河北省破解城鄉(xiāng)一體進(jìn)程中土地瓶頸研究

董洪丹 趙艷霞

摘 要：通過分析河北省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，得出目前土地瓶頸成為制約該省城鄉(xiāng)一體化順利進(jìn)行的關(guān)鍵，針對這一問題發(fā)生的原因，提出主要以土地制度變革和加強(qiáng)土地集約利用來推進(jìn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展等富有針對性的對策建議。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；土地瓶頸；土地集約利用；土地制度變革

一、河北省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展現(xiàn)狀

如何搞好城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，是河北省現(xiàn)代化進(jìn)程中必須面對和解決的一個(gè)重要戰(zhàn)略問題。通過數(shù)據(jù)歸納分析，越來越多的跡象顯示，近些年來河北省的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)出現(xiàn)緩慢，甚至停滯不前趨勢，城鄉(xiāng)差距的持續(xù)存在，證明城鄉(xiāng)發(fā)展正處于失衡狀態(tài)，阻礙了我省全面建設(shè)小康社會(huì)和現(xiàn)代化發(fā)展的進(jìn)程。

1、發(fā)展現(xiàn)狀：據(jù)統(tǒng)計(jì)，在 GDP 結(jié)構(gòu)中，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力約占就業(yè)總勞動(dòng)力的32%，城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)水平約是農(nóng)民人均消費(fèi)水平的3倍；城鎮(zhèn)居民家庭年人均可支配收入約是農(nóng)村居民家庭年人均純收入的4倍，由此可見，河北省還處于農(nóng)民弱勢、農(nóng)業(yè)弱質(zhì)、農(nóng)村落后的格局。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展不平衡，城市高度發(fā)展的同時(shí)，農(nóng)村發(fā)展動(dòng)力與程度都嚴(yán)重不足，一體化步伐緩慢，正處于緩慢的城鄉(xiāng)互動(dòng)階段。

2、突出問題：之所以城鄉(xiāng)一體化發(fā)展短期內(nèi)無法順利推進(jìn)，歸根結(jié)底，除了資金無法短期充足注入外，生產(chǎn)資料的有效流通不暢是關(guān)鍵，而其中最為重要的一個(gè)就是土地問題，土地瓶頸已經(jīng)成為河北省城鄉(xiāng)一體化能否順利前行的關(guān)鍵。城市發(fā)展所需建設(shè)用地不足，農(nóng)村閑置土地?zé)o法有效轉(zhuǎn)換流通成為阻礙河北省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展亟待解決的土地問題。

二、河北省城鄉(xiāng)一體進(jìn)程中土地問題產(chǎn)生的原因分析與解決思路

土地作為載體，無論對于城市還是農(nóng)村都至關(guān)重要，但是城市的發(fā)展在依靠土地的基礎(chǔ)上，資金、技術(shù)、服務(wù)也同等重要，而農(nóng)村的傳統(tǒng)耕作方式，土地就是最大的生產(chǎn)資料，一直以來都是粗放型的投入，包括住房用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地等。從而造成農(nóng)村土地?cái)?shù)量雖有，但利用率不高，雖然從國家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，完全有可以通過整理復(fù)墾耕地而進(jìn)行建設(shè)用地置換的空間，但實(shí)際上寥寥無幾，無法為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)提供有效地土地面積。之所以出現(xiàn)這樣的局面，主要源于幾千年來城市與農(nóng)村完全不同的生活方式和建國以來施行的土地制度有關(guān)。

尤其近年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改變，越來越多的農(nóng)民放棄土地耕作而涌入城市創(chuàng)業(yè)務(wù)工，在促進(jìn)城市的不斷發(fā)展和充實(shí)城市勞動(dòng)力的同時(shí)，源于土地承包制度，分在他們名下的土地多數(shù)被閑置，或是被簡單耕作。這種農(nóng)民生活方式的改變與現(xiàn)行土地制度相悖的現(xiàn)實(shí)，造成土地利用率低下，資源極大浪費(fèi)。

從上圖可以看出，城鎮(zhèn)擴(kuò)張所需的建設(shè)用地只能是來源于農(nóng)用地的補(bǔ)充，途徑一是政府征地，在征地過程中，補(bǔ)償制度不甚合理，土地出讓金并未完全用于農(nóng)村、農(nóng)民身上，大部分資金又通過地方財(cái)政作用于城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)；途徑二是農(nóng)用地自由流轉(zhuǎn)，很顯然，在現(xiàn)下土地流轉(zhuǎn)制度下，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)用于城市建設(shè)途徑是不暢通的，農(nóng)用地僅局限于農(nóng)村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)。要想從根本上解決土地問題，不僅僅是簡單地遵守占補(bǔ)平衡，尋求增加建設(shè)用地置換指標(biāo)，而應(yīng)該從土地制度改革入手，從改變農(nóng)村傳統(tǒng)居住模式，改進(jìn)生活方式入手，從根本上解決農(nóng)村土地閑置，集體建設(shè)用地利用率低，優(yōu)良耕地減少，耕地補(bǔ)充性開墾率低等問題，一步到位的實(shí)現(xiàn)土地集約利用。

三、基于城鄉(xiāng)一體化下的土地制度改革對策建議

1、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革

現(xiàn)行農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓、租賃等流轉(zhuǎn)方式僅僅局限于本集體內(nèi)成員間，相鄰集體或集體外無法取得農(nóng)村土地的經(jīng)營與使用權(quán)，這就造成了農(nóng)民手中的土地在農(nóng)民資金、技術(shù)等均受到極大局限的條件下，一直低效率的運(yùn)行著，更有甚者外出務(wù)工農(nóng)民手中的土地白白撂荒幾年甚至數(shù)年，造成資源的極大浪費(fèi)。可見，這樣的土地流轉(zhuǎn)制度已經(jīng)極大地阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，最終影響到城鄉(xiāng)一體的發(fā)展進(jìn)程。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革勢在必行，考慮到以上現(xiàn)行流轉(zhuǎn)制度的種種弊端，應(yīng)該在土地自由流轉(zhuǎn)上下功夫。應(yīng)該在不改變集體土地公有制和符合國家土地總體規(guī)劃的前提下，放開土地流轉(zhuǎn)限制，可以通過建立有形或無形農(nóng)村土地市場，將土地使用經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓或租賃，利用集體外部資金與技術(shù)，更大的開發(fā)出土地這一要素的最大價(jià)值。

2、征地補(bǔ)償制度改革

目前農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)用地的主要途徑還是通過征地完成的，但由于現(xiàn)下征地補(bǔ)償制度的不合理，往往被征地農(nóng)民利益受到損失，資本變相流向了城鎮(zhèn)，是本來就處于弱勢地位的農(nóng)村和農(nóng)民更加落后于城鎮(zhèn)的發(fā)展，加大了城鄉(xiāng)間差距。要想改變這種狀況，既能造福于農(nóng)村農(nóng)民，有利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展，又能兼顧城鎮(zhèn)的發(fā)展，必需改革現(xiàn)下征地補(bǔ)償制度 。這樣不僅能促進(jìn)城鎮(zhèn)不斷發(fā)展的規(guī)模與程度，為城鎮(zhèn)的發(fā)展提供有效地土地資源，也能為城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供充足的建設(shè)者與消費(fèi)者，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的發(fā)展目標(biāo)?？傊青l(xiāng)一體發(fā)展目標(biāo)下征地補(bǔ)償制度改革應(yīng)主要著重以下內(nèi)容：第一，明確界定城鎮(zhèn)規(guī)劃圈，明確征地公益性和經(jīng)營性范圍；第二，公益性補(bǔ)償應(yīng)與經(jīng)營性的市場價(jià)格補(bǔ)償最終接軌，區(qū)別在于公益性征地是強(qiáng)制性的，經(jīng)營性征地是非強(qiáng)制性的；第三，政府在主導(dǎo)經(jīng)營性土地征購的同時(shí)，還必須培育土地交易市場。逐步形成城市土地交易市場、規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)轉(zhuǎn)非的政府土地征購市場和規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)村土地交易市場，為最終建立城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一市場奠定基礎(chǔ)；第四，在明晰土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上確立土地增值收益分配、使用和監(jiān)管機(jī)制。加大土地出讓金在農(nóng)村的投入，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展。

四、城鄉(xiāng)一體目標(biāo)下的土地問題解決的具體步驟

如何能夠既不使耕地面積減少、又不損害農(nóng)民利益；既符合國土規(guī)章，又能釋放出一定數(shù)量建設(shè)用地置換指標(biāo)。基本思路在于“農(nóng)地重整、村鎮(zhèn)重建、要素重組”，配以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度和征地補(bǔ)償制度改革齊頭并進(jìn)，遵照 “建、拆、整、流、轉(zhuǎn)” 的步驟，是解決當(dāng)前我省農(nóng)村問題及城鄉(xiāng)一體根本出路。

1、對現(xiàn)有農(nóng)村建設(shè)用地集約利用改造

通過科學(xué)規(guī)劃，連片改造開發(fā)。打破傳統(tǒng)以村為界、以組為片的模式，把舊村落、散居村小組一并納入規(guī)劃中，選取相對不利于農(nóng)地耕作，但利于居住的大片土地進(jìn)行居民區(qū)建設(shè)，將散居農(nóng)民集中一起居住，將騰出的原宅基地進(jìn)行土地整理復(fù)墾改造。

2、對高中低產(chǎn)農(nóng)田統(tǒng)一進(jìn)行連片改造開發(fā)

把基本農(nóng)田保護(hù)、果園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)整理、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和水土治理等統(tǒng)籌結(jié)合起來，依據(jù)“誰破壞誰治理、誰開發(fā)誰受益、誰投資誰使用、誰合作誰經(jīng)營、誰入股誰分成”的土地開發(fā)復(fù)墾整理原則，努力使基本農(nóng)田和其他農(nóng)林產(chǎn)業(yè)相互促進(jìn)、共同發(fā)展。將農(nóng)田整體打造成“田成方、渠成行、路成網(wǎng)”的連片高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，給規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了有效發(fā)展空間。

3、遵循占補(bǔ)平衡原則，置換用地指標(biāo)，拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間

耕地占補(bǔ)平衡是可以做到的。通過土地整理，工業(yè)廢棄地可以復(fù)耕。關(guān)鍵是看有沒有資金投入?；牡乜梢宰兂筛兀踔辽车匾部梢宰兏?。只有充分利用好資金和技術(shù)，耕地才可以造出來。造出來的耕地，按照“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策”，用土地復(fù)墾與整理出的優(yōu)良耕地置換出靠近城鎮(zhèn)的建設(shè)用地指標(biāo)，通過自由流轉(zhuǎn)或是統(tǒng)一征收方式，將騰挪出的用地指標(biāo)用于打開發(fā)展空間，使農(nóng)村向小城鎮(zhèn)、工業(yè)化方向發(fā)展，有效解決了新城建設(shè)、園區(qū)建設(shè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新市鎮(zhèn)建設(shè)的用地指標(biāo)難題，促進(jìn)了“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”城鄉(xiāng)一體化的形成，實(shí)現(xiàn)“發(fā)展得空間”的目標(biāo)。（作者單位：河北聯(lián)合大學(xué)研究生學(xué)院）

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