城市公共安全視閾中的流動人口問題應(yīng)對：從管控到服務(wù)

摘 要：從某種程度上講，流動人口會給城市社會治安、資源與環(huán)境安全、公共衛(wèi)生安全及經(jīng)濟安全等造成一定的風(fēng)險。城市政府針對流動人口問題采取的傳統(tǒng)管控方式已無法從根本上消除可能產(chǎn)生的安全風(fēng)險。為此，政府在流動人口管理問題上需要實現(xiàn)由“管控”到“服務(wù)”的轉(zhuǎn)變，變運動式治理為常態(tài)治理，通過制度建設(shè)促進社會融合，以此解決流動人口可能造成的社會風(fēng)險問題。

關(guān) 鍵 詞：城市公共安全；流動人口；管控；服務(wù)

中圖分類號：D63-3 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）02-0001-04

收稿日期：2013-10-20

作者簡介：侯雷（1970—），女，吉林省吉林市人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）公共管理教研部教授，研究方向為公共管理、行政倫理。

基金項目：本文系吉林省社會科學(xué)規(guī)劃研究課題博士資助項目“精明增長視閾下吉林省城市增長共性與個性研究”的階段性成果，項目編號：2013SB91。

安全是人類的最基本需求之一，然而，人類在謀求生存與發(fā)展的過程中總是面臨著各種各樣的風(fēng)險。城市是人類由分散走向聚集的重要生活場所，由于城市相較于鄉(xiāng)村地區(qū)而言具有極強的聚集性以及城市化進程中各種結(jié)構(gòu)性變革所埋下的潛在隱患，導(dǎo)致城市特別是大城市往往會成為各種危機爆發(fā)的中心。在城市化的過程中，一個重要的特征是鄉(xiāng)村人口向城市地區(qū)的遷移（也涉及城市之間的遷移），從而出現(xiàn)了人口流動現(xiàn)象以及流動人口這一特定的社會群體。從現(xiàn)實來看，流動人口數(shù)量的不斷激增以及由此帶來的各種社會問題已經(jīng)成為一種嚴(yán)重的“城市病”，并將可能誘發(fā)多種城市“并發(fā)癥”。[1]其中，對城市社會治安等公共安全因素的威脅被視為流動人口所造成的嚴(yán)重負面影響之一，也正是基于這種認識，城市政府多是通過嚴(yán)厲的管控方式對流動人口進行管理防范。然而，筆者認為，傳統(tǒng)的管控模式在進一步加劇了流動人口弱勢地位的同時，根本無法消除各種危害公共安全的風(fēng)險因素。有效地解決對策應(yīng)是為流動人口提供公平的公共服務(wù)，提升其社會地位與城市認同感，通過促進社會融合來化解風(fēng)險隱患。

一、流動人口與城市公共安全風(fēng)險

隨著我國社會轉(zhuǎn)型以及城市化進程的加速，以農(nóng)村剩余勞動力為主體的流動人口不斷涌入城市。根據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年我國流動人口總數(shù)為2.61億人，相較2000年增加了1億人。除了人口規(guī)模龐大外，我國城市流動人口還呈現(xiàn)出集中流動性強（如“春運”）、結(jié)構(gòu)復(fù)雜（教育結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、職業(yè)結(jié)構(gòu)等）、收入與社會地位總體偏低等特征，從而成為城市管理中的一大難題。就流動人口與城市自身的關(guān)系來看，存在著一個“兩難困境”：一方面，城市的發(fā)展需要大量流動人口為其提供廉價勞動力；另一方面，城市自身容納能力的限度。如各類資源有限，需要對流動人口的數(shù)量進行控制。而且流動人口自身帶來的各種社會問題也往往會引起原有城市居民的不滿。從現(xiàn)實來看，流動人口在為城市經(jīng)濟發(fā)展做出重要貢獻的同時，在許多方面也會給城市公共安全帶來一定的風(fēng)險。

（一）流動人口會給城市社會治安帶來風(fēng)險

當(dāng)前，我國城市特別是大城市中各類違法、犯罪事件的發(fā)生在很大程度上被認為與流動人口的激增密切相關(guān)，許多城市流動人口的聚集區(qū)也是各類刑事案件的多發(fā)區(qū)。例如一項針對北京市流動人口調(diào)查研究的數(shù)據(jù)顯示，在北京市外來人口聚集的地區(qū)（如“浙江村”），90%以上的違法犯罪人員是外來人口。[2]根據(jù)北京市公安局的統(tǒng)計，從20世紀(jì)90年代至今，該市流動人口犯罪比例呈急劇上升的態(tài)勢，1990年為22.5%，1997年為53.9%，2002年為58.7%，2006年則已超過了60%。[3]之所以出現(xiàn)這一現(xiàn)象，除了流動人口當(dāng)中就有一些犯罪外逃分子外，就整體而言，流動人口在一個城市中屬于特殊弱勢群體。他們的收入狀況、教育狀況、居住狀況、社會福利享有狀況等與原城市居民相比存在很大的差距。更為重要的是，他們往往會受到各種社會歧視與社會排斥，存在較為嚴(yán)重的被剝奪感。此外，近些年來，在外來人口權(quán)益意識覺醒的情況下，一些城市多次發(fā)生的流動人口為了維護自身權(quán)益而導(dǎo)致的群體性事件，也在一定程度上影響到了城市社會秩序的和諧與穩(wěn)定。

（二）流動人口會給城市資源與環(huán)境安全造成風(fēng)險

一個城市的人口容納能力是有限的，它主要取決于該城市的基礎(chǔ)設(shè)施承載能力、生活資料的供給能力、生活垃圾的處理能力以及各種生態(tài)環(huán)境的承受能力等。由于上述因素的制約，一個城市在其城市規(guī)劃中總是會對其人口可容納量進行限制，并通過各種手段對既有人口量進行調(diào)節(jié)。然而，隨著我國城市化進程的加快以及人口調(diào)控的乏力，一些大城市涌入的過量流動人口，會給該城市的各類資源與環(huán)境安全造成很大的風(fēng)險，比較典型的是城市交通擁堵問題。例如2008年春運期間我國南方遭受了一場50年不遇的暴雪襲擊，包括返鄉(xiāng)學(xué)生、農(nóng)民工在內(nèi)的大批流動人口滯留當(dāng)?shù)鼗疖囌尽w機場，焦慮以至憤怒的人群對當(dāng)?shù)氐纳鐣刃蛟斐闪撕艽蟮碾[患。

（三）流動人口會給城市的公共衛(wèi)生安全造成風(fēng)險

城市流動人口聚集區(qū)總體呈現(xiàn)出臟、亂、差的狀況，生活垃圾缺乏有效的集中處理，為各種傳染性疾病的產(chǎn)生與傳播提供了便利條件。同時，流動人口集聚區(qū)也是黃、賭、毒的集中地帶，諸如艾滋病等惡性傳染病的發(fā)生率要遠遠高于城市平均水平。例如，一項針對青島市的統(tǒng)計結(jié)果表明，在2011年新增艾滋病病例中，有72%是流動人口。[4]

（四）流動人口會給城市的經(jīng)濟安全造成風(fēng)險

一般而言，流動人口為一個城市的經(jīng)濟發(fā)展提供了大量廉價勞動力，在很大程度上促進了城市經(jīng)濟的繁榮。然而，由于這些外來務(wù)工人員的就業(yè)狀況具有不穩(wěn)定性，也為城市的經(jīng)濟安全造成了一定的負面影響。最典型的例子是我國南方一些城市近些年出現(xiàn)的“民工荒”現(xiàn)象。由于工資待遇的長期低下以及外來務(wù)工人員對待遇預(yù)期的提高，許多勞動密集型企業(yè)長期招不到足夠多的熟練技術(shù)工人，已經(jīng)影響了這些企業(yè)發(fā)展以及該城市經(jīng)濟水平的提高。此外，隨著外來務(wù)工人員維權(quán)意識的不斷提升，在我國東南沿海許多城市企業(yè)中經(jīng)常出現(xiàn)各種勞資糾紛問題，這些糾紛在一定程度上也影響了該城市經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定，成為一種潛在的公共安全隱患。

二、我國城市政府應(yīng)對流動人口安全風(fēng)險的傳統(tǒng)方式及缺陷

應(yīng)當(dāng)說，我國政府對人口流動問題自始至終保持著某種形式上的管理與調(diào)控，從未放任其自由發(fā)展。改革開放之前我國實行的是“靜態(tài)的等級人口流動制度”，[5]通過戶籍制度確立農(nóng)村與城市居民的社會身份并限制其自由流動。改革開放后，我國政府對人口流動問題特別是農(nóng)民進城務(wù)工問題的態(tài)度經(jīng)歷了一個由嚴(yán)格限制到逐漸放寬的變化過程。例如從1981年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動力進城做工和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的通知》中，即可見當(dāng)時的嚴(yán)格管控態(tài)度。1984年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》使農(nóng)民可以合法地向集鎮(zhèn)流動。1994年11月發(fā)布的《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定》明確了農(nóng)民在城市擁有流動就業(yè)的權(quán)利。進入新世紀(jì)之后，國務(wù)院以及各省開始全面清理農(nóng)民進城務(wù)工各種限制以及各種針對城市外來人口亂收費的政策規(guī)定，例如2001年國家計委、財政部發(fā)布的《全面清理整頓外出或外來務(wù)工人員收費的通知》。2003年，孫志剛事件后，針對流動人口的收容遣送制度被廢除。2004年，中共中央在《關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》中將進城就業(yè)農(nóng)民界定為“產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分”。

上述變化過程表明，以農(nóng)村剩余勞動力為主體的城市流動人口的社會地位在不斷提升，政府對該群體的態(tài)度也在向積極的方向轉(zhuǎn)變。然而，就當(dāng)前的實際來看，我國城市政府在流動人口的管理上仍然以剛性的“管控”為基本模式。這種“管控”模式的基本特征包括：第一，城市政府對流動人口的“管控”以戶籍制度為核心依托，就業(yè)制度、教育制度、社會保障與社會福利制度等為配套的城鄉(xiāng)二元社會體制。城鄉(xiāng)在管理體制上的差異在一定程度上制約著城市對流動人口的“吸引力”，也為各種歧視流動人口的管理性政策提供了“合法性”。第二，城市政府對流動人口的“管控”主要采取專門管理與綜合管理相結(jié)合的方式。一般來說，城市政府都會設(shè)立專門的流動人口工作小組，依托公安部門或綜合治理部門開展工作。同時針對流動人口所涉及問題的廣泛性，城市政府也會聯(lián)合公安、計生、工商、教育、城管以及房管等部門進行綜合管理。[6]第三，城市政府對流動人口風(fēng)險的消除主要采取運動式治理的方式。運動式治理區(qū)別于制度性治理之處在于它是行政主導(dǎo)的、突擊式的、非持續(xù)性的而且經(jīng)常缺乏法律依據(jù)的政府管理方式。許多城市政府經(jīng)常通過治安專項整頓、“掃黃打非”等方式試圖消除流動人口中的各種安全隱患。第四，城市政府對流動人口的“管控”以各種“顯性”安全隱患的壓制或消除為目的，缺乏對各種安全風(fēng)險深層次根源的反思。

傳統(tǒng)“管控”模式在我國城市政府對流動人口的管理中扮演著重要的角色并取得了一定的成效，但是由于其上述特征卻導(dǎo)致了許多問題的產(chǎn)生。其負面影響是將城市流動人口視為城市公共安全的一種潛在風(fēng)險或隱患，使得該群體的社會形象“污名化”，所遭受的社會歧視與排斥進一步加劇。事實上，前文所論及的流動人口對城市社會治安、資源與環(huán)境安全、公共衛(wèi)生安全以及經(jīng)濟安全所造成的風(fēng)險，除了與該群體自身的狀況有關(guān)外，更重要的還是由于他們在城市受到了不公正的對待。而且，當(dāng)前社會對流動人口各種“負面”印象的形成在很大程度上還是由于媒體的選擇性報道所產(chǎn)生的“聚焦”影響。例如針對流動人口犯罪率遠遠高于城市一般人口這一情況，有研究指出，這主要是由于統(tǒng)計口徑上的差異以及媒體的偏失報道造成的，實際情況則是“特定條件下，城市居民和農(nóng)村流動人口實施犯罪和越軌行為的可能性，并沒有明顯的差異”。[7]鑒于這一狀況，必須反思當(dāng)前“管控”模式的各種弊端以及流動人口威脅城市公共安全問題產(chǎn)生的根源，創(chuàng)新流動人口管理模式，以真正實現(xiàn)城市社會公共秩序的和諧、穩(wěn)定。

三、從管控到服務(wù)：城市政府應(yīng)對流動人口問題方式的變革

黨的十八大報告明確提出：要“完善和創(chuàng)新流動人口和特殊人群管理服務(wù)”。筆者認為，流動人口管理模式創(chuàng)新這一命題恰恰也是有效化解流動人口對城市公共安全所帶來風(fēng)險的必然要求。城市公共安全本質(zhì)上是一種公共物品，向城市居民提供公共安全服務(wù)，營造一個安全有序的社會環(huán)境是政府的基本職責(zé)。然而，長期以來我國城市政府的一個固有思維是，將流動人口視為安全風(fēng)險或隱患而加以管控，卻忽視了流動人口也是城市中的居民，也是城市財富的創(chuàng)造者，理應(yīng)公平地享受到城市的各項公共服務(wù)，包括公共安全服務(wù)。所以，城市政府在對待流動人口問題時，應(yīng)從“管控”轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛟撊后w提供各種公共服務(wù)，增強流動人口對該城市的認同感，通過增進城市社會融合來達到消除公共安全隱患的目的。具體而言，“服務(wù)”思維下的流動人口問題的應(yīng)對方式主要涉及下述幾個方面的轉(zhuǎn)變。

（一）從監(jiān)管控制者到服務(wù)供給者：城市政府的職能轉(zhuǎn)變

從“管控”到“服務(wù)”主要涉及城市政府的職能定位問題?！肮芸亍币馕吨鞘姓歉吒咴谏系臋?quán)威者角色，這種權(quán)威主要體現(xiàn)在以公安部門為代表的執(zhí)法機構(gòu)對流動人口“越軌”行為的打擊以及工商、衛(wèi)生、城管等其他部門對流動人口及其問題的“運動式”清理。當(dāng)城市政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)供給者角色之后，需要走向基層，深入到流動群體內(nèi)部，聽取流動人口的意愿與訴求，也需要將流動人口納入政府財政支出的受惠對象范圍，保證流動人口在為城市發(fā)展做出貢獻的同時能夠享受到應(yīng)有的服務(wù)。從當(dāng)前來看，我國一些城市已經(jīng)開始進行這方面的改革，例如河南省鄭州市于2010年出臺了《鄭州市流動人口基本公共服務(wù)均等化實施方案》，明確規(guī)定“將通過加強人口計劃生育服務(wù)管理政策與戶籍管理、勞動就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障、住房等方面政策制度的銜接與協(xié)調(diào)，完善均等化服務(wù)的相關(guān)政策，使流動人口在鄭州獲得與戶籍人口同等的公共服務(wù)”。此外，如果說“管控”主要依賴于政府部門的話，那么，作為服務(wù)供給者的城市政府應(yīng)積極開展與市場以及社會“第三部門”的合作，提高公共服務(wù)供給的效率與質(zhì)量，這將有助于得到流動人口的認同。

（二）從被排斥者到服務(wù)接受者：流動人口的權(quán)利回歸

城市流動人口對公共安全造成的風(fēng)險在很大程度上源于他們的弱勢地位以及所遭受的各種歧視、排斥，同時也體現(xiàn)出該群體應(yīng)當(dāng)享有權(quán)利的缺失。就城市流動人口而言，也只有全面、公正地享受到經(jīng)濟權(quán)利、社會權(quán)利以及政治權(quán)利之后，他們作為城市公共服務(wù)接受者的身份地位才能真正得到鞏固。具體而言，在經(jīng)濟權(quán)利上，應(yīng)保證流動人口在就業(yè)與獲得勞動報酬上享受與城市一般居民同等的機會。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)集中解決進城務(wù)工農(nóng)民的工資拖欠問題以及各種勞資糾紛問題。在社會權(quán)利上，應(yīng)保證流動人口在獲得教育、醫(yī)療、住房與養(yǎng)老服務(wù)上享受與一般城市居民同等的機會。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)集中解決流動人口子女入學(xué)難問題、流動人口醫(yī)療與養(yǎng)老保險跨地區(qū)對接難問題以及流動人口居住環(huán)境差的問題。此外，在政治權(quán)利上，應(yīng)當(dāng)保證流動人口在各種與自身利益相關(guān)的政府決策過程中的參與權(quán)。例如2010年北京針對城郊流動人口聚集區(qū)實施的“封村”管理模式受到了社會諸多批評，原因就在于該項政策只顧及了城市原有居民利益卻忽視了流動人口的“聲音”。

（三）從隱患消除到社會融合：流動人口管理的目標(biāo)定位

城市政府應(yīng)對流動人口問題的傳統(tǒng)方式是“直線——回應(yīng)”式的，單純以壓制、消除安全隱患為訴求。然而正如前文所指出的，這種剛性的約束雖然可以在短期內(nèi)取得較為明顯的效果，但是由于它進一步強化了流動人口的弱勢地位，降低了該群體對城市的認同感，所以，無法從根本上消除各種社會安全隱患。鑒于此，城市政府流動人口管理的根本目標(biāo)應(yīng)定位于積極促進社會融合。一般而言，流動人口的社會融合主要包括三個方面：經(jīng)濟層面、社會層面、心理或文化層面。[8]這三個層面是依次遞進的關(guān)系，在解決收入問題的基礎(chǔ)上，需要為流動人口新的社會交往網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建提供條件，增強他們在城市現(xiàn)代生活中的心理與文化適應(yīng)性，使他們能夠過上有尊嚴(yán)的生活，真正享受到城市化建設(shè)的各項成果。

（四）從運動式治理到常態(tài)治理：流動人口安全風(fēng)險的化解模式

針對既有的城市流動人口安全風(fēng)險，城市政府應(yīng)當(dāng)將運動式治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)治理模式，其基本特征是通過各種制度體系的構(gòu)建，對流動人口管理提供保障。當(dāng)前，常態(tài)治理所依賴的制度體系構(gòu)建，一方面，需要對我國既有的城市流動人口管理制度進行變革，例如戶籍制度以及與此相關(guān)聯(lián)的城市外來人口就業(yè)、教育、社會保障等各種具體制度等。制度變革的基本取向是變城鄉(xiāng)分割的二元體制為身份平等的一元體制，消除流動人口面臨的各種制度性歧視。另一方面，還需要針對流動人口制定專門性的管理制度。在城市化進程持續(xù)進行以及區(qū)域間交往日益密切的今天，人口流動已經(jīng)成為一種常態(tài)。鑒于流動人口與“定居”人口特征的不同，單一的管理制度已經(jīng)不再適用，需要制定專門的諸如流動人口登記制度、信息共享制度、社會保障轉(zhuǎn)移對接制度等為該群體提供更好的服務(wù)。

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（責(zé)任編輯：牟春野）