當前低碳經(jīng)濟發(fā)展困境及我國低碳經(jīng)濟發(fā)展的法律保障

摘 要：發(fā)展低碳經(jīng)濟已成為世界各國的主流意識形態(tài)和價值觀。低碳經(jīng)濟有著獨特的優(yōu)勢和巨大的市場潛力，已成為世界經(jīng)濟發(fā)展的熱點和重心。然而在國際上，由于碳減排義務(wù)的分擔存在分歧以及歐盟碳交易市場的低迷而使低碳經(jīng)濟深陷困境。我國低碳經(jīng)濟建設(shè)迫切而任重，結(jié)合我國低碳經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實，構(gòu)建完善的法律框架和相應(yīng)的配套保障制度是必由之路。

關(guān) 鍵 詞：減排義務(wù)；低碳技術(shù)；能源結(jié)構(gòu)；低碳標準

中圖分類號：F124.5 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）02-0033-04

收稿日期：2013-12-10

作者簡介：任濤（1970—），女，湖北武漢人，江蘇警官學院法律系副教授，法學碩士，研究方向為國際經(jīng)濟法、國際法。

基金項目：本文系2011年江蘇高校哲學社會科學研究基金項目的階段性成果，項目編號：2011SJD820012；江蘇高校優(yōu)勢學科建設(shè)工程資助項目的階段性成果，項目編號：PAPD。

一、世界低碳經(jīng)濟發(fā)展面臨的主要問題

⒈國際碳減排義務(wù)分擔存在分歧。由于低碳經(jīng)濟是在全球暖化的氣候變化背景下提出的，是所有國家面臨的共同危機，因此發(fā)展低碳經(jīng)濟必須強調(diào)國際合作，但低碳經(jīng)濟的國際合作之路并不平坦。在2009年的哥本哈根氣候變化大會上，由于各國利益分歧過大而未能達成任何有法律約束力的協(xié)議，最終以相互指責告終，結(jié)果造成未來國際碳減排目標和義務(wù)的不明朗，這個結(jié)果也使低碳經(jīng)濟發(fā)展受到一定影響。隨后的2012年多哈氣候變化大會也未破解國際氣候談判的僵局。雖然當前世界氣候的變化及其發(fā)展態(tài)勢在全球范圍內(nèi)不斷惡化，但各國政府卻因減排權(quán)利義務(wù)的承擔不一而繼續(xù)推遲行動，因而加劇了環(huán)境惡化。

⒉低碳技術(shù)發(fā)展與轉(zhuǎn)讓有待突破。低碳技術(shù)涉及多部門以及多領(lǐng)域的新技術(shù)。低碳技術(shù)大規(guī)模應(yīng)用的前提是技術(shù)成熟、成本有效，而目前關(guān)鍵的新能源技術(shù)和CCS技術(shù)①均面臨一些重要的技術(shù)難題與技術(shù)突破，這就要求各國加大資金投入和研發(fā)力度。眾所周知，發(fā)展中國家的低碳技術(shù)發(fā)展水平遠遠落后于發(fā)達國家，而其又正值大力發(fā)展經(jīng)濟階段，相對而言碳排放量也較大，但由于發(fā)達國家向發(fā)展中國家或最不發(fā)達國家轉(zhuǎn)讓低碳技術(shù)的意愿不足，從而導致低碳技術(shù)轉(zhuǎn)入發(fā)展中國家進展緩慢。這種情勢持續(xù)的后果也加重了碳的大氣排放量，不利于低碳經(jīng)濟的全球相對均衡發(fā)展。

⒊國際碳交易市場缺乏統(tǒng)一性和穩(wěn)定性。碳減排項目在全球以減排成本最低的方式自由開展應(yīng)是最理想、有效率的國際碳交易市場，但是，由于發(fā)達國家和發(fā)展中國家承擔的減排義務(wù)不同，承諾性質(zhì)不同，以及發(fā)展中國家對未來自身減排義務(wù)的顧慮，事實上形成了發(fā)達國家和發(fā)展中國家兩種不同類型的碳交易市場，這種統(tǒng)一性的缺乏無疑延緩了全球低碳經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢。同時，由于歐債危機，經(jīng)濟活動疲弱無力，工業(yè)活動減少，對排放權(quán)購買的需求減少，歐盟碳交易市場正深陷困境。2008年下半年以來，碳排放許可指標的價格開始逐步下滑。當年8月時，碳排放許可的價格每噸在40美元以上。高昂的價格促使一些企業(yè)開始增加使用綠色的清潔能源，更新設(shè)備，或者采取其他措施來減少碳排放的影響。但這種正面效應(yīng)沒能持續(xù)。2013年上半年，碳交易市場上的碳排放許可價格幾乎達到崩潰的境地，這一價格已經(jīng)跌到每噸4美元以下。倫敦一位在歐洲進行碳交易的交易商表示，該市場未來無法確定。[1]

二、當前我國低碳經(jīng)濟發(fā)展面臨的問題

⒈實現(xiàn)自主低碳技術(shù)的突破與創(chuàng)新資金不足。缺乏自主低碳技術(shù)，低碳經(jīng)濟的發(fā)展就容易受制于人，使本國低碳經(jīng)濟的發(fā)展被他人套上緊箍咒。事實上，我國能源領(lǐng)域的高新技術(shù)一直以來多從境外引進，有些企業(yè)借助引進技術(shù)，利用國內(nèi)低價資源及運行成本形成了一定的規(guī)?；a(chǎn)。但在競爭策略上采取低價措施的后果是擾亂了行業(yè)秩序，而更嚴重的后果是削弱和打擊了國內(nèi)的技術(shù)創(chuàng)新能力，自主低碳技術(shù)缺乏。盡管《聯(lián)合國氣候變化框架公約》規(guī)定，發(fā)達國家有義務(wù)向發(fā)展中國家提供技術(shù)轉(zhuǎn)讓，但實際情況與之相去甚遠，我國不得不主要依靠商業(yè)渠道引進。2009年底，我國正式對外宣布控制溫室氣體排放的行動目標，決定到2020年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%。研究顯示，中國如要實現(xiàn)這一目標，今后10年，每年需要為此新增300億美元的投資，相當于每個中國家庭每年要多負擔64美元。[2]要實現(xiàn)如此艱巨的減排目標，對技術(shù)和資金支持的需求無疑是巨大的。這對目前的中國而言，無疑是“不能承受之重”。

⒉國內(nèi)社會主動減排的動能不足，碳稅開征過緩。雖然近期我國寄希望于鐵腕手段來淘汰落后產(chǎn)能，并實行強化行政問責制，但事實上，如果主要靠行政力量推動減排，將會面臨效應(yīng)遞減的尷尬和困境。此外，我國目前還存在著資源性產(chǎn)品價格和環(huán)保收費改革不到位；低碳經(jīng)濟發(fā)展與監(jiān)管體系缺乏或滯后；低碳技術(shù)發(fā)展相對與發(fā)達國家的落后性導致我國低碳技術(shù)法規(guī)、技術(shù)標準欠缺和不完善；破壞環(huán)境的違法成本相對較低、守法成本高等多種制度性因素也使得國內(nèi)全社會主動減排的動能不足，意愿不強烈。

碳稅是指針對二氧化碳排放所征收的稅。目前，世界上已有丹麥、芬蘭、荷蘭、挪威和瑞典五個北歐國家實施了碳稅或能源稅政策，2012年法國也開征了碳稅。結(jié)合我國產(chǎn)能水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及低碳技術(shù)水平，加強碳稅研究是十分必要的。如果我國不開征相應(yīng)的碳稅，而歐美發(fā)達國家以及在國際貿(mào)易中碳稅的征收已經(jīng)開始實行，我國相應(yīng)產(chǎn)品在貿(mào)易中則會面臨被別國強行征收的后果。

⒊西方國家不斷加大我國承擔的減排義務(wù)。減少溫室氣體排放具有兩面性的后果，一方面可以避免因溫室效應(yīng)帶來的氣候變化災難，符合所有國家的利益；另一方面則會限制本國經(jīng)濟和社會發(fā)展。當前，我國發(fā)展低碳經(jīng)濟除了面臨上述問題之外，還面臨一些國際壓力，即發(fā)達國家忽視我國的現(xiàn)實，不切實際地向我國施壓，不顧實際要求我國在國際減排義務(wù)中承擔過重的義務(wù)。從當前來看，發(fā)達國家的減排壓力要遠遠小于發(fā)展中國家，特別是新興市場經(jīng)濟國家。發(fā)達國家因自身減排壓力小于發(fā)展中國家，必然會在低碳和碳減排等方面表現(xiàn)得更加積極和主動，并憑借其在低碳經(jīng)濟領(lǐng)域取得的主導權(quán)和話語權(quán)，持續(xù)對發(fā)展中國家的碳排放和減排政策進行指責、發(fā)難和施壓。中國作為最大的發(fā)展中國家必然首當其沖，在減排等方面承受更多的來自發(fā)達國家的壓力，節(jié)能減碳的任務(wù)將十分艱巨。[3]

⒋我國能源及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。我國的能源結(jié)構(gòu)是“多煤、有氣、缺油”，這就決定了我國的能源消耗以高碳排放的煤炭為主。近年來，我國已逐步成為溫室氣體排放迅猛增長的“生力軍”。溫室氣體排放總量僅次于美國居全球第二。甚至有數(shù)據(jù)稱，全球每年新增的溫室氣體排放量我國占40%。我國70%的碳排放來自于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟部門，只有30%來自居民碳排放。這一碳排放結(jié)構(gòu)決定了我國減排目標能否實現(xiàn)，在很大程度上取決于具有高碳特征的產(chǎn)業(yè)部門，因此發(fā)展低碳經(jīng)濟毫無疑問的對中國經(jīng)濟低碳轉(zhuǎn)型構(gòu)成極大壓力。然而事實上，我國以煤為主的能源結(jié)構(gòu)、以第二產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型不可能一蹴而就，減排難度較服務(wù)業(yè)為主的發(fā)達國家大得多。在未來相當長一段時間內(nèi)，我國能源消費仍將持續(xù)增長，傳統(tǒng)意義上的污染行業(yè)依然存在，污染減排壓力有增無減。據(jù)官方估計，按現(xiàn)在能源資源消耗水平測算，到2020年污染負荷或增加2到3倍。此外，快速城鎮(zhèn)化對環(huán)境造成的負荷也在不斷加重。未來十余年，中國大量人口將涌入城市，水污染、垃圾污染、汽車尾氣污染問題趨于嚴峻。環(huán)保部環(huán)境發(fā)展中心主任唐丁丁表示，十年后，中國城市生活污水和垃圾產(chǎn)生量將分別比2000年增長約1.3倍和2倍。[4]

⒌貿(mào)易結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟發(fā)展模式不合理。盡管我國具有較大的對外貿(mào)易規(guī)模，但卻始終處在產(chǎn)業(yè)鏈的低端，產(chǎn)品附加值低，生產(chǎn)產(chǎn)品具有依賴原材料、能耗高、簡單加工的資源與勞動密集型的特點， 這樣的出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)導致我國不僅成為知名的“世界工廠”，而且還成為全球第一大碳排放的發(fā)展中國家。雖然我國長期致力于解決經(jīng)濟發(fā)展過分依賴出口問題，努力實現(xiàn)擴大內(nèi)需并積極調(diào)整戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)， 但由于該調(diào)整一定會對社會穩(wěn)定、 就業(yè)以及經(jīng)濟增長產(chǎn)生重大影響，所以在實踐過程中很難短時間內(nèi)見效。

三、構(gòu)建我國可持續(xù)發(fā)展的低碳經(jīng)濟法律保障機制

世界經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗數(shù)據(jù)表明，當國家和地區(qū)的人均GDP處于500美元至3000美元的發(fā)展階段時，往往對應(yīng)著人口、資源、環(huán)境等瓶頸約束最為嚴重的時期。[5]我國屬于發(fā)展中國家，為發(fā)展經(jīng)濟、提高人民生活水平，能源消耗勢必會加速增長。雖然我國的碳排放應(yīng)屬于“生存性排放”，但我們必須清醒地認識到，大量的碳排放在根本上是危害人類生存環(huán)境的。因此，在防止氣候變化的國際合作與較量中，我國必須構(gòu)建一條適合自身的發(fā)展道路。

⒈建立政府主導機制，用法律規(guī)范低碳經(jīng)濟發(fā)展。環(huán)境問題的本質(zhì)是發(fā)展問題，氣候問題的本質(zhì)是國際公共問題，因此必須由政府主導解決，建立起適合我國的低碳法律政策框架體系。我國低碳經(jīng)濟發(fā)展的前提是平衡經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境的關(guān)系，在資源環(huán)境領(lǐng)域往往會存在著市場機制無法解決或難以解決的問題，例如溫室氣體排放的外部性，這就需要政府部門出面控制或干預市場。 因此，建立低碳經(jīng)濟發(fā)展的政府主導機制勢在必行。政府應(yīng)制定一系列低碳經(jīng)濟的法律法規(guī)及政策，如制定促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的法律法規(guī)及關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟的法律法規(guī)等。已經(jīng)施行的再生能源，環(huán)境保護的法律可根據(jù)施行情況作進一步修改和完善，通過立法、修改完善法律法規(guī)以及采取實際行動來貫徹執(zhí)行這些政策法規(guī)，支持企業(yè)走低碳經(jīng)濟的道路，使低碳經(jīng)濟政策法規(guī)越來越完善， 為我國經(jīng)濟升級、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，為企業(yè)走上新型工業(yè)化道路提供強有力的制度保障。

⒉促進技術(shù)發(fā)展，完善系列低碳標準體系。低碳經(jīng)濟的發(fā)展是以技術(shù)的發(fā)展為依托的，因此，我國除應(yīng)大力引進先進的低碳技術(shù)之外，還應(yīng)實現(xiàn)國外引進和國內(nèi)自主創(chuàng)新相結(jié)合的技術(shù)發(fā)展道路。由于我國低碳技術(shù)發(fā)展的滯后性，導致了我國低碳技術(shù)法規(guī)、技術(shù)標準的欠缺和不完善。標準是決定低碳與否的關(guān)鍵。目前世界上僅有的數(shù)個影響力較大的碳標準與核算準則都是在發(fā)達國家主導下制定的，低碳標準權(quán)正在逐漸被歐日美等金融發(fā)達國家控制。因此，我國必須加大投入促進自主低碳技術(shù)的突破與發(fā)展，在此基礎(chǔ)上完善國家低碳標準，實質(zhì)參與國際低碳標準化活動，增強國際低碳標準制定話語權(quán)，積極推動具有自主知識產(chǎn)權(quán)的技術(shù)成為國際低碳標準。同時應(yīng)加強戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)標準規(guī)劃布局，主動參與國際低碳標準競爭。另外，還要結(jié)合我國產(chǎn)業(yè)調(diào)整與發(fā)展的實際，注重跟蹤、分析和研究國際低碳標準和國外先進低碳標準，科學采納有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、有利于開展國際貿(mào)易的國際低碳標準和國外先進低碳標準。

⒊深入碳稅研究，適時開證碳稅。由于與全球氣候變化聯(lián)系在一起，碳稅在理論上被設(shè)定為需要一個全球性的國際管理體制以實現(xiàn)最優(yōu)產(chǎn)出，僅從一國角度是無法真正達到帕累托最優(yōu)①的。因此一些已經(jīng)開征碳稅的國家一直在呼吁開展必要的國際合作措施，通過國際合作聯(lián)合應(yīng)用碳稅。然而，我們所面對的現(xiàn)實則是目前國際上并不存在一個世界政府，有法律拘束力的全球減排規(guī)則也不完善，因此碳稅不是必然的，只能是國際管理體制。一個國家或地區(qū)在確定排放限額及減排目標的情況下，在國家或區(qū)域的層面實施碳稅具有相當?shù)膬?yōu)越性。因此，碳稅相關(guān)問題有必要在國內(nèi)層面上討論。已有相關(guān)研究表明，除卻總量控制之外，相對碳市場交易手段，碳稅是一種更為直接和有效的政策工具。尤其是從維護和提高本國低碳發(fā)展競爭力，規(guī)避他國碳稅貿(mào)易壁壘的角度來看，執(zhí)行碳稅應(yīng)是未來五到十年內(nèi)世界低碳發(fā)展的重要趨勢之一。[6]如前文所述，我國的環(huán)境污染問題將面臨長期的挑戰(zhàn)，所以解決溫室氣體減排問題要從長計議。我國在制定減排溫室氣體政策措施時，應(yīng)將碳稅作為一個重要的選擇加以考慮。碳稅開征的問題必須深入研究，如征收有可能帶來的一些正、負面影響，以及在稅制設(shè)計上怎樣盡可能減少其負面影響等，并盡量爭取早日開征環(huán)境稅等。①

⒋履行國際減排義務(wù)，積極參與國際合作。關(guān)于承擔國際減排義務(wù)方面，我們必須看到發(fā)展中國家與發(fā)達國家在碳排放來源的差異，西方發(fā)達國家首要碳排放源是居民住宅建筑，其次是交通，然后才是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟活動。因為西方發(fā)達國家經(jīng)濟已經(jīng)發(fā)展到后工業(yè)經(jīng)濟階段，加之全球范圍內(nèi)的高排放生產(chǎn)轉(zhuǎn)移外出，單位 GDP 的碳排放量少。而在中國以及其他發(fā)展中國家首要碳排放源是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟活動，其次是交通，然后才是居民住宅建筑，這是由于這些國家經(jīng)濟發(fā)展的特定階段和企業(yè)主體在全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中的位置決定的。[7]面對低碳減排的國際壓力，我國應(yīng)在堅持發(fā)展經(jīng)濟的權(quán)力之外，廣泛展開國際合作，尋求共識，減少與其他國家在環(huán)境保護方面的矛盾與分歧，勇于承擔相應(yīng)的國際環(huán)境責任，不推卸、不回避國際減排方面的義務(wù)。我國政府應(yīng)當發(fā)展清潔能源，加快各產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，發(fā)展低碳經(jīng)濟，履行國際減排義務(wù)，實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。一方面，我們要積極履行國際減排義務(wù)，自主實現(xiàn)節(jié)能減排，提高能源生產(chǎn)效率和綜合利用效率，擺脫對碳基能源的過度依賴，加快低端制造和貿(mào)易結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的步伐，服務(wù)自身發(fā)展。另一方面，應(yīng)積極應(yīng)對碳關(guān)稅等貿(mào)易保護措施，聯(lián)合其他發(fā)展中國家適時提出有利于自己的新主張，通過國際協(xié)調(diào)機制，在全球經(jīng)濟博弈中維護自己的正當權(quán)益。

⒌構(gòu)建低碳生產(chǎn)的示范效應(yīng)機制，倡導低碳生活。通過碳稅政策的激勵導向作用，鼓勵大型企業(yè)改善能源消費結(jié)構(gòu)，并以此作為對其提供財政碳稅補貼的依據(jù)，以達到促使此類企業(yè)實現(xiàn)低碳化的示范效應(yīng)。企業(yè)的低碳技術(shù)創(chuàng)新直接推動低碳經(jīng)濟的發(fā)展，同時又會通過上下游產(chǎn)業(yè)的激勵帶動作用間接促進低碳經(jīng)濟的發(fā)展。因此，獲得公共財政資助的大企業(yè)實現(xiàn)低碳化會帶動上下游企業(yè)的低碳技術(shù)創(chuàng)新和生產(chǎn)方式的彼此適應(yīng)性機制的建立。[8]發(fā)展低碳經(jīng)濟是一場涉及生產(chǎn)模式、生活方式、觀念和國家權(quán)益的全球性革命。低碳生活將是協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展和保護環(huán)境的重要途徑。我國是一個人口大國，提倡低碳生活，減少全球溫室氣體排放意義十分重大。應(yīng)大力號召民眾借助低能量、低消耗、低開支的生活方式，把消耗的能量降到最低，從而減少二氧化碳的排放，保護地球環(huán)境，保證人類在地球上長期舒適安逸地生活和發(fā)展。提高“節(jié)能減排”意識，對自己的生活方式或消費習慣進行簡單易行的改變，減緩全球氣候變暖和環(huán)境惡化的速度，牢固樹立公民的環(huán)境責任意識。

低碳經(jīng)濟的發(fā)展是全球環(huán)境不斷惡化的迫切訴求，環(huán)境問題的全球性使得低碳經(jīng)濟的國際合作不可避免，面對西方國家推脫自身發(fā)展的歷史環(huán)境責任，我國政府應(yīng)在堅持經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的同時切實注重低碳經(jīng)濟的法制建設(shè)，完善低碳系列標準，及時調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，籌措資金，積極鼓勵自主低碳技術(shù)發(fā)展。

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（責任編輯：王秀艷）