人民法院特約監(jiān)督員制度的功能偏差與完善路徑

摘 要：特約監(jiān)督員制度是人民法院為健全和完善司法外部監(jiān)督機制而進(jìn)行的制度創(chuàng)新。然而，該制度在實際運行中發(fā)揮的功能與價值目標(biāo)存在偏差。究其原因，主要是監(jiān)督員的獨立性、主動性不足，缺乏有效的監(jiān)督手段和有效的外部支持。對此，引入人大對特約監(jiān)督員制度的支持和保障機制是促使其功能回歸的可行方案。鑒于此，應(yīng)通過優(yōu)化監(jiān)督員選任方式、暢通監(jiān)督信息獲取渠道、強化結(jié)果制約力度等，對特約監(jiān)督員制度進(jìn)行系統(tǒng)完善和制度配套。

關(guān) 鍵 詞：特約監(jiān)督員制度；司法權(quán)監(jiān)督；功能偏差

中圖分類號：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）02-0027-06

收稿日期：2013-09-06

作者簡介：余韜（1986—），男，安徽六安人，華東政法大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)博士研究生，上海市浦東新區(qū)人民法院助理審判員，研究方向為行政法學(xué)、司法制度。

司法權(quán)的運行涉及社會公平正義和人民群眾的切身利益，必須受到廣泛而有效的監(jiān)督。近年來，各級人民法院為健全和完善司法監(jiān)督機制，嘗試從社會中聘請監(jiān)督員，對人民法院的廉政情況、工作作風(fēng)、司法公正等進(jìn)行監(jiān)督并形成了相應(yīng)的制度。這一制度雖然名稱各有不同，如特約監(jiān)督員、特邀監(jiān)督員、執(zhí)法監(jiān)督員等，但核心都是人民法院聘請普通群眾擔(dān)任監(jiān)督員對其司法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，筆者將這一制度稱為特約監(jiān)督員制度。為了更好地發(fā)揮特約監(jiān)督員制度的功能，本文結(jié)合該制度的特征和運行情況，理性審視其面臨的問題及其原因，并在此基礎(chǔ)上探尋提升該制度價值的現(xiàn)實方法。

一、當(dāng)前人民法院特約監(jiān)督員制度的特征及運行現(xiàn)狀

（一）特約監(jiān)督員制度的特征

隨著人民法院監(jiān)督機制的不斷完善，包括最高人民法院在內(nèi)的全國許多人民法院都建立了特約監(jiān)督員制度。 筆者從最高人民法院、各地高級人民法院、中級人民法院及基層人民法院的實踐出發(fā)，對其進(jìn)行了梳理。①總體來看，目前人民法院特約監(jiān)督員制度主要有以下幾個特征：

⒈邀請普通群眾組成特約監(jiān)督員隊伍。公民有監(jiān)督國家機關(guān)的權(quán)力，國家機關(guān)也負(fù)有自覺接受公民、社會各界監(jiān)督的義務(wù)。人民法院為加強對司法權(quán)的監(jiān)督，樹立公正廉潔的法院形象，邀請普通群眾組成特約監(jiān)督員隊伍，對人民法院工作進(jìn)行監(jiān)督，雖然有些人民法院規(guī)定特約監(jiān)督員人選由人大、政協(xié)、社會團體等單位推薦產(chǎn)生，但他們都是以個人名義加入監(jiān)督員隊伍，通過行使其作為公民享有的批評、建議、申訴、控告、檢舉等權(quán)利，實施對人民法院工作的監(jiān)督，不同于國家機關(guān)間的權(quán)力監(jiān)督。

⒉特約監(jiān)督員履行對人民法院的監(jiān)督、建議職責(zé)。人民法院聘請的特約監(jiān)督員享有一定的監(jiān)督權(quán)，就人民法院及其工作人員廉政情況、工作作風(fēng)、司法公正等方面開展監(jiān)督活動，并將相應(yīng)的監(jiān)督意見、建議反映給人民法院。關(guān)于特約監(jiān)督員的監(jiān)督方式，各人民法院相關(guān)規(guī)定大體相同，一般包括有權(quán)參加人民法院相關(guān)工作會議、專項檢查，旁聽公開進(jìn)行的庭審活動，反映或轉(zhuǎn)遞人民群眾的批評、意見、建議或舉報材料。但是，特約監(jiān)督員不享有強制性調(diào)查權(quán)力，也不能直接干預(yù)司法權(quán)的運行。

⒊特約監(jiān)督員制度由人民法院建立并主導(dǎo)。當(dāng)前，我國法律并沒有規(guī)定人民法院必須建立特約監(jiān)督員制度，而是部分人民法院為更好地接受監(jiān)督，通過其內(nèi)部規(guī)范主動建立并在實踐中由人民法院加以主導(dǎo)的。從現(xiàn)有的制度規(guī)范來看，雖然各人民法院特約監(jiān)督員的提名方式不盡相同，但最終均由人民法院聘任。同時，特約監(jiān)督員也主要是在聘請他的人民法院的組織下參與旁聽庭審、明察暗訪、接受投訴和專題會議等活動，并由人民法院接受和處理監(jiān)督員提出的意見、建議。

（二）特約監(jiān)督員制度的實際運行——以S市三家人民法院的實踐為主要樣本

根據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計，在建立特約監(jiān)督員制度后的一年內(nèi)，最高人民法院特約監(jiān)督員共應(yīng)邀參加相關(guān)工作會議6次，旁聽案件庭審2次，應(yīng)邀參加專項調(diào)研和視察活動3次，參與制訂司法解釋2次，參與問卷調(diào)查1次，反映或轉(zhuǎn)遞人民群眾批評、意見、建議、材料21件，履職人數(shù)達(dá)108人次。[1]

為了更加清晰地了解特約監(jiān)督員制度在司法實踐中的運行效果，筆者在S市隨機選取了P、J、X三家人民法院，對近年來特約監(jiān)督員制度的運行情況進(jìn)行了梳理和統(tǒng)計。①

⒈基本情況。筆者就三家人民法院特約監(jiān)督員制度在2010-2012年度的基本運行情況進(jìn)行了統(tǒng)計。P人民法院聘請?zhí)丶s監(jiān)督員18人，3年來共召開全體監(jiān)督員會議3次，組織旁聽庭審9次，監(jiān)督員向該法院提出的各類意見、建議共48條，該法院對其中的46條進(jìn)行了回復(fù)，回復(fù)率為95.8%。J人民法院聘請?zhí)丶s監(jiān)督員26名，召開專題會議5次，旁聽庭審6次，監(jiān)督員共提出52條意見、建議，該法院全部給予了回復(fù)。X人民法院聘請?zhí)丶s監(jiān)督員20名，召開專題會議3次，旁聽庭審6次，監(jiān)督員共提出39條意見、建議，該法院均已回復(fù)。

上述統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，三家人民法院均聘請了一定數(shù)量的特約監(jiān)督員并組織監(jiān)督員開展了集中討論、旁聽庭審等監(jiān)督活動，監(jiān)督員在履職過程中均向人民法院提出意見和建議，三家人民法院也給予了答復(fù)，使制度中的各項措施基本得到了落實。

⒉意見分類。特約監(jiān)督員制度的價值核心在于監(jiān)督員所提出的各種意見、建議，為此，筆者對三家人民法院近3年來所收到的139條意見、建議在內(nèi)容上進(jìn)行了分類。其中，對人民法院工作提出表揚或理解的共43條，占總數(shù)的30.9%；對人民法院工作提出建議的共54條，占總數(shù)的38.8%；反映人民法院工作中存在的各類問題的共35條，占總數(shù)的25.2%；其他意見7條，占總數(shù)的5%。

分類數(shù)據(jù)顯示，特約監(jiān)督員向人民法院提出表揚和建議性質(zhì)的內(nèi)容居多，總計近70%；而對于人民法院工作中存在的問題反映相對較少，僅占提出意見、建議的四分之一左右。

⒊監(jiān)督效果。雖然真正的監(jiān)督性意見在特約監(jiān)督員所提出的意見中占的比例較小，但對上述三家人民法院來說，也有35條實質(zhì)性的監(jiān)督意見反映到人民法院。為了更加準(zhǔn)確地判斷特約監(jiān)督員的監(jiān)督效果，筆者對35條監(jiān)督意見進(jìn)行了進(jìn)一步分析。其中，反映監(jiān)督員在旁聽庭審、走訪人民法院等活動中發(fā)現(xiàn)的問題共有19條，如“法官著裝不規(guī)范、候庭室狹小悶熱、無障礙設(shè)施不足、法官語氣生硬、庭審中頻繁打斷當(dāng)事人發(fā)言”等。對于上述問題，人民法院在回復(fù)中基本予以認(rèn)可，并提出了加強對法官的教育、改建相關(guān)設(shè)施等解決方案；轉(zhuǎn)述他人意見的共有10條，如“有當(dāng)事人反映某法官收受對方賄賂”、“我的鄰居說勝訴后長期拿不到賠償款”、“某網(wǎng)友發(fā)帖稱判決書存在多處錯別字”，對這3個問題，人民法院分別給予回復(fù)：“經(jīng)查，未發(fā)現(xiàn)該法官有受賄行為，舉報人也未提供其他有效線索”；“被執(zhí)行人目前無財產(chǎn)可供執(zhí)行，該案已依法中止執(zhí)行”；“文書確有差錯，我院將加強校對工作”。反映自身對人民法院工作感受的有6條，如“公眾對人民法院的信任程度有所下降”、“法制宣傳的覆蓋面尚顯不足”，人民法院在回復(fù)中表示已注意到相關(guān)問題，將采取措施逐步解決。

雖然上述監(jiān)督意見為人民法院提供了一些有價值的參考，但總體來看，特約監(jiān)督員在走訪、旁聽時了解到的信息大多集中在法官和工作人員著裝、與當(dāng)事人接觸時的語言、態(tài)度等“表面”問題上；對于反映當(dāng)事人、網(wǎng)民意見的內(nèi)容，僅限于意見的轉(zhuǎn)遞而沒有做進(jìn)一步的調(diào)查、研究，在效果上與當(dāng)事人直接向人民法院監(jiān)察部門舉報、投訴沒有太大差異；而有關(guān)自身感受的監(jiān)督意見基本屬于較為寬泛的問題，缺乏針對性。

（三）對特約監(jiān)督員制度運行情況的基本判斷

通過以上對特約監(jiān)督員制度運行情況的梳理和分析，筆者認(rèn)為，首先，特約監(jiān)督員制度促進(jìn)了人民法院與群眾的溝通。特約監(jiān)督員通過不同的監(jiān)督方式了解人民法院工作情況，提出意見和建議，也得到了人民法院的積極回應(yīng)，確實為其開展工作提供了更多的思路，對存在的問題提出了改進(jìn)的建議，產(chǎn)生了積極的效果。其次，特約監(jiān)督員制度的監(jiān)督功能發(fā)揮有限。特約監(jiān)督員制度以“監(jiān)督”為名，但實踐中監(jiān)督內(nèi)容較少，監(jiān)督功能發(fā)揮得不夠。

二、人民法院特約監(jiān)督員制度的功能偏差與制度審視

（一）特約監(jiān)督員制度的角色期待與功能發(fā)揮存在偏差

⒈理論設(shè)計：多層面的角色期待。特約監(jiān)督員制度是新時期人民法院推進(jìn)司法改革的重要舉措之一，它承載了人們多個層面的角色期待。首先，在人民法院治理層面發(fā)揮對司法失范行為的制約功能。當(dāng)前，人民法院存在的裁判不公、司法腐敗等問題，不僅嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾的合法權(quán)益，也大大降低了司法的公信力。制約腐敗、規(guī)范司法行為，關(guān)鍵在于加強對司法權(quán)運行的監(jiān)督。特約監(jiān)督員制度正是人民法院為進(jìn)一步完善其外部監(jiān)督和制約機制，促進(jìn)司法權(quán)正確行使而開展的一項制度創(chuàng)新。其次，在法治建設(shè)層面發(fā)揮社會監(jiān)督的保障功能。形成系統(tǒng)、有效的法律監(jiān)督體系是法治建設(shè)的重要內(nèi)容之一。其中，社會監(jiān)督對于龐大、復(fù)雜的法律監(jiān)督系統(tǒng)而言是不可或缺的組成部分。[2]（p487） 為增強監(jiān)督效果，人民法院通過建立特約監(jiān)督員制度，主動邀請部分群眾組成特約監(jiān)督員隊伍，并為之提供了制度化的支持和保障。第三，在制度落實層面發(fā)揮司法與民意的溝通功能。特約監(jiān)督員制度雖然是按照“突出監(jiān)督重點，注重監(jiān)督實效”進(jìn)行制度設(shè)計的，但人們對其還有另外一個期待，即成為司法與民意的互動交流渠道。時任最高人民法院院長王勝俊指出，特約監(jiān)督員在當(dāng)好人民法院工作督察員的同時，還要“廣泛汲取群眾智慧，就加強和改進(jìn)人民法院工作提出切實可行的對策建議”。[3]

⒉實際運行：功能體現(xiàn)與角色定位間存在偏差。特約監(jiān)督員制度的角色定位與實際運行中表現(xiàn)出來的價值功能存在偏差。首先，核心角色與附帶角色的體現(xiàn)存在結(jié)構(gòu)偏差。特約監(jiān)督員制度的核心在于監(jiān)督，溝通橋梁僅為其“附加功能”。然而，實踐中附帶性的溝通、咨詢價值有所體現(xiàn)，核心價值卻體現(xiàn)得并不明顯。其次，制約司法權(quán)的功能存在力度偏差。雖然特約監(jiān)督員也開展了一定的監(jiān)督活動，但總體上數(shù)量少、威懾力不足，制約功能實際發(fā)揮的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到理論上所期待的程度。第三，社會監(jiān)督制度化保障功能存在效果偏差。人民法院為特約監(jiān)督員的監(jiān)督提供了一定的保障措施并基本得到了落實，但因為監(jiān)督員數(shù)量較少，制度上也存在欠缺，在社會監(jiān)督的渠道暢通和環(huán)境優(yōu)化方面，特約監(jiān)督員制度所產(chǎn)生的監(jiān)督效果還不夠明顯。

（二）特約監(jiān)督員制度功能偏差的原因分析

⒈特約監(jiān)督員制度的外部屬性不足。當(dāng)前，我國檢察機關(guān)所實施的人民監(jiān)督員制度一直存在內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的定位之爭，[4]與其制度架構(gòu)有一定相似性的人民法院特約監(jiān)督員制度也面臨著同樣的問題。一般來說，內(nèi)部監(jiān)督是組織體對自身組成部分的監(jiān)督，而外部監(jiān)督則具有明顯的獨立性特征，即監(jiān)督主體和監(jiān)督對象屬于互不隸屬的組織系統(tǒng)，從而客觀公正地評判監(jiān)督對象的行為，使監(jiān)督結(jié)論更容易為社會公眾所接受。[5]（p78）人民法院建立特約監(jiān)督員制度，其目的主要在于強化人民法院的外部監(jiān)督。①然而，從當(dāng)前人民法院普遍采取的制度來看，特約監(jiān)督員制度外部屬性表現(xiàn)不足。一方面，特約監(jiān)督員制度由人民法院建立，人民法院既是特約監(jiān)督員制度的發(fā)起者，又是被監(jiān)督者，特約監(jiān)督員履職更多地表現(xiàn)為協(xié)助人民法院管理者對其工作進(jìn)行監(jiān)督；另一方面，特約監(jiān)督員由人民法院聘任，作為監(jiān)督者的監(jiān)督員，對被監(jiān)督者——人民法院的依附性，使得特約監(jiān)督員在履行職責(zé)過程中能否做到公正令人懷疑。

⒉特約監(jiān)督員缺乏有效的監(jiān)督手段與結(jié)果制約。監(jiān)督功能的發(fā)揮依賴于監(jiān)督者充分的監(jiān)督能力。在現(xiàn)有制度下，特約監(jiān)督員面臨著嚴(yán)重的監(jiān)督能力欠缺問題。首先，特約監(jiān)督員的監(jiān)督手段與途徑不足。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，特約監(jiān)督員的監(jiān)督信息大多是在人民法院組織下獲得的，其全面性和客觀性往往會受到影響。并且，特約監(jiān)督員不具有法律上的強制調(diào)查權(quán)，在當(dāng)前違法腐敗形式更加多樣、更加隱蔽的情況下，作為普通群眾的特約監(jiān)督員很難自行開展有效的調(diào)查。其次，特約監(jiān)督員的監(jiān)督意見缺乏有效的結(jié)果制約。由于特約監(jiān)督員制度并非法定監(jiān)督形式，因此，其監(jiān)督意見對人民法院沒有法律上的約束力。雖然大多實施這一制度的人民法院都規(guī)定了答復(fù)的義務(wù)，但意見是否被接受則完全取決于人民法院自身。

⒊特約監(jiān)督員缺乏履行監(jiān)督職能的直接動力。中國的民族性重“和”，這種民族性容易使人喪失原則，在不涉及自己利益的場合保持一團和氣。[6]（p86）特約監(jiān)督員制度本應(yīng)具有的監(jiān)督功能被有意無意地淡化，與這種喜歡迎合、厭惡對抗的民族心理不無關(guān)系。同時，對于人民法院來說，特約監(jiān)督員制度的意義更多地在于彰顯其主動接受社會監(jiān)督的意識，在人民法院自己掌握特約監(jiān)督員人選的情況下，往往會聘用那些愿意“理解”人民法院工作困難而非處處“吹毛求疵”的人作為監(jiān)督員，在這種情況下，特約監(jiān)督員更容易選擇與人民法院進(jìn)行“合作”而非 “對抗”，這也在一定程度上解釋了特約監(jiān)督員制度名為監(jiān)督，而實際上人民法院卻收到了大量表揚性意見的現(xiàn)象。

⒋與其他監(jiān)督方式未形成科學(xué)的制度協(xié)調(diào)。當(dāng)前，權(quán)力的監(jiān)督方式日趨多元化，不同的監(jiān)督方式只有相互協(xié)調(diào)，才能更好地發(fā)揮作用。特約監(jiān)督員制度作為一種新的司法權(quán)監(jiān)督方式，與既有的監(jiān)督尚有協(xié)調(diào)的空間。首先是特約監(jiān)督員制度與人大代表、政協(xié)委員監(jiān)督的協(xié)調(diào)欠缺。在特約監(jiān)督員制度與人大、政協(xié)監(jiān)督并沒有建立科學(xué)的互動機制的情況下，人民法院的很多特約監(jiān)督員身份與代表或委員身份重合，容易導(dǎo)致監(jiān)督性質(zhì)的模糊和監(jiān)督措施的混亂。其次是特約監(jiān)督員監(jiān)督與信訪、投訴監(jiān)督的協(xié)調(diào)欠缺。從實踐來看，特約監(jiān)督員提供的監(jiān)督信息大多是人民法院通過信訪、投訴等渠道獲取的信息，且對于后者獲得的信息，人民法院同樣應(yīng)當(dāng)依法予以處理和答復(fù)，這就導(dǎo)致了特約監(jiān)督員制度的功能有所弱化。

三、人民法院特約監(jiān)督員制度的完善

（一）引入人大監(jiān)督的支持和保障機制

社會監(jiān)督不直接產(chǎn)生法律效力，只能通過批評、建議等方式向有權(quán)機關(guān)反映或引起有權(quán)機關(guān)注意，使之采取有法律效力的措施，才能達(dá)到監(jiān)督的目的。[7]特約監(jiān)督員制度作為社會監(jiān)督的一種，如果僅在人民法院與監(jiān)督員之間所形成的“土圍子”內(nèi)運行，那么，其監(jiān)督效力就僅能依賴人民法院的內(nèi)部監(jiān)督，監(jiān)督的可靠性也將難以保證。對此，筆者認(rèn)為，加強特約監(jiān)督員制度與人大監(jiān)督制度的合理銜接，引入人大對特約監(jiān)督員制度的保障機制是解決問題的可行方案。

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大監(jiān)督是我國監(jiān)督體系中最重要的監(jiān)督方式之一。一方面，特約監(jiān)督員制度與人大監(jiān)督均是基于人民主權(quán)理念、權(quán)力制約理念而產(chǎn)生的，都是人民法院接受人民監(jiān)督的方式；另一方面，人大監(jiān)督屬于自上而下的法律監(jiān)督，具有直接性和權(quán)威性，而特約監(jiān)督員監(jiān)督則屬于自下而上的社會監(jiān)督，具有基礎(chǔ)性和廣泛性。兩者的共通性構(gòu)成了建立二者間銜接機制的前提，而差異性和互補性則為建立銜接機制提供了必要性和可能性：一是由人大監(jiān)督為特約監(jiān)督員制度提供必要的支持和保障，可以提高特約監(jiān)督員制度的權(quán)威和社會公信力，使特約監(jiān)督員制度真正體現(xiàn)外部監(jiān)督、社會監(jiān)督的屬性。二是通過特約監(jiān)督員制度與人大監(jiān)督制度的銜接，可以在一定程度上改變目前各級人大監(jiān)督力量不足的現(xiàn)狀，使人大對人民法院的監(jiān)督更加有效。三是人大對特約監(jiān)督員制度的支持與保障并不超越其自身職權(quán)。人大具有監(jiān)督和保證憲法實施的法定職責(zé)，推行特約監(jiān)督員制度，可以起到監(jiān)督人民法院遵守憲法、正確行使司法權(quán)的作用。因此，人大可以通過決議，設(shè)定由人大主導(dǎo)的人民法院特約監(jiān)督員制度。同時，與人大監(jiān)督銜接的特約監(jiān)督員制度仍屬于社會監(jiān)督的一種，本身并不享有國家權(quán)力，不會與現(xiàn)有法律監(jiān)督體系發(fā)生沖突。

（二）合理建構(gòu)特約監(jiān)督員制度

特約監(jiān)督員制度的完善，應(yīng)圍繞特約監(jiān)督員制度功能偏差的具體原因，在重構(gòu)路徑方面對制度的主要內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)籌安排。

⒈改變原有的監(jiān)督員選任方式。改變原有依附于人民法院的特約監(jiān)督員選任方式，是解決特約監(jiān)督員制度外部屬性不足、監(jiān)督力度較小問題的首要措施。具體來說，首先， 擴大選任范圍。目前，人民法院特約監(jiān)督員的人選主要是依靠有關(guān)單位、組織推薦產(chǎn)生的，這種方式將大多數(shù)公民排除在可選擇的范圍之外。為此，特約監(jiān)督員選任方式要向更廣泛的普通群眾開放，只要是具有基本的認(rèn)知能力并享有政治權(quán)利的公民都應(yīng)該允許其申請成為特約監(jiān)督員。其次，由人大選任特約監(jiān)督員，能夠提高制度的公信力。為消除“自己監(jiān)督自己”的質(zhì)疑，在未來特約監(jiān)督員制度與人大監(jiān)督制度相銜接的總體架構(gòu)下，特約監(jiān)督員的選任可由同級人大常委會主導(dǎo)并由人大任命的方式來確認(rèn)特約監(jiān)督員的資格，以提高特約監(jiān)督員制度的權(quán)威性。

⒉暢通監(jiān)督信息獲取渠道。從實踐經(jīng)驗及制度完善的角度看，解決特約監(jiān)督員獲取監(jiān)督信息渠道不暢的問題可采取以下措施：首先，繼續(xù)推進(jìn)人民法院司法公開。司法公開是法治文明的重要標(biāo)志，也是促使特約監(jiān)督員更好地掌握法院工作信息，更好地發(fā)揮監(jiān)督功能的有效途徑。其次，強化人民法院與特約監(jiān)督員監(jiān)督行為的配合。特約監(jiān)督員制度源自人民法院外部監(jiān)督機制的自我完善，為取得監(jiān)督實效，人民法院應(yīng)在其內(nèi)部規(guī)章制度上進(jìn)一步明確監(jiān)督員在其權(quán)利范圍內(nèi)的申請資料公開、訪談、暗訪等渠道和程序，為特約監(jiān)督員履職創(chuàng)造更好的條件。第三，形成人大對特約監(jiān)督員獲取監(jiān)督信息的支持。對于特約監(jiān)督員無法自行調(diào)查的線索，應(yīng)允許其向人大及其常委會提出調(diào)查建議，由人大依照職權(quán)開展進(jìn)一步調(diào)查和監(jiān)督，為特約監(jiān)督員實施監(jiān)督行為提供堅強的后盾。

⒊形成監(jiān)督結(jié)果對人民法院的有力制約。特約監(jiān)督員對人民法院制約力量的薄弱已經(jīng)成為其功能發(fā)揮的主要阻礙之一，也使得特約監(jiān)督員制度在效果上與信訪、投訴等社會監(jiān)督方式相比缺乏明顯優(yōu)勢，因此，提升特約監(jiān)督員監(jiān)督意見的剛性效力是特約監(jiān)督員制度發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。然而，基于法律保留原則，未經(jīng)法律授權(quán)的特約監(jiān)督員并沒有直接要求人民法院作出決定的權(quán)力。對此，筆者認(rèn)為，可以從程序建議權(quán)上考慮，即在特約監(jiān)督員由人大常委會選任和組織的背景下，繼續(xù)延續(xù)既有的批評、建議和要求答復(fù)的監(jiān)督方式，但在監(jiān)督員對答復(fù)不滿意或人民法院拒絕答復(fù)時，視情況向相應(yīng)的人大常委會提出處理建議，由人大依法予以監(jiān)督，從而加大特約監(jiān)督員的監(jiān)督力度，確保監(jiān)督取得實效。

（三）為特約監(jiān)督員制度功能的發(fā)揮創(chuàng)造有利條件

特約監(jiān)督員的選任、監(jiān)督和制約僅構(gòu)成該制度的骨架，除此之外，還需要在特約監(jiān)督員制度的完善中采取其他科學(xué)、合理的輔助措施，為制度功能的發(fā)揮創(chuàng)造有利條件。

⒈提高特約監(jiān)督員自身監(jiān)督能力。特約監(jiān)督員對基本法律知識的掌握和履職能力的提高是增強制度效果的必備因素。由于特約監(jiān)督員需要有一定的代表性，因而開放民眾申請之后監(jiān)督員的監(jiān)督能力問題可能會更加突出。為此，人大、人民法院、司法行政機關(guān)應(yīng)根據(jù)各自職權(quán)，分工配合，對于特約監(jiān)督員的政治素養(yǎng)、經(jīng)驗?zāi)芰?、專業(yè)知識等方面進(jìn)行必要的培訓(xùn)，同時，對于監(jiān)督員在開展監(jiān)督過程中遇到的困難，人民法院等相關(guān)部門也有責(zé)任加以解釋并提供合理的引導(dǎo)。

⒉培養(yǎng)特約監(jiān)督員自覺的監(jiān)督意識。在監(jiān)督活動中，監(jiān)督主體的自覺性至關(guān)重要。它可以使監(jiān)督者克服種種困難，同國家機關(guān)中少數(shù)工作人員的官僚主義、以權(quán)謀私行為做斗爭，維護自身利益和公共利益。[8]僅有完善的制度而缺乏積極主動的監(jiān)督意識，所謂的監(jiān)督只會徒有虛名。因此，在特約監(jiān)督員制度中，除了選擇具有責(zé)任意識和監(jiān)督意愿的普通群眾擔(dān)任監(jiān)督員外，更重要的是要加強對特約監(jiān)督員的民主教育、法制教育，促使其充分了解自己參與國家管理和法律監(jiān)督的權(quán)利和責(zé)任，形成自覺的監(jiān)督意識。

⒊加強特約監(jiān)督員與群眾的溝通和聯(lián)系。特約監(jiān)督員制度作為一種強化社會監(jiān)督方式，致力于回應(yīng)人民群眾參與司法過程、對司法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督等要求，獲得人民群眾的理解和支持是這一制度運行的題中應(yīng)有之義。一方面，應(yīng)加強對特約監(jiān)督員制度的宣傳，擴大制度在社會中的知曉度，促使群眾了解制度內(nèi)容并通過特約監(jiān)督員加強對人民法院的監(jiān)督，真正發(fā)揮特約監(jiān)督員制度的社會監(jiān)督職能；另一方面，特約監(jiān)督員在工作中也應(yīng)關(guān)注社會熱點問題，加強與群眾的聯(lián)系，同時，將監(jiān)督結(jié)果和人民法院工作情況傳遞到群眾當(dāng)中。

特約監(jiān)督員制度是我國加強司法監(jiān)督、提高司法公信力的重要制度創(chuàng)新。 當(dāng)然，理論上的探討僅僅是制度完善的第一步，未來還需要制度的設(shè)計者、推行者和實踐者付出更多的努力，促使其在實踐中發(fā)揮更大的作用。

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（責(zé)任編輯：高 靜）