我國城市積雪清掃服務供給模式的經(jīng)濟分析

摘 要：從經(jīng)濟學的視角來看，城市積雪清掃是一種公共物品，而造成這類物品供給不足的主要原因是政府壟斷的單一供給模式。本文運用法經(jīng)濟學原理，通過分析公共物品的供需規(guī)律來探尋城市清雪服務的最優(yōu)供給模式。

關 鍵 詞：積雪清掃；公共物品；效用最大化；交易成本

中圖分類號：F290 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）02-0037-05

收稿日期：2013-11-05

作者簡介：孔祥鑫（1977—），男，內(nèi)蒙古通遼人，吉林大學經(jīng)濟學院法與制度經(jīng)濟學專業(yè)博士研究生，研究方向為法與制度的經(jīng)濟分析。

隨著我國城市化戰(zhàn)略的推進，在一些區(qū)域龐大、人口密集、分工精細、高速運轉(zhuǎn)的大中城市，逐漸暴露出運行環(huán)境脆弱的缺陷。在我國北方，冬季降雪對城市居民生產(chǎn)、生活的影響越來越大。城市居民對積雪清掃服務的供給質(zhì)量日益關注，這一公共物品的供給狀況將直接體現(xiàn)一個城市的政府管理水平及社會文明程度。運用經(jīng)濟學原理分析城市積雪清掃這一公共物品的供需規(guī)律，探尋科學的資源配置模式，將會為改進城市積雪清掃制度提供有益的啟示。

一、經(jīng)濟學視角下城市積雪清掃服務的公共物品屬性

經(jīng)濟一詞來源于希臘語，它的本意是“管理一個家庭的人”。進一步延伸，經(jīng)濟活動就是為了營利或滿足需求而進行的投資、生產(chǎn)、交換活動的總稱。李斯認為，“經(jīng)濟學是研究人與社會尋求滿足物質(zhì)需要及欲望的社會科學?！盵1]（p5）由于人與社會的需求是多樣的，因此，社會是多種市場的組合。在傳統(tǒng)商品市場領域，消費者以支付對價的方式從生產(chǎn)者（經(jīng)銷者）那里得到可以滿足其效用的物品或服務。人類社會除了供人們一般消費的傳統(tǒng)商品市場外，還存在一個以公共物品為交易對象的公共物品市場。在這個市場里，目前最主要的交易方式是，公眾用稅金供養(yǎng)政府，由政府承擔社會管理的職責，并為社會提供個體或一般組織無法提供的公共物品。

公共物品是與私人物品相對應的一個概念?，F(xiàn)代福利經(jīng)濟學中公共物品理論的奠基人薩繆爾森最早對公共物品下了定義。他認為，公共物品具有兩個區(qū)別于私人物品的特性，即消費的非競爭性和非排他性。按照薩繆爾森的定義，“消費的非競爭性”指的是“每個人對此類物品的消費不會減少任何其他消費者的消費”。①“消費的非排他性”指的則是無法將不付費的消費者排除在該物品的消費之外，或者說排他雖在技術上可行， 但由于實施成本過高而造成事實上的無法排他。[2]公共物品實質(zhì)上是公共服務產(chǎn)品。在現(xiàn)實生活中，人們對公共物品的需求是非常廣泛的，按照其滿足人們的不同需求劃分，公共物品包括國防、治安、義務教育、疾病防疫、交通、環(huán)衛(wèi)等諸多方面。城市公共場所積雪清掃是滿足市民通行、環(huán)衛(wèi)需求的公共物品。經(jīng)濟學的最終目標是主體效用最大化，而這一目標要通過資源的優(yōu)化配置來實現(xiàn)，像在普通商品市場中追求效用最大化一樣，城市積雪清掃這一公共物品的供給，也要以社會效用最大化為目標，不斷改進供給模式，降低社會成本，提升服務水平。

二、城市積雪清掃的全民模式與專門模式

當前，我國城市積雪清掃這一公共物品的供給，經(jīng)歷了從全民模式向?qū)ｉT模式供給的轉(zhuǎn)變過程。全民模式的特點是，主要公共場所的積雪由全市居民依單位分工負責清掃。在上個世紀末以前曾被廣泛采用。但目前，由于城市面積的擴大、個體商戶與私營企業(yè)數(shù)量的激增、城市各行業(yè)專業(yè)分工進一步加強以及機械、融雪劑等技術手段的推廣等原因，全民模式已顯現(xiàn)出成本高（要停產(chǎn)、停課、停工、交通管制）、風險大、效率低（相對于運用新技術的專業(yè)清雪隊伍）等不足，難以適應大城市發(fā)展的要求。到本世紀初全民模式已逐漸被專門模式所取代。

專門模式的特點是專門的機構(gòu)、組織或個體依據(jù)法規(guī)、合同所確立的職責完成確定的積雪清掃任務。在這種模式下，一些單位、小區(qū)的內(nèi)部區(qū)域由專門人員依勞務合同提供清雪服務；街路、廣場、橋梁等絕大多數(shù)公共場所由政府專門機構(gòu)依職責提供清雪服務。在這一公共物品的供給市場中，政府居于壟斷地位。我國北方城市各地方政府均設立專門機構(gòu)負責購置清雪設備、制定清雪計劃，指揮協(xié)調(diào)市區(qū)內(nèi)的清雪工作，并且將政府職責與供給模式通過規(guī)章的形式予以明確。如《沈陽市城市除雪規(guī)定》第六條：市除雪指揮部組織專業(yè)隊伍負責市人民政府所規(guī)定的主要街路、橋梁、廣場的除雪工作。區(qū)、縣（市）人民政府負責其他一、二、三級街路及其門前三包區(qū)域的除雪工作。各區(qū)之間交叉街路的除雪責任按各區(qū)清掃街路責任范圍劃分。街道辦事處負責本轄區(qū)內(nèi)四級街路及門前三包區(qū)域、住宅小區(qū)、物業(yè)小區(qū)、市場攤區(qū)的除雪組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、管理工作。[3]另外，在北方各城市的清雪方案中都明確規(guī)定了清掃的范圍、標準和時限。如《2010年冬季至2011年春季哈市清冰雪工作方案》規(guī)定，今年哈市確定清冰雪街路2371條、4332萬平方米。其中：A類街路142條、1553.5萬平方米，B類街路278條、1056.5萬平方米，C類街路1951條、1722萬平方米。降大雪、中雪時，A類街路雪后1日內(nèi)清理并拉運完畢；B類、C類街路雪后2日內(nèi)清理并拉運完畢。降小雪時，A類、B類、C類街路雪后1日內(nèi)清理并拉運完畢。[4]

從全民模式到專門模式的轉(zhuǎn)換，不僅彌補了全民模式高成本低效率、監(jiān)督與評價難以實施的不足；而且能夠集中力量和資源保證主要街路清掃任務的完成，基本滿足了市民出行的需要。但專門模式仍然存在諸多問題，第一，專門模式下積雪清掃服務供給不足。專門模式的方案看似覆蓋廣泛，主次分明，但面對龐大的城市區(qū)域，專門模式下的專業(yè)清掃隊伍仍顯得力量有限，一旦降雪量加大，所有清掃力量都集中在主干道、橋梁、廣場等主要清掃區(qū)域，而次干道、巷道、無物業(yè)小區(qū)內(nèi)道路和人行道往往被延緩清掃或放棄清掃。由于這些區(qū)域面積龐大且為附近居民主要的活動場所，居民同樣面臨出行不便的問題。第二，專門模式缺少改進供給的激勵機制。經(jīng)濟學假定市場中的主體均以效用最大化為目標，經(jīng)濟人會對激勵做出反應。對于政府改進公共物品供給的激勵主要來自兩個方面，一個是監(jiān)督，另一個是競爭。監(jiān)督的結(jié)果是肯定或否定的評價以及確定的獎懲措施。在政治體制中，公眾對政府實施監(jiān)督與獎懲要付出巨大的交易成本，因此，在公共物品質(zhì)量沒有嚴重影響居民生活的情況下，公眾會選擇容忍現(xiàn)狀，而不是采取負激勵的集體行動。另外，從經(jīng)濟學的視角看，政府也是理性自利的“經(jīng)濟人”，會本能地擴充職能，壟斷交易，排擠其他的公共物品供給的競爭者。這樣，在專門模式下，政府又缺少了競爭者。顯然，在缺少激勵的壟斷市場里，獲得高質(zhì)量的公共服務只能是奢望。第三，對融雪劑使用的環(huán)境成本缺少監(jiān)督和評估環(huán)節(jié)。北方各城市在清雪時對融雪劑的使用大多持謹慎態(tài)度。目前，尚無融雪劑對環(huán)境破壞程度的權威實驗報告。但已有初步研究結(jié)果顯示，融雪劑的使用會產(chǎn)生污染大氣、地表水，造成植物生理干旱，腐蝕道路與混凝土建筑物，破壞土壤結(jié)構(gòu)等負面作用。[5]在德國，法律明確規(guī)定，居民在清掃時只能使用掃雪工具，禁止使用融雪劑，以免對道路旁的青草和樹木造成傷害。另外，德國法律還規(guī)定，每年11月15日到3月15日為“冬季時間”，市區(qū)的居民需要準備雪鏟、掃雪車以及沙土、鋸屑、碎石子等材料。[6]而我國的專門模式則缺少對融雪劑使用的限制、監(jiān)督及后果評估環(huán)節(jié)。

三、專門模式改進的必要性及阻礙因素

積雪清掃服務專門模式的優(yōu)勢在于可以集中資源，基本滿足城市運行的需要，但這一模式運行的邊際成本遞增現(xiàn)象導致了其根本無法向市民提供優(yōu)質(zhì)的清雪服務，因而造成了這一公共物品的供給不足。在經(jīng)濟學中，邊際是指生產(chǎn)、交換、分配和消費在一定條件下的最后增量。邊際分析方法是邊際學派理論的重要標志之一，邊際分析是通過分析某些變量的增量對比來決定是否實施某一行為的決策方法。[7]專門模式的清雪服務供給是否需要轉(zhuǎn)變，對其進行邊際成本與邊際收益分析可以給相關部門的決策提供科學依據(jù)。邊際成本是指每增加一個單位產(chǎn)品導致的總成本的增加量。在坐標上，邊際成本曲線是一條先抑后揚的曲線，這是因為，在產(chǎn)量達到一定數(shù)量以前，由于產(chǎn)量的增加，平均固定成本會減少，被稱之為規(guī)模經(jīng)濟。但是，當產(chǎn)量達到一定數(shù)量以后，繼續(xù)擴大或維持這一產(chǎn)量，必然會增加固定總成本的投入，這樣，就會導致邊際成本的遞增。政府在提供城市積雪清掃服務過程中，隨著人力、物力資源的投入，每一年因人員管理、設備損壞與維修、物資采購與儲存等產(chǎn)生的成本都會迅速增加。科斯曾指出：“政府的行政機制本身并非不要成本，實際上它的成本大得驚人。因此應當認識到既存在市場失靈， 也存在著政府失靈?！盵8]專門模式發(fā)展的必然趨勢就是出現(xiàn)邊際成本遞增的現(xiàn)象。以長春市為例，長春市近三年來累計投入資金1.8億元用于購置清雪設備。2012-2013年冬季，市、區(qū)兩級政府累計投入清雪資金1.36億元。[9]可見，三年來長春市清雪資金投入呈逐年快速增長的趨勢。清雪資金主要用于支付購置高效清雪設備和清雪設備的存放、維修費用以及數(shù)量龐大的環(huán)衛(wèi)工人的工資。而由于城市擁堵、大量巷道不適合機械作業(yè)，城市清雪服務的水平卻難有顯著提高。相對于資金投入的大幅增長，城市積雪清掃的質(zhì)量與效率并未獲得明顯提升；面對龐大的清掃區(qū)域，政府即使不斷投入人力、物力資源，仍難以滿足居民出行的需要。這種邊際成本增加而收益增長緩慢的現(xiàn)象，又被稱為邊際利潤遞減現(xiàn)象。邊際利潤的負增長提示我們應當減少投入或改變產(chǎn)品供給模式。

在我國，改進清雪服務的供給模式存在兩方面的阻礙：

第一，政府壟斷供給，其它社會力量供給意愿不足。在政權即國家的一元結(jié)構(gòu)社會，政府善于將權力與職責在社會中平行地無限延伸，政府承擔的職責多少與其利益的大小成正比。因此，在一元結(jié)構(gòu)社會，專門供給模式是符合政府利益的。但是，專門模式給人們一種“一切我們干，你們不用插手”的感覺，這就打消了市民和其他社會主體主動參與的積極性。社會力量在這一交易中只能處于被動消費者的地位，不但不能直接參與這一公共物品的供給，而且還缺少對計劃制定、工具優(yōu)化、費用預算、標準制定、事后評價等過程的參與，實際上，政府的這類供給行為是缺少監(jiān)督與激勵的。

第二，交易成本過高限制了社會資源參與這一公共物品的供給。科斯認為，交易成本過高是限制交易完成的主要原因。交易成本是指用于發(fā)現(xiàn)交易對象、討價還價、檢驗質(zhì)量、交付、結(jié)算等活動花費的資金與時間。[10]（p3）社會力量參與公共物品的供給一般有兩種模式：一是公益組織的公益勞動，二是私人的商業(yè)行為。如果這兩種方式能夠成為城市清雪服務專業(yè)模式的有效補充，那將會從根本上解決這一公共物品供給不足的問題。但這兩種方式的參與都面臨著交易成本的限制。首先，清雪公益組織的形成需要有公益活動的組織者，組織者需要調(diào)查社區(qū)內(nèi)誰有參與這項公益勞動的意愿。即使社區(qū)內(nèi)有參與公益勞動意愿的民眾，但要想形成組織并參與這一公共物品的供給，還需要有參與熱情的人們相互交流，取得互相的信任并對參與供給的時間、標準、范圍達成共識。這些環(huán)節(jié)的成本將是巨大的，其阻礙了公益勞動團體的形成。其次，私人的商業(yè)行為面臨的最大問題就是收費問題。公共物品的一個顯著特征就是無法限制不付費的消費者進行消費。積雪清掃的受益者眾多，商業(yè)清掃公司無法像供暖、供水等企業(yè)那樣，限制不付費的消費者進行消費，由此民眾會產(chǎn)生“搭便車”的心理，使商業(yè)收費無法實施。而作為“經(jīng)濟人”的政府，擴大自身職責、擴充機構(gòu)符合其利益最大化目標，因而其更愿意擴充自己提供此項供給的人員與設備的規(guī)模，而缺少花錢雇傭商業(yè)服務的打算。

四、城市積雪清掃綜合供給模式設計

現(xiàn)實表明，北方城市的清雪服務水平有待提高。美國法經(jīng)濟學家斯蒂文·薩維爾認為：“原則上，社會常常希望有人提供公共物品。按照剩余標準，如果某物品對于所有希望分享的個體的價值大于供給的成本，社會就希望提供這樣的公共物品?！盵11]（p33）也就是說，對于清雪服務，社會希望進一步提升服務質(zhì)量，并且要使提升質(zhì)量花費的成本小于提升服務質(zhì)量帶來的收益。這就需要我們進一步改變清雪服務供給模式。隨著我國城市化進程的推進， 那種完全由政府大包大攬的社會管理模式已經(jīng)不適應社會發(fā)展的需要，私營主體、公益力量作為政府的補充參與提供公共物品、承擔社會職責的模式已展露出生機，我們將這種模式的城市積雪清掃服務稱為綜合供給模式。

第一，在綜合供給模式中，政府仍然是城市積雪清掃服務的主要提供者。城市積雪清掃服務的工作量與設備資金投入巨大、季節(jié)性強，私營主體與公益力量無法獨立承擔提供這一公共服務產(chǎn)品的資金投入。據(jù)初步統(tǒng)計，在我國北方省會城市，每年為滿足高效清雪的要求，先進的清雪專用車輛至少要達到700臺，而目前我國清雪市場的私營部門難以承擔提供這類公共物品所需的高昂成本。因此，在我國當前的社會條件下，政府仍是這一公共物品的最佳提供者。

第二，清除城市積雪這一公共物品完全由政府壟斷供給是缺乏效率的方式。并且，由于城市清雪服務的需求巨大，這個市場會對私營部門參與供給產(chǎn)生激勵。另外，在一些分散地段，幾個人利用早晚時間即可清掃完畢，這也為附近居民參與有償服務提供了條件。因此，可以由基層政府將不宜納入政府專業(yè)部門清掃的區(qū)域進行劃分、標價、公示，通過合同承包、補助等方式向社會購買服務。私營部門參與公共物品供給，在世界上也不乏成功案例。例如在加拿大，當?shù)卣亚宄e雪作為一項工程任務，通過競標，分區(qū)按片承包給各專業(yè)清雪公司，簽訂合同，明確責、權、利，確保城區(qū)積雪即時清除。相關條款規(guī)定，當路面積雪達八公分厚時，必須立即開始清除。在加拿大，150平方米的停車位，每年的清雪費是600加元。這些費用由清雪公司直接收取。[12]當前，在我國，制約城市清雪服務水平提高的主要障礙還是資金問題。沒有資金就無法增加人力、物力及技術的投入。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，人們更加期盼高水平的公共服務，愿意且有能力支付相應的費用。

第三，政府部門要為公益力量參與清雪服務創(chuàng)造條件。在通常情況下，市民也有參與公益活動、實現(xiàn)自身價值的情感需要。政府要做的是滿足市民的這種需求并降低公益組織提供公共服務的交易成本。因此，政府官員和社會精英應當率先垂范，組織并積極參與城市積雪清掃志愿服務，激發(fā)民眾的社會責任感。政府應當以平等與合作的意識，邀請民間組織基于公民參與和共同承擔公共責任的自覺， 與政府共同從事公共事務執(zhí)行和公共建設工作。[13]此外，政府還應當坦誠地向公眾告知力量所不能及之處，劃清區(qū)域，告知標準，招募志愿組織參與積雪清掃服務。

第四，制定相關的制度給特定主體設定無償清掃義務。與西方國家城市別墅式住宅較為普遍不同，我國城市由于人口密集，居民絕大多數(shù)居住在公寓式集體住宅，因此，通過立法對城市居民普遍設定無償清掃義務的做法會由于責任區(qū)無法劃分以及監(jiān)督成本過高而無法實行，但是，一些地段由相鄰單位、居民或個體工商戶清掃是最有效率的。例如臨街的商鋪，由于經(jīng)營需要，可能不會等待環(huán)衛(wèi)工人來清掃門前的人行道。顯然，由于他們占據(jù)地利，易于分工，又有“自掃門前雪”的動力，所以這些區(qū)域由他們負責更能減少清掃成本。但是，這類主體的自覺清掃又存在隨意性強、標準不統(tǒng)一以及與環(huán)衛(wèi)部門缺乏協(xié)調(diào)的問題。對此，政府可以直接通過法令的方式，強制性地要求他們在規(guī)定的時間里，按照統(tǒng)一的標準，對確定的區(qū)域承擔無償清掃的義務。如德國地方法律規(guī)定，如果市民自家（別墅或非公寓獨立住宅）門前的道路在規(guī)定的時間內(nèi)沒有及時清掃，就將面臨少則幾十歐元、多則1萬歐元的罰款。如果房主沒有掃雪而致使他人在自家門口摔倒，要負法律責任并承擔“受害者”的醫(yī)療費用。在美國俄亥俄州等城市，市政府要求房主必須在雪停后的第二天中午前把雪清掃干凈，否則初犯者將被罰100美元，如果一個冬季被罰三次，還將面臨90天的監(jiān)禁。另外，鏟下來的雪不能堆到路邊上，因為這會使政府付出更多的人力物力派鏟雪車來把雪運走。在嚴格的法律制度下，沒有人敢偷懶。所以雪一停，就會看到家家戶戶門口熱鬧非凡的景象了。

此外，社會力量不僅要直接參與公共物品的供給，還應當對政府的公共物品供給進行監(jiān)督和督導。公共選擇理論認為：“（政府）在經(jīng)濟市場和在政治市場活動的是同一個人，沒有理由認為同一個人在兩個不同的市場上會根據(jù)兩種完全不同的行為動機進行活動，即在經(jīng)濟市場上追求自身利益最大化，而在政治市場上則是利他主義的，自覺追求公共利益的最大化?！盵14]在提供公共物品這一缺少競爭的特殊市場里，由于缺少競爭和激勵，政府專業(yè)部門往往安于現(xiàn)狀，怠于提高勞動效率，忽視環(huán)境成本和無端加大預算成本。對此，應加強對政府專業(yè)部門的監(jiān)督和激勵，成立一個代表民眾的組織，參與城市清雪方案的制定并在每年權力部門通過政府專門機構(gòu)的預算時發(fā)表意見。

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（責任編輯：高 靜）