謀利型上訪的生成機(jī)理及其有效治理

摘 要：謀利型上訪不僅受傳統(tǒng)文化、現(xiàn)行法律制度的影響，更與個(gè)人權(quán)利的畸形伸張和基層政權(quán)的相對(duì)疲軟有關(guān)?；趪?guó)家信訪局暫停對(duì)各省“非正常上訪”人次數(shù)的排名以及涉訴信訪改革試點(diǎn)省份的逐步推開，本文認(rèn)為，要治理謀利型上訪，不僅需要規(guī)范信訪秩序，明確信訪責(zé)任，完善利益訴求機(jī)制，還需要重新界定信訪功能，健全信訪代理制度和信訪終結(jié)機(jī)制。

關(guān) 鍵 詞：謀利型上訪；信訪功能；利益訴求機(jī)制

中圖分類號(hào)：D632.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2014）02-0042-04

收稿日期：2013-09-06

作者簡(jiǎn)介：屈群蘋（1971—），女，浙江臨海人，河海大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，中共浙江省委黨校、浙江省科學(xué)發(fā)展觀與浙江發(fā)展研究中心副教授，研究方向?yàn)槌青l(xiāng)社會(huì)學(xué)與行政管理學(xué)。

黨的十八大報(bào)告提出：“正確處理人民內(nèi)部矛盾，建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)的工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保證渠道?！边@充分體現(xiàn)了黨和政府對(duì)信訪工作的高度重視，也為進(jìn)一步創(chuàng)新工作方法，做好新時(shí)期的信訪工作指明了方向。

一、問題的提出

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和利益格局的重新調(diào)整，社會(huì)矛盾和摩擦不斷出現(xiàn)，深層次的社會(huì)問題不斷凸顯， 致使群眾信訪總量多年居高不下。在我國(guó)，信訪是黨和國(guó)家機(jī)關(guān)密切聯(lián)系群眾、了解群眾疾苦的橋梁，也是人民群眾表達(dá)利益訴求的重要渠道，在傳達(dá)民意、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、監(jiān)督政府運(yùn)作等方面發(fā)揮了重要作用。

誠然，群眾無難不上訪。按照國(guó)務(wù)院《信訪條例》規(guī)定，信訪人必須合法有序上訪，但當(dāng)前非正常上訪的現(xiàn)象比較突出，發(fā)展態(tài)勢(shì)嚴(yán)重。所謂非正常上訪，主要是指“公民、法人或其他組織在信訪過程中，不按法定程序、不到指定地點(diǎn)或者不以法定方式向政府反映訴求、提出建議或意見的行為或活動(dòng)”。[1]從信訪反映的實(shí)際情況來看，盡管有些人的訴求是由于自身權(quán)益受到侵害未得到妥善解決而反復(fù)上訪的，但不可否認(rèn)，也存在以自身利益受損為名，給政府施壓，漫天要價(jià)的上訪，由此產(chǎn)生了諸多的消極后果和負(fù)面效應(yīng)。他們信奉“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的信條，以維權(quán)為名，提出違背國(guó)家規(guī)定的不合理要求。[2]還有少數(shù)人明知自己所提的要求無法得到滿足，卻長(zhǎng)年累月不斷上訪；甚至還存在少數(shù)人背后慫恿、鼓動(dòng)、組織或代人上訪的現(xiàn)象。個(gè)別信訪“老戶”通常經(jīng)歷復(fù)雜，因遭遇過不幸和挫折，容易走極端，雖然所占的比例不大，但能量卻不小。此類上訪現(xiàn)象的存在和蔓延，不僅消耗了大量的執(zhí)政資源，嚴(yán)重危害了社會(huì)穩(wěn)定，也極大地降低了執(zhí)政黨的政治威信，影響了和諧社會(huì)的構(gòu)建。而現(xiàn)行法律和信訪處置機(jī)制又使得地方政府只能窮于應(yīng)付。隨著國(guó)家信訪局暫停各省“非正常上訪”人次數(shù)的排名以及涉訴信訪改革試點(diǎn)省份的逐步推開，新一輪信訪制度改革即將迅速展開。

基于此，如果我們能建立健全信訪法律制度，切實(shí)維護(hù)群眾的合法權(quán)益，努力做到程序理性和程序正義，將會(huì)對(duì)信訪工作的良性循環(huán)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，產(chǎn)生積極的推動(dòng)作用；反之，則會(huì)致使矛盾擴(kuò)大化。因此，如何建構(gòu)基于權(quán)利的制度平臺(tái)，以當(dāng)前開展的“改進(jìn)作風(fēng)年”活動(dòng)為契機(jī)，通過源頭控制和減少矛盾糾紛，改革信訪制度，提高該制度的運(yùn)行效率，引導(dǎo)群眾依法有序信訪，顯然是亟待認(rèn)真研究的重要課題。

二、信訪制度的運(yùn)作模式與謀利型上訪現(xiàn)象的生成機(jī)理

具有中國(guó)特色的信訪制度在60多年的發(fā)展歷程中，雖然在保障公民合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面起到了積極作用，但也逐漸暴露出諸多的弊端和與現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展的不適應(yīng)性。

（一）信訪制度的運(yùn)作模式

1951年6月，中華人民共和國(guó)政務(wù)院（國(guó)務(wù)院）頒布了《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，標(biāo)志著中國(guó)信訪制度的正式確立。[3]此后，信訪一直在我國(guó)的政治生活中占據(jù)著重要地位。目前，關(guān)于信訪的規(guī)范性文件為2005年國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)《信訪條例》。根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定，信訪是指公民、法人或者其他組織向各級(jí)政府及其工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。從多年的運(yùn)作實(shí)踐看，信訪制度的初始定位并不是權(quán)利救濟(jì)，而是為了改善執(zhí)政黨作風(fēng)，保持政府與群眾的密切聯(lián)系，傾聽群眾意見、建議的重要渠道，這也是在新中國(guó)成立初期，黨和國(guó)家對(duì)信訪制度的功能定位。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的加速轉(zhuǎn)型，土地征收征用、城市建設(shè)拆遷、環(huán)境保護(hù)、企業(yè)重組改制和破產(chǎn)、涉法涉訴等逐步成為群眾信訪反映強(qiáng)烈的問題，使我國(guó)信訪制度逐漸承擔(dān)了日益繁重的權(quán)利救濟(jì)功能，為權(quán)利受到侵害的個(gè)人提供救濟(jì)發(fā)揮了一定的作用。

與行政訴訟相比，信訪受理?xiàng)l件寬松，初始成本相對(duì)較低，具有便捷、廉價(jià)的優(yōu)勢(shì)。從理論上講，隨著群眾法治觀念的逐步增強(qiáng)，司法救濟(jì)理應(yīng)成為公民權(quán)利救濟(jì)和合法權(quán)利保障的理想選擇，但受傳統(tǒng)的“人治”文化的影響，群眾寧愿信“訪”而不信“法”，這種對(duì)信訪的“制度崇拜”和路徑依賴在一定程度上也反映了法律的疲軟與被邊緣化?！缎旁L條例》頒布后，地方政府在處理信訪問題上形成了一套比較成熟的工作方案，但該方案的重點(diǎn)不在于解決民生問題、化解疑難復(fù)雜矛盾糾紛上，而在于接訪上，致使政府的治理功能和群眾上訪所反映的問題都沒能得到真正的履行和解決。

（二）謀利型上訪現(xiàn)象的生成機(jī)理

在上訪潮中，最難處理的就是那些故意纏訪、重復(fù)訪的謀利型上訪案件，[4]其中也不乏專門依靠上訪來威脅政府、謀取更大利益的專業(yè)戶。這類上訪戶不僅通曉國(guó)家政策，精于鉆政策法律的空子，而且善于抓住地方政府高度重視和諧穩(wěn)定的“軟肋”。在屬地管理和“不講任何理由、不看原因、不看過程，只要發(fā)生上訪案件，就要處理有關(guān)責(zé)任人”的壓力型體制下，“責(zé)任倒查”的最終責(zé)任將落到基層干部頭上。因此，當(dāng)那些深諳“會(huì)哭的孩子有奶吃”之道的上訪戶纏訪時(shí)，一些地方政府官員就會(huì)不惜讓步，以求息事寧人。當(dāng)一些上訪“老戶”通過上訪獲取了更多利益后，便會(huì)產(chǎn)生示范效應(yīng)，形塑出越來越多的上訪專業(yè)戶，不斷推動(dòng)著維權(quán)性質(zhì)從個(gè)人權(quán)利缺失的維護(hù)演化成個(gè)人權(quán)利的畸形伸張。[5]可見，基層政府試圖通過各種舍棄原則、以金錢開道的手段來“擺平”上訪者的方式不但沒能“換來”真正的社會(huì)穩(wěn)定，反而助長(zhǎng)了此類上訪的勢(shì)頭，在一定程度上阻礙了中國(guó)法治化的進(jìn)程。曾在歷史發(fā)展中發(fā)揮重要作用的信訪制度讓越來越多的上訪者和政府官員不再相信規(guī)則和法律，更不愿意依靠法律解決問題，進(jìn)而派生了大量難于解決的誠信缺失問題和社會(huì)矛盾。

進(jìn)一步地說，《信訪條例》對(duì)政府行為有明確的要求，但對(duì)那些纏訪、重復(fù)訪的上訪老戶則沒有辦法，這就使得地方政府在處理信訪問題時(shí)常常處于被動(dòng)狀態(tài)。無論地方政府多么努力，都無法完全達(dá)到中央提出的“人要回去，事要解決”的總要求。目前，信訪工作最大的困境是很多基層政府雖然竭盡全力，但仍無法對(duì)謀利型上訪進(jìn)行有效的治理，更無法順利實(shí)現(xiàn)向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。面對(duì)上述情況，如果我們能基于現(xiàn)有法律和信訪體制來整合相關(guān)資源，妥善化解人民內(nèi)部矛盾，將會(huì)極大地增強(qiáng)黨在群眾中的向心力和凝聚力；反之，則會(huì)造成黨群、干群關(guān)系緊張，消解群眾對(duì)黨和政府的信任和擁護(hù)。

三、對(duì)謀利型上訪現(xiàn)象的治理

維權(quán)扭曲現(xiàn)象的產(chǎn)生既與中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)變遷和情理社會(huì)的特性有關(guān)，又是上訪者與國(guó)家權(quán)力進(jìn)行互動(dòng)、互塑的結(jié)果。我國(guó)《憲法》第41條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利?！蓖瑫r(shí)，《憲法》第51條規(guī)定：“公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利。”可見，為了更好地保障公民的信訪權(quán)，維護(hù)群眾合法、合理的信訪，就必須明確信訪權(quán)的權(quán)利屬性和邊界，嚴(yán)厲打擊、依法制裁非法無理的纏訪，以尋求公權(quán)力、私權(quán)利和社會(huì)利益的動(dòng)態(tài)平衡與穩(wěn)定?；诖?，筆者提出以下幾個(gè)方面的構(gòu)想：

（一）健全重大事項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，把隱患控制在源頭

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，各種影響社會(huì)穩(wěn)定的矛盾日益突出， 多起典型信訪案件提示我們，各級(jí)政府部門在出臺(tái)新的重大政策和決策前尤其是對(duì)那些可能出現(xiàn)不穩(wěn)定隱患的事項(xiàng)，必須進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和聽證評(píng)議，以便在源頭上預(yù)防和減少影響穩(wěn)定的隱患?？梢哉f，開展重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)矛盾由被動(dòng)調(diào)處向主動(dòng)化解、由事后處置向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變的重要舉措。

對(duì)重大事項(xiàng)如城市建設(shè)、電站建設(shè)、價(jià)格政策調(diào)整等，可采取召開“專家咨詢會(huì)”、“重點(diǎn)走訪”、“價(jià)格聽證會(huì)”等形式，廣泛征求基層群眾和社會(huì)各界的意見或建議，為評(píng)估提供科學(xué)、客觀、全面的第一手資料。在聽證過程中，可以嘗試引入公信力較高的人大代表、政協(xié)委員等第三方參與模式，使聽證會(huì)自始至終在陽光下運(yùn)行，以保證公開、公平、公正地聽取各方意見。同時(shí)，讓社會(huì)組織來監(jiān)督政府部門是否依法辦事，是限制信訪專業(yè)戶與政府部門博弈的有效措施?？傊?，通過對(duì)重大事項(xiàng)的聽證和評(píng)議，力求做到“凡是不能使絕大多數(shù)群眾受益的事情堅(jiān)決不做，凡是不能使絕大多數(shù)群眾理解支持的政策堅(jiān)決不出臺(tái)”，從源頭上預(yù)防和減少重大事項(xiàng)實(shí)施過程中影響基層社會(huì)穩(wěn)定的隱患，以維護(hù)和諧穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。

（二）明確信訪責(zé)任，優(yōu)化考核方式

古人云：“為政之道在于安民，安民之道在于察其疾苦”。信訪是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，因此，要做好信訪工作，關(guān)鍵要落實(shí)責(zé)任，而解決問題是接訪的核心。這就要求地方政府嚴(yán)格按照“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”，“誰主管、誰負(fù)責(zé)”和“條塊結(jié)合、以塊為主”的原則，統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，力爭(zhēng)做到“件件有回應(yīng)，事事有落實(shí)”。同時(shí)，群眾通過信訪來反映問題是對(duì)黨和政府的信任和期待，要理性對(duì)待，不能片面地認(rèn)為有信訪案件就說明當(dāng)?shù)卣疀]做好工作。這就要求國(guó)家信訪局改變過去以“非正常進(jìn)京上訪”人次數(shù)為主要指標(biāo)來考核地方政府的辦法，通過抽查、回訪一些重要信訪案件的解決程度來判斷基層信訪工作，只有這樣，才能減少和化解基層矛盾，暢通民情傳遞渠道，從而盡可能地消除“信訪尋租”亂象的發(fā)生。

（三）完善利益訴求機(jī)制，健全信訪代理制度

通過理性合法的形式表達(dá)利益訴求，是人類社會(huì)不斷走向和諧、走向法治、走向文明的重要舉措。這不僅需要信訪群眾自覺維護(hù)信訪秩序，通過合法的途徑、以理性的方式表達(dá)自己的意見和訴求，而且需要基層政府在處理各類上訪案件時(shí)，暢通民眾意愿上行的通道，讓群眾有地方說話，有渠道說話。

現(xiàn)代社會(huì)是經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的社會(huì)，在各個(gè)領(lǐng)域相繼出現(xiàn)了各種代理機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)和組織的出現(xiàn)對(duì)群眾訴求的表達(dá)發(fā)揮了重要作用。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，群眾對(duì)待信訪會(huì)像對(duì)待訴訟一樣，普遍聘請(qǐng)代理人為自己做信訪代理。所謂信訪代理，就是以各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)為平臺(tái)，以法律從業(yè)者、各級(jí)政府職能部門工作人員為主要代理主體，按照自愿、公平和公正的原則簽訂代理書，由代理人為信訪人到有關(guān)部門反映情況訴求，幫助信訪當(dāng)事人妥善解決問題的過程。這種“群眾張嘴、干部跑腿”的新型信訪是政府與群眾之間的連心橋。通過信訪代理，政府可以及時(shí)掌握群眾關(guān)心的“熱點(diǎn)”和“難點(diǎn)”問題，使信訪工作重心從中間環(huán)節(jié)的接訪轉(zhuǎn)向源頭防范，把矛盾化解在基層，避免了群眾盲目上訪、無序上訪、越級(jí)上訪、重復(fù)上訪事件的發(fā)生。因此，實(shí)行信訪代理，既能密切干群關(guān)系，樹立為民服務(wù)的形象，增強(qiáng)干部為群眾辦實(shí)事、解難題的信心和決心，也能使群眾對(duì)公權(quán)力產(chǎn)生信任感。

（四）加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)，密切聯(lián)系群眾

改革開放30多年來，伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和民主法制的推進(jìn)，文化建設(shè)有了很大的進(jìn)步，但與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比，當(dāng)前的文化建設(shè)還有待加強(qiáng)。涂爾干曾經(jīng)說過：“轉(zhuǎn)眼之間，我們的社會(huì)結(jié)構(gòu)竟然發(fā)生了如此深刻的變化。其速度之快、比例之大在歷史上也是絕無僅有的。與這種社會(huì)類型相適應(yīng)的道德逐漸喪失了自己的影響力，而新的道德還沒有迅速成長(zhǎng)起來，我們的意識(shí)最終留下了一片空白，我們的信仰也陷入了混亂狀態(tài)?！盵6]社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來的價(jià)值觀錯(cuò)位和迷失已是不爭(zhēng)的事實(shí)，傳統(tǒng)和反傳統(tǒng)進(jìn)行著不斷的交鋒，主流與非主流充滿了矛盾，善與惡的界限越來越模糊。因此，良好的工作作風(fēng)是做好信訪工作成敗的關(guān)鍵?；鶎痈刹恐挥性O(shè)身處地為群眾著想，才能得到群眾的支持和擁護(hù)，化解矛盾糾紛也就有了最堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。在調(diào)處矛盾糾紛、處置群體性事件時(shí)，要“始終把人民放在心中最高的位置，堅(jiān)決反對(duì)形式主義、官僚主義、堅(jiān)決反對(duì)享樂主義、奢靡之風(fēng)”，[7]做到相信群眾、依靠群眾。

（五）完善信訪終結(jié)機(jī)制，合理界定信訪界限

2005年修訂的《信訪條例》提出了信訪事項(xiàng)辦理、復(fù)查、復(fù)核三級(jí)終結(jié)制的框架：“信訪人對(duì)復(fù)核意見不服，仍然以同一事實(shí)和理由提出投訴請(qǐng)求的，各級(jí)人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)不再受理。”信訪終結(jié)機(jī)制對(duì)群眾信訪權(quán)利的邊界進(jìn)行了限定，不僅能有效維護(hù)信訪秩序和社會(huì)秩序的正常運(yùn)行，而且也是預(yù)防和制約非正常上訪的一項(xiàng)重要措施，是我國(guó)信訪史上的一大進(jìn)步。然而，大量重訪、纏訪、鬧訪和進(jìn)京訪現(xiàn)象的普遍存在，足見信訪終結(jié)制度雖然在規(guī)范層面已經(jīng)嘗試，但還只是程序性規(guī)定，處于探索、論證的起始階段，并未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

在我國(guó)，上至國(guó)家大事，下至家庭鄰里糾紛，信訪無處不在?，F(xiàn)行信訪制度最大的問題是信訪制度偏離了其“政治參與”和“民主監(jiān)督”功能的制度設(shè)計(jì)初衷，承擔(dān)了大量的權(quán)利救濟(jì)功能。這種功能錯(cuò)位不僅影響了既有功能的發(fā)揮，而且弱化了司法權(quán)威?！靶聲r(shí)期下信訪的救濟(jì)只是司法救濟(jì)的補(bǔ)充而非取代，是‘底線救濟(jì)的權(quán)利。”[8]要讓群眾知道“依法信訪”很重要，只有依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)才能真正解決問題。因此，應(yīng)將信訪機(jī)構(gòu)還原為一個(gè)下情上達(dá)的機(jī)構(gòu)，而非糾紛解決的機(jī)構(gòu)。與此同時(shí)，不斷強(qiáng)化對(duì)基層群眾的法制教育工作，強(qiáng)調(diào)法治的程序和權(quán)威，使基層信訪回歸理性。只有明確信訪的范圍，合理界定信訪界限，完善信訪終結(jié)機(jī)制，才能充分發(fā)揮信訪應(yīng)有的功能和作用，真正維護(hù)信訪權(quán)的正當(dāng)行使，促使群眾的合理訴求及時(shí)得到回應(yīng)，不合理的訴求在疏導(dǎo)、解惑后自動(dòng)放棄，實(shí)現(xiàn)公民政治參與的制度化和有序化。

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（責(zé)任編輯：高 靜）