參與體面勞動(dòng)，享受社會(huì)發(fā)展成果的權(quán)利。因此，國家必須通過一系列措施促進(jìn)勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)就業(yè)，通過建立失業(yè)保險(xiǎn)法律制度，保障所有勞動(dòng)者包括失業(yè)者和已就業(yè)者的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)，尤其是要為失業(yè)者提供再就業(yè)的機(jī)會(huì)和職業(yè)發(fā)展創(chuàng)造前提條件。這是《就業(yè)促進(jìn)法》在社會(huì)保險(xiǎn)法領(lǐng)域的貫徹落實(shí)。

（二）國家、社會(huì)和個(gè)人共同責(zé)任原則

在現(xiàn)代社會(huì)，隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，人口的急劇增多，就業(yè)壓力日益加大，全體社會(huì)成員都承受著失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因很大程度上是由社會(huì)因素所導(dǎo)致的，該風(fēng)險(xiǎn)可稱之為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。對于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)所造成的消極后果，完全由社會(huì)成員個(gè)人來承擔(dān)是不公平的，也是無法承擔(dān)的。這就要求多方共同分擔(dān)責(zé)任，因此產(chǎn)生了共同責(zé)任原則。2008年，由美國次貸危機(jī)引發(fā)的金融危機(jī)席卷全球后，各國失業(yè)問題都比較嚴(yán)重，各國政府的經(jīng)濟(jì)政策均致力于解決就業(yè)問題，這是國家保障公民生存權(quán)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的的重要舉措。英國著名哲學(xué)家霍布斯認(rèn)為：“國家的職責(zé)是為公民創(chuàng)造條件，使他們能夠依靠自身努力獲得充分公民效率所需要的一切。國家的義務(wù)不是為公民提供食物，給他們房子住或衣服穿。國家的義務(wù)是創(chuàng)造這樣一些經(jīng)濟(jì)條件，使身心沒有缺陷的正常人能通過有用的勞動(dòng)使他們自己和他的家庭有食物吃，有房子住和有衣物穿?！盵2]（p80）因此，國家建立失業(yè)保險(xiǎn)法律制度以促進(jìn)失業(yè)者就業(yè)為目標(biāo)，通過國家、社會(huì)及個(gè)人三方出資共同設(shè)立保險(xiǎn)基金，既能保障失業(yè)者的基本生活需要，又能促進(jìn)他們實(shí)現(xiàn)就業(yè)，從失業(yè)保險(xiǎn)法律制度的角度構(gòu)建就業(yè)促進(jìn)的長效機(jī)制。

（三）兼顧公平與效率原則

在較早建立失業(yè)保險(xiǎn)法律制度的發(fā)達(dá)國家，制度實(shí)行初期及其后相當(dāng)長的一個(gè)時(shí)期，更多強(qiáng)調(diào)的是保障失業(yè)人員的基本生活需要，以至于保護(hù)水平越來越高，甚至出現(xiàn)保護(hù)過度的狀況，失業(yè)者的收入與就業(yè)者的收入相差無幾，因此出現(xiàn)了主觀失業(yè)的“懶漢”失業(yè)者。20世紀(jì)70年代中期以后特別是80年代，由于石油危機(jī)影響導(dǎo)致失業(yè)率攀升，發(fā)達(dá)國家才意識到問題的嚴(yán)重性。因此對失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革，擺脫以往那種不斷提高保護(hù)水平為基本目標(biāo)的傳統(tǒng)做法，消除實(shí)施過度保護(hù)和過高福利政策所導(dǎo)致的負(fù)面影響。這種高福利政策體現(xiàn)了形式上的公平，卻犧牲了經(jīng)濟(jì)效率。[3]（p414）公平與效率是相輔相成的，沒有效率，公平就失去了物質(zhì)基礎(chǔ)。失業(yè)保險(xiǎn)法律制度是在注重公平的同時(shí)也應(yīng)強(qiáng)調(diào)效率，用制度去激活失業(yè)者的就業(yè)愿望和就業(yè)能力。因此，公平與效率始終是市場經(jīng)濟(jì)所追求的目標(biāo)。

二、失業(yè)保險(xiǎn)制度的獨(dú)有特征

我們探討失業(yè)保險(xiǎn)制度的完善，除了要認(rèn)識其建立的原則基礎(chǔ)之外，還要準(zhǔn)確分析該制度的獨(dú)有特征。關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)法律制度的獨(dú)有特征，筆者認(rèn)為具體表現(xiàn)在如下方面：

（一）預(yù)防性

發(fā)達(dá)國家最初建立的失業(yè)保險(xiǎn)法律制度是用于事后救濟(jì)。但由于在實(shí)施高福利政策過程中出現(xiàn)一些弊端，因此對該制度進(jìn)行了改革，制度屬性也發(fā)生了變化，由消極救濟(jì)轉(zhuǎn)為積極的事先預(yù)防，更注重的是預(yù)防失業(yè)的發(fā)生，有效發(fā)揮該制度在促進(jìn)就業(yè)方面的功能，從而保護(hù)勞動(dòng)者尤其是就業(yè)困難人員的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)。

（二）救助性

市場競爭機(jī)制是通過優(yōu)勝劣汰實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。在人力資源市場中，勞動(dòng)者之間形成一種勞動(dòng)力的競爭關(guān)系，不具備用人單位所要求的勞動(dòng)技能和良好綜合素質(zhì)的勞動(dòng)者必然會(huì)被市場機(jī)制所淘汰，進(jìn)入失業(yè)大軍的行列。此外一些高校畢業(yè)生由于專業(yè)需求市場的飽和，出現(xiàn)“畢業(yè)就等于失業(yè)”的狀況。這些失業(yè)人員在失業(yè)后沒有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源，家庭生活陷入困境。所以，建立失業(yè)保險(xiǎn)法律制度，向失業(yè)人員發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金，從而維持其生存需要，救助其家庭生活。

（三）穩(wěn)定性

失業(yè)保險(xiǎn)法律制度的穩(wěn)定性包括兩方面的內(nèi)涵：一方面是指社會(huì)的穩(wěn)定，即該制度屬于社會(huì)保障法律體系的重要組成部分，與其他社會(huì)保險(xiǎn)制度共同構(gòu)成社會(huì)安全體系。失業(yè)保險(xiǎn)基金為失業(yè)者提供基本生活保障，消除失業(yè)者的不安全感，穩(wěn)定其家庭生活，防止出現(xiàn)社會(huì)動(dòng)蕩，從而有利于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和正常的社會(huì)秩序。另一方面是指經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。失業(yè)保險(xiǎn)基金的籌集和保險(xiǎn)金的發(fā)放可以緩解失業(yè)對整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)所帶來的沖擊和震動(dòng)，具有抑制經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的功能，從而有利于減輕經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的劇烈程度。

（四）調(diào)節(jié)性

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于誠實(shí)勞動(dòng)中付出努力和勤勞程度、就業(yè)狀況、個(gè)人稟賦和能力、社會(huì)要素占有的狀況、機(jī)遇等諸多因素造成社會(huì)成員之間的收入差距和貧富懸殊。在改革開放后，我國區(qū)域、城鄉(xiāng)、行業(yè)以及群體之間的收入差距不斷擴(kuò)大，分配格局失衡導(dǎo)致部分社會(huì)財(cái)富向少數(shù)人集中，收入差距已經(jīng)超過基尼系數(shù)警戒“紅線”，由此帶來了一系列的社會(huì)問題。失業(yè)保險(xiǎn)法律制度是通過向失業(yè)者提供物質(zhì)幫助來調(diào)節(jié)和縮小社會(huì)成員之間的貧富差距，通過勞動(dòng)力的合理配置促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的高效、穩(wěn)健運(yùn)行。

（五）時(shí)限性

失業(yè)保險(xiǎn)法律制度有雙重功能，不僅保障失業(yè)者的基本生活需要，而且具有促進(jìn)失業(yè)者通過人力資源市場實(shí)現(xiàn)就業(yè)的功能。因此為有效發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)的作用，失業(yè)者就不可能無期限地領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金。失業(yè)保險(xiǎn)待遇有一定時(shí)間期間限制，失業(yè)者只能在一定的法定期限內(nèi)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金，超過這一期限，即使其仍處于失業(yè)狀態(tài)，也不得再享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇。比如我國規(guī)定失業(yè)者領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的最長期限為24個(gè)月。

三、國外失業(yè)保險(xiǎn)制度的比較與借鑒

從比較法的角度來看，失業(yè)保險(xiǎn)制度已經(jīng)成為世界各國普遍建立的一種法律制度，尤其是在歐美等發(fā)達(dá)國家，失業(yè)保險(xiǎn)制度已經(jīng)比較完善和成熟，多數(shù)國家制定了單獨(dú)的法律。

如前所述，英國是第一個(gè)建立強(qiáng)制性失業(yè)保險(xiǎn)制度的國家。根據(jù)英國失業(yè)保險(xiǎn)法，失業(yè)對于每個(gè)有正常工作能力的被保險(xiǎn)人來說只能是暫時(shí)的問題，而不是長期的問題，失業(yè)保險(xiǎn)津貼是幫助工人渡過短期失業(yè)，而不是供給他全部的生活費(fèi)用，更不是供給他以往的全部工資收入，失業(yè)保險(xiǎn)只適用于那些不可避免的季節(jié)性失業(yè)及周期性失業(yè)的工業(yè)部門工人。1995年《求職人員法》是英國現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)法律。該法實(shí)行的是社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助雙重失業(yè)保險(xiǎn)制度，適用于所有符合條件的失業(yè)求職人員，失業(yè)者在失業(yè)后經(jīng)歷3天的等待期（自愿保險(xiǎn)人員等待期為30天）后可以領(lǐng)取最長不超過26周的失業(yè)保險(xiǎn)津貼。失業(yè)保險(xiǎn)基金的來源是被保險(xiǎn)人、雇主和國家三方按比例承擔(dān)。

美國在“羅斯福新政”時(shí)期建立了社會(huì)保障制度，制度內(nèi)容主要包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利三大部分。失業(yè)保險(xiǎn)制度是美國職業(yè)保障體系中建立最早、覆蓋面最廣的一項(xiàng)重要的社會(huì)保障措施。1935年美國國會(huì)通過的《社會(huì)保障法案》及1937年美國各州相繼通過的失業(yè)救濟(jì)法是失業(yè)保險(xiǎn)的法律依據(jù)。按照上述法令的規(guī)定，美國所有符合條件的企業(yè)和個(gè)人必須無條件地參加政府舉辦的失業(yè)保險(xiǎn)。與其他發(fā)達(dá)國家相比，美國政府提供的是有限的失業(yè)保險(xiǎn)援助，不僅期限短，而且金額少。1996年的改革又壓縮了規(guī)模，其目的在于迫使失業(yè)者積極尋找工作，重新就業(yè)。由于美國失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)給付標(biāo)準(zhǔn)較低，為了不使失業(yè)者及其家庭的基本生活受到嚴(yán)重影響，還實(shí)行了企業(yè)補(bǔ)充失業(yè)津貼，這是對法定失業(yè)保險(xiǎn)的較好補(bǔ)充。[4]

1927年德國頒布了《失業(yè)介紹法和失業(yè)保險(xiǎn)法》。1951年建立了由社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、雇主和投保人三方共同管理的社會(huì)保障經(jīng)營制度，1956年對《失業(yè)保險(xiǎn)法》作了一定的補(bǔ)充和修改。1969年又頒布了《勞動(dòng)促進(jìn)法》和《職業(yè)培訓(xùn)法》，1974年頒布了《失業(yè)救濟(jì)條例》，1987年又對《勞動(dòng)促進(jìn)法》進(jìn)行了修改。從而建立起了一個(gè)比較全面的、系統(tǒng)的失業(yè)保險(xiǎn)制度。德國失業(yè)保險(xiǎn)屬于國家性的強(qiáng)制保險(xiǎn)，其保障的對象基本采用國際標(biāo)準(zhǔn)，即凡是能夠工作、可以工作，并且確實(shí)在尋找工作而不能得到適當(dāng)職業(yè)，致使沒有工資收入的人也可成為失業(yè)保險(xiǎn)對象，其覆蓋范圍廣泛。德國失業(yè)保險(xiǎn)制度側(cè)重于促進(jìn)就業(yè)功能，該制度中不僅有職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)咨詢、職業(yè)介紹等服務(wù)的積極促進(jìn)就業(yè)措施，而且在失業(yè)保險(xiǎn)享受資格條件、領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)和期限等都有對失業(yè)者積極尋找再就業(yè)的壓力機(jī)制。[5]

二戰(zhàn)后，日本于1947年制定了《職業(yè)安定法》和《失業(yè)保險(xiǎn)法》。20世紀(jì)60年代日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期，1966年頒布了就業(yè)促進(jìn)基本法《雇用對策法》，1971年制定了《關(guān)于促進(jìn)中老年勞動(dòng)者就業(yè)的特別措施法》，1974年底日本對原有的《失業(yè)保險(xiǎn)法》進(jìn)行了徹底修改，更名為《雇用保險(xiǎn)法》，有名的“就業(yè)促迸三事業(yè)”即始于此。[6]日本失業(yè)保險(xiǎn)法注重發(fā)揮失業(yè)補(bǔ)助金的就業(yè)促進(jìn)功能。失業(yè)保險(xiǎn)制度建立的根本目的是通過保險(xiǎn)金保障失業(yè)者的生存需要，促使失業(yè)者參與人才市場競爭，重新獲得就業(yè)機(jī)會(huì)。

國外失業(yè)保險(xiǎn)制度自20世紀(jì)初形成至今，已有100多年的發(fā)展歷史，期間經(jīng)歷了從初期以強(qiáng)調(diào)保障失業(yè)者基本生活需要為主到保障失業(yè)者基本生活的同時(shí)積極促進(jìn)再就業(yè)的制度轉(zhuǎn)變。從上個(gè)世紀(jì)70年代以來，各國為減輕失業(yè)壓力，相繼改革完善了失業(yè)保險(xiǎn)制度。從總體上降低失業(yè)保障整體水平，實(shí)施積極的失業(yè)保護(hù)政策，建立在確保失業(yè)人員基本生活的前提下充分發(fā)揮促進(jìn)再就業(yè)功能的新制度。一些主要發(fā)達(dá)國家普遍采取嚴(yán)格限制失業(yè)保險(xiǎn)金申領(lǐng)資格、縮短津貼給付期限等做法，既消除了部分失業(yè)者對失業(yè)保險(xiǎn)金的依賴心理和“主觀”失業(yè)現(xiàn)象，又減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，從而達(dá)到促使失業(yè)者積極尋找工作，盡快實(shí)現(xiàn)就業(yè)的目的。國外主要發(fā)達(dá)國家的失業(yè)保險(xiǎn)制度都是根據(jù)本國國情制定的，在具體內(nèi)容上有各自特點(diǎn)，但最重要的一點(diǎn)是，失業(yè)保險(xiǎn)法律制度多數(shù)是由立法機(jī)關(guān)通過國家法律的形式加以規(guī)定，并制定相關(guān)的配套制度，以保證該項(xiàng)法律的實(shí)施，這種做法值得我們借鑒。

四、建議制定《失業(yè)保險(xiǎn)法》

從我國現(xiàn)行法律來看，保障失業(yè)者基本生活，規(guī)范失業(yè)保險(xiǎn)的法律是《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《失業(yè)保險(xiǎn)條例》。2010年10月28日《社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒布，標(biāo)志我國進(jìn)入了依法實(shí)行社會(huì)保障的時(shí)代，該法突顯了政府責(zé)任，彌補(bǔ)了我國社會(huì)保險(xiǎn)法律體系的空白。但是該法存在過多的授權(quán)性條款，加大了執(zhí)法的難度和不確定性，有些失業(yè)保險(xiǎn)條款規(guī)定過于粗疏，欠缺可操作性。而1999年施行的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》屬于國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，在效力層次上不高，立法技術(shù)性不強(qiáng)，在條例中對就業(yè)促進(jìn)功能的規(guī)定過于原則，同時(shí)也缺乏完善的基金管理制度、監(jiān)督機(jī)制和法律責(zé)任等，另外國家又沒有制定相應(yīng)的配套規(guī)定或細(xì)則。以至于在失業(yè)保險(xiǎn)法律制度實(shí)施過程中出現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)征繳難度大，監(jiān)督管理混亂，失業(yè)保險(xiǎn)基金被侵吞、挪用等現(xiàn)象嚴(yán)重，有一部分社會(huì)成員和用人單位不愿參加失業(yè)保險(xiǎn)；各方利益相互沖突，這就不可避免地陷入執(zhí)法困境。因此，筆者建議，有必要單獨(dú)制定《失業(yè)保險(xiǎn)法》，主要理由如下：

（一）將失業(yè)保險(xiǎn)制度單獨(dú)立法，有利于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定

黨的“十七大”報(bào)告中指出，科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本?！耙匀藶楸尽本唧w落實(shí)在勞動(dòng)法領(lǐng)域中，體現(xiàn)在促進(jìn)就業(yè)方面，就是以勞動(dòng)者為本。報(bào)告深刻指出：“建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系是堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民的具體體現(xiàn)，是推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧的重要工作，是保增長、保民生、保穩(wěn)定的重要任務(wù)，也是國家長治久安的重要條件。”因此，筆者認(rèn)為，順應(yīng)社會(huì)需要，單獨(dú)制定《失業(yè)保險(xiǎn)法》，對失業(yè)保險(xiǎn)作出較全面的制度安排和科學(xué)設(shè)計(jì)，突出就業(yè)導(dǎo)向原則，將黨中央建立健全社會(huì)保障體系的重大決策和戰(zhàn)略部署轉(zhuǎn)化為根本性、穩(wěn)定性的國家法律制度，從而構(gòu)建以預(yù)防失業(yè)、保障生活、促進(jìn)就業(yè)的新型失業(yè)保險(xiǎn)法律制度，對于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)將發(fā)揮著重要作用。

（二）將失業(yè)保險(xiǎn)制度單獨(dú)立法，提高其法律位階，為行政法規(guī)和行政規(guī)章等下位法的制定提供依據(jù)

專門制定《失業(yè)保險(xiǎn)法》，一方面，將以控制失業(yè)率為目標(biāo)，以控制失業(yè)調(diào)控為手段的失業(yè)預(yù)警制度在該法中作出明確規(guī)定。我國《就業(yè)促進(jìn)法》明確規(guī)定，縣級以上人民政府建立失業(yè)預(yù)警制度，對可能出現(xiàn)的較大規(guī)模的失業(yè)，實(shí)施預(yù)防、調(diào)節(jié)和控制。失業(yè)預(yù)警制度是我國政府促進(jìn)就業(yè)和治理失業(yè)長效機(jī)制中的一項(xiàng)重要制度。在《失業(yè)保險(xiǎn)法》中全面系統(tǒng)地對失業(yè)預(yù)警制度進(jìn)行規(guī)范，為國家實(shí)施宏觀調(diào)控政策和積極就業(yè)政策提供法律依據(jù)。另一方面，在該法中建立失業(yè)保險(xiǎn)金監(jiān)測制度，強(qiáng)化并細(xì)化保險(xiǎn)金的監(jiān)督制約機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)管的有效性，在一定程度上對防止失業(yè)保險(xiǎn)基金流失和保證基金的安全將發(fā)揮法律保障作用。總之，通過立法確立與失業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)的法律制度，并建立和完善一些配套法規(guī)規(guī)章，以保障該法中所規(guī)范制度的有效執(zhí)行。

（三）將失業(yè)保險(xiǎn)制度單獨(dú)立法，有利于進(jìn)一步拓寬失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍

現(xiàn)行《失業(yè)保險(xiǎn)條例》第2條規(guī)定：“城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工依照本條例的規(guī)定，繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位失業(yè)人員依照本條例的規(guī)定，享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇。本條所稱城鎮(zhèn)企業(yè)，是指國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)以及其他城鎮(zhèn)企業(yè)?！钡?條規(guī)定：“城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)招用的農(nóng)民合同制工人不繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)”。條例的適用范圍未覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、城市農(nóng)民工。因此從嚴(yán)格意義上說，應(yīng)將其稱為城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定的失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋了所有用人單位及其職工，在立法上有較大進(jìn)步，但是還不夠全面。失業(yè)保險(xiǎn)是以追求社會(huì)公平正義為目標(biāo)的一項(xiàng)法律制度，所以應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)每個(gè)社會(huì)成員平等獲得基本生活保障和平等享有社會(huì)發(fā)展成果的權(quán)利。因此必須建立適用于保障更多勞動(dòng)者的失業(yè)保險(xiǎn)制度，才能真正體現(xiàn)該制度建立的初衷。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)，城鎮(zhèn)個(gè)體經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，自由職業(yè)者群體不斷涌現(xiàn)，促進(jìn)了我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，拓寬了就業(yè)門路，為社會(huì)創(chuàng)造了更多的財(cái)富。將城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者和自由職業(yè)者納入《失業(yè)保險(xiǎn)法》的范疇，在他們遭遇失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)國家和社會(huì)給予一定物質(zhì)幫助，可以最大限度地反映社會(huì)的進(jìn)步。另外，國家公務(wù)員以及社會(huì)團(tuán)體專職人員目前完全被排除在國家統(tǒng)一的失業(yè)保險(xiǎn)制度之外，這種做法不適應(yīng)當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的需要。隨著體制改革的深入，公務(wù)員與非公務(wù)員之間，不同就業(yè)群體之間的流動(dòng)將更加頻繁，公務(wù)員或社會(huì)團(tuán)體專職人員同樣面臨著失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，一旦失業(yè)，也失去了基本生活來源。筆者認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)下，為促進(jìn)勞動(dòng)力之間的合理流動(dòng)，有必要將公務(wù)員及社會(huì)團(tuán)體專職人員等群體納入到國家統(tǒng)一的失業(yè)保險(xiǎn)制度中。因此，應(yīng)當(dāng)單獨(dú)制定《失業(yè)保險(xiǎn)法》，進(jìn)一步擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面，將現(xiàn)行《社會(huì)保險(xiǎn)法》中不足之處予以完善。

（四）將失業(yè)保險(xiǎn)制度單獨(dú)立法，與就業(yè)援助立法一起形成聯(lián)動(dòng)的促進(jìn)就業(yè)法律機(jī)制

失業(yè)保險(xiǎn)和就業(yè)援助具有互補(bǔ)性，兩者必須緊密結(jié)合。失業(yè)保險(xiǎn)既是社會(huì)保障體系的重要組成部分，又是培育人力資源市場、建立市場就業(yè)援助機(jī)制的重要條件。要保證能夠長期維持市場運(yùn)行所需要的勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)，必須建立起失業(yè)保險(xiǎn)制度使從生產(chǎn)領(lǐng)域游離出來的失業(yè)人員得到必要的保障，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)對勞動(dòng)力的需求。[7]（p442）通過有針對性的就業(yè)服務(wù)和公益性崗位援助等途徑，促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)。單獨(dú)制定《失業(yè)保險(xiǎn)法》，使失業(yè)保險(xiǎn)法律制度和就業(yè)援助法律制度緊密銜接，配合聯(lián)動(dòng)，共同作為就業(yè)促進(jìn)法律機(jī)制的重要組成部分，才能更好地體現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)的立法宗旨，有效發(fā)揮其失業(yè)救助和促進(jìn)再就業(yè)的功能，從而實(shí)現(xiàn)減少失業(yè)，擴(kuò)大就業(yè)和維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的目標(biāo)。

（五）將失業(yè)保險(xiǎn)制度單獨(dú)立法，有利于社會(huì)保障法律體系的建立

從法理上而言，《失業(yè)保險(xiǎn)法》與《勞動(dòng)法》應(yīng)當(dāng)是子法與母法的關(guān)系，下位法與上位法的關(guān)系，《勞動(dòng)法》作為基本法，其效力高于《失業(yè)保險(xiǎn)法》?！秳趧?dòng)法》對失業(yè)保險(xiǎn)僅作了非常原則的規(guī)定，根據(jù)后法優(yōu)于先法的原則，《失業(yè)保險(xiǎn)法》不僅可以細(xì)化、補(bǔ)充《勞動(dòng)法》的現(xiàn)有規(guī)定，而且可以有選擇性地突破《勞動(dòng)法》。《失業(yè)保險(xiǎn)法》與《就業(yè)促進(jìn)法》的重合在于失業(yè)保險(xiǎn)的促進(jìn)再就業(yè)功能?！妒I(yè)保險(xiǎn)法》與《社會(huì)保險(xiǎn)法》的重合在于失業(yè)保險(xiǎn)的體制、管理、監(jiān)督等規(guī)定，但《失業(yè)保險(xiǎn)法》的規(guī)定更加具體，對《社會(huì)保險(xiǎn)法》進(jìn)行了補(bǔ)充，對其不完善之處進(jìn)行了修改?！妒I(yè)保險(xiǎn)法》與《勞動(dòng)合同法》的重合在于勞動(dòng)合同訂立后，用人單位應(yīng)當(dāng)為建立勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者繳納失業(yè)保險(xiǎn)及相關(guān)權(quán)利義務(wù)規(guī)定。《失業(yè)保險(xiǎn)法》與《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》的重合在于因失業(yè)保險(xiǎn)發(fā)生爭議的解決問題，前者是實(shí)體法，后者是程序法?？傊ㄟ^專門立法，做好失業(yè)保險(xiǎn)制度與其它法律制度的協(xié)調(diào)銜接，與《勞動(dòng)法》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《勞動(dòng)合同法》和《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》等一起構(gòu)成我國社會(huì)保障法律體系框架，有利于促使社會(huì)保障制度進(jìn)一步法制化、規(guī)范化。

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（責(zé)任編輯：徐 虹）