論我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余問(wèn)題

鄭躍陽(yáng)

摘 要：我國(guó)連續(xù)數(shù)年失業(yè)保險(xiǎn)基金的大量結(jié)余，其根本原因在于失業(yè)保險(xiǎn)基金并沒(méi)有得到充分利用，沒(méi)有起到其應(yīng)有的作用。解決我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金大量結(jié)余的措施有：確定合理的失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面;適當(dāng)提高失業(yè)保險(xiǎn)給付水平;在嚴(yán)格限制申請(qǐng)條件的同時(shí)簡(jiǎn)化程序;加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)基金支出的促進(jìn)就業(yè)功能;通過(guò)宣傳增強(qiáng)職工的權(quán)利意識(shí)。

關(guān)鍵詞：失業(yè)保險(xiǎn);失業(yè)保險(xiǎn)基金;基金結(jié)余

中圖分類號(hào)：C913.2 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2015）17-0036-02

我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度自1986年建立以來(lái)，經(jīng)歷了產(chǎn)生、發(fā)展和不斷完善的過(guò)程，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制不斷改革前進(jìn)中起到了重要的“安全網(wǎng)”和“減震器”的作用。但是隨著社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，其中最明顯的表現(xiàn)就是連續(xù)數(shù)年失業(yè)保險(xiǎn)基金的大量結(jié)余，這對(duì)于實(shí)施現(xiàn)收現(xiàn)付制度的失業(yè)保險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是不正常的。本文即試圖分析失業(yè)保險(xiǎn)基金連續(xù)出現(xiàn)大量結(jié)余的原因，并有針對(duì)性地提出一些解決思路。

一、我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金大量結(jié)余的現(xiàn)狀

據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2014）數(shù)據(jù)顯示，2013年中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余已達(dá)3 685.9億元，而失業(yè)保險(xiǎn)基金出現(xiàn)如此大規(guī)模的結(jié)余也并不是第一次，根據(jù)我國(guó)1999年到2011年勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒中的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金自1999年的累積結(jié)余160億到2013年結(jié)余3 685.9億元，15年間增長(zhǎng)了23倍，年均增長(zhǎng)率超過(guò)20%。這對(duì)于實(shí)施現(xiàn)收現(xiàn)付制度，奉行收支平衡、略有結(jié)余原則的失業(yè)保險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是不正常的。那么每年大量的失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余是否說(shuō)明了我國(guó)失業(yè)率低，失業(yè)保險(xiǎn)金用不出去呢？從事實(shí)上看也并不是這樣，圖1展示的是我國(guó)自1999年到2013年每年城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員數(shù)與領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人數(shù)的一個(gè)對(duì)比，從圖中我們可以看出，自2002年到2013年我國(guó)失業(yè)人員數(shù)量在不斷增多，而領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人數(shù)卻在不斷下降，形成了一個(gè)“剪刀口”的現(xiàn)象。且從絕對(duì)人數(shù)上看，每年領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人數(shù)也只占城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員數(shù)量很小的一個(gè)比例，算上沒(méi)有去進(jìn)行登記的失業(yè)人員，這個(gè)比例應(yīng)該會(huì)更小，且這個(gè)差距還在不斷地?cái)U(kuò)大中。這充分說(shuō)明了我們國(guó)家目前失業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的現(xiàn)狀是：失業(yè)人數(shù)不斷增長(zhǎng)，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人數(shù)卻不斷下降，失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余不斷增加。需要失業(yè)保險(xiǎn)金的人拿不到錢(qián)，失業(yè)保險(xiǎn)基金卻同時(shí)面臨錢(qián)花不出去的問(wèn)題。

二、我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金大量結(jié)余的原因

出現(xiàn)這樣的怪現(xiàn)象，其根本原因在于失業(yè)保險(xiǎn)基金并沒(méi)有得到充分利用，沒(méi)有起到其應(yīng)有的作用。主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

1.失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋面仍有待拓展

按照我國(guó)現(xiàn)行的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》第6條規(guī)定：“城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位按照本單位工資總額的百分之二繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工按照本人工資的百分之一繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位招用的農(nóng)民合同制工人本人不繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)?！倍覈?guó)2009年頒布實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》中關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)的參保資格與繳費(fèi)內(nèi)容則根本未加提及。所以在我國(guó)目前失業(yè)保險(xiǎn)的制度框架下，真正參加失業(yè)保險(xiǎn)的人員是城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工，農(nóng)民工由于不交納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，在失去工作后只能得到原單位支付的一次性生活補(bǔ)助。從目前的社會(huì)環(huán)境來(lái)看這種規(guī)定已經(jīng)是過(guò)時(shí)且不合理的，首先因?yàn)槭聵I(yè)單位職工基本是不失業(yè)的群體，因而這一部分參保人員屬于只承擔(dān)了繳費(fèi)義務(wù)卻沒(méi)有享受權(quán)利的機(jī)會(huì)，而目前最容易失業(yè)的農(nóng)民工群體卻被排除在參保主體之外?，F(xiàn)在由于農(nóng)民工多為農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力，他們常年在外地打工，家里只剩下老人和小孩，這些人對(duì)于所擁有的土地利用極其有限，所以我們可以認(rèn)為農(nóng)民工在農(nóng)村所擁有的土地對(duì)其處于失業(yè)狀態(tài)中的生活基本起不到什么保障作用，且現(xiàn)在農(nóng)民工不少也已經(jīng)變成了失地農(nóng)民，這些人工作經(jīng)常變動(dòng)不穩(wěn)定，是最需要失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋的群體，一次性的生活補(bǔ)助根本無(wú)法滿足他們失業(yè)后再尋找工作的需求。再加上現(xiàn)在由于經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，大學(xué)生群體就業(yè)也普遍面臨困難，大學(xué)生畢業(yè)即失業(yè)的現(xiàn)象也已經(jīng)越來(lái)越嚴(yán)重，而在現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度框架下這些群體卻無(wú)法得到失業(yè)保險(xiǎn)的幫助，失業(yè)保險(xiǎn)制度未能表現(xiàn)出應(yīng)有的作用。

2.失業(yè)保險(xiǎn)金給付標(biāo)準(zhǔn)較低

《失業(yè)保險(xiǎn)條例》第18規(guī)定：“失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)，按照低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的水平，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。”在實(shí)踐中，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)屬于非家計(jì)調(diào)查式定額給付，水平通常為當(dāng)?shù)刈畹凸べY的60%～80%之間[1];2011年全國(guó)月平均失業(yè)保險(xiǎn)待遇為676元，而當(dāng)年職工月均工資為3 533元，即失業(yè)保險(xiǎn)金的替代率為全國(guó)職工社平工資的19%，而從世界范圍來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家的失業(yè)保險(xiǎn)金替代率能達(dá)到職工失業(yè)前工資的50%-60%，發(fā)展中國(guó)家也能達(dá)到40%-50%[2]，與其他國(guó)家相比，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金的替代率明顯較低?？v向看，我國(guó)失業(yè)金替代率總體水平呈下降趨勢(shì)，失業(yè)保險(xiǎn)金給付低的結(jié)果一方面是失業(yè)保險(xiǎn)基金支出少，通過(guò)復(fù)雜的申請(qǐng)手續(xù)才能得到較低的失業(yè)保險(xiǎn)金對(duì)于失業(yè)者也很難產(chǎn)生吸引力，從而使得部分失業(yè)者不會(huì)去申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金。

3.失業(yè)保險(xiǎn)制度促進(jìn)就業(yè)功能不強(qiáng)

目前世界失業(yè)保險(xiǎn)制度普遍奉行的原則是從單純的失業(yè)救濟(jì)向就業(yè)促進(jìn)轉(zhuǎn)移，我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)也在這一方面做了一些改進(jìn)，如我國(guó)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》中將失業(yè)者領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間接受職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹的補(bǔ)貼也列入了失業(yè)保險(xiǎn)基金支出的范圍，但比起其他發(fā)達(dá)國(guó)家的失業(yè)保險(xiǎn)制度來(lái)說(shuō)還做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，主要包括整體制度層面促進(jìn)就業(yè)觀念體現(xiàn)不足，現(xiàn)有失業(yè)保險(xiǎn)法律制度不完整性對(duì)促進(jìn)就業(yè)功能存在制約，以及現(xiàn)有促進(jìn)就業(yè)規(guī)則存在各方面立法技術(shù)上的缺陷等。

4.失業(yè)人員心理障礙

由于申請(qǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金必須要先進(jìn)行失業(yè)保險(xiǎn)登記，部分基層工作人員對(duì)于前來(lái)登記失業(yè)的人員抱有歧視的眼光，服務(wù)態(tài)度低劣，對(duì)其正常辦理的登記與申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)手續(xù)不認(rèn)真辦理甚至是故意刁難拖延，再加上部分人群也自認(rèn)為失業(yè)是一件很丟人的事情，并不愿意去進(jìn)行失業(yè)登記和申請(qǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金，這也使得失業(yè)保險(xiǎn)基金支出降低，不斷積累。

三、可能的解決路徑

1.確定合理的失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面

在繼續(xù)堅(jiān)持城鎮(zhèn)企業(yè)職工強(qiáng)制參加失業(yè)保險(xiǎn)的同時(shí)，對(duì)于事業(yè)單位職工可以考慮免收失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)或降低其繳納的費(fèi)率，同時(shí)應(yīng)該將農(nóng)民工和大學(xué)生納入失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍，允許農(nóng)民工繳費(fèi)參加失業(yè)保險(xiǎn)，給應(yīng)屆畢業(yè)大學(xué)生發(fā)放就業(yè)促進(jìn)補(bǔ)貼，加強(qiáng)對(duì)找不到工作的大學(xué)生進(jìn)行培訓(xùn)和指導(dǎo)等。

2.適當(dāng)提高失業(yè)保險(xiǎn)給付水平

我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平目前在全世界范圍內(nèi)看是偏低的，一方面和社會(huì)救濟(jì)的水平?jīng)]有距離，使得失業(yè)保險(xiǎn)金對(duì)于失業(yè)者來(lái)說(shuō)不具有吸引力，另一方面近年來(lái)城鎮(zhèn)居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)漲幅較大，按此種標(biāo)準(zhǔn)失業(yè)者連最低生活需要都不夠更別說(shuō)去有能力去積極尋找工作了，這就失去了保障的基本意義，同時(shí)也起不到促使失業(yè)者再就業(yè)的作用。我國(guó)應(yīng)該適當(dāng)提高失業(yè)保險(xiǎn)金待遇標(biāo)準(zhǔn)，這樣既可提高失業(yè)者的生活水平，擴(kuò)大內(nèi)需，又可以在一定程度上緩解不斷增加的失業(yè)保險(xiǎn)基金的壓力。同時(shí)調(diào)整待遇和期限只與投保期掛鉤的措施，可以學(xué)習(xí)德國(guó)的方法引入較有彈性的待遇給付標(biāo)準(zhǔn)，除了滿足投保期限的硬指標(biāo)之外，還可以考慮申請(qǐng)人家庭整體經(jīng)濟(jì)狀況，結(jié)合申請(qǐng)人失業(yè)前工資狀況等而決定其應(yīng)該享受的失業(yè)保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)與期限。

3.在嚴(yán)格限制申請(qǐng)條件的同時(shí)簡(jiǎn)化程序

有些學(xué)者認(rèn)為失業(yè)保險(xiǎn)基金的大量結(jié)余一個(gè)很重要的原因是失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取的限制過(guò)嚴(yán)，所以應(yīng)該放松對(duì)申請(qǐng)失業(yè)保險(xiǎn)資格的限制，以起到擴(kuò)大支出的作用。但筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)是不可取的，這種放寬限制的做法只是一種純粹的為了解決短期失業(yè)保險(xiǎn)基金大量結(jié)余問(wèn)題的一個(gè)毫無(wú)意義的解決辦法，同時(shí)有違失業(yè)保險(xiǎn)制度建立的初衷。現(xiàn)代失業(yè)保險(xiǎn)理論普遍認(rèn)為，失業(yè)保險(xiǎn)制度不僅僅是為了保障失業(yè)者的基本生活，更重要的是要起到促進(jìn)就業(yè)的作用。之所以要規(guī)定嚴(yán)格的申請(qǐng)限制條件，就是為了防范道德風(fēng)險(xiǎn)和“失業(yè)陷阱”，是為了促使失業(yè)者主動(dòng)再就業(yè)，這是失業(yè)保險(xiǎn)的重要原則所在，不能純粹為了花掉結(jié)余的基金就打破。在很多發(fā)達(dá)國(guó)家，失業(yè)保險(xiǎn)的限制和審查比中國(guó)嚴(yán)格許多，但國(guó)外卻少見(jiàn)出現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)基金大量結(jié)余的情況，所以限制條件和審查仍然應(yīng)該嚴(yán)格。

4.加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)基金支出的促進(jìn)就業(yè)功能

根據(jù)現(xiàn)代失業(yè)保險(xiǎn)理論，保障失業(yè)人員的基本生活已經(jīng)不再是失業(yè)保險(xiǎn)的第一目的，金促進(jìn)就業(yè)和預(yù)防失業(yè)才是失業(yè)保險(xiǎn)真正應(yīng)該投入的重點(diǎn)所在。所以我們可以將有關(guān)促進(jìn)就業(yè)和預(yù)防失業(yè)的開(kāi)支納入失業(yè)保險(xiǎn)基金開(kāi)支當(dāng)中，開(kāi)拓多樣化的基金支出渠道，充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)基金支出促進(jìn)和保障就業(yè)的功能。具體說(shuō)來(lái)有以下幾點(diǎn)可以參考。

首先，可以考慮對(duì)流動(dòng)性較強(qiáng)的工作給予崗位補(bǔ)貼、對(duì)就業(yè)困難群體發(fā)放職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、由失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)出資組織失就業(yè)困難人員參加職業(yè)培訓(xùn)，就業(yè)指導(dǎo)以及招聘會(huì)等活動(dòng)，還可以利用失業(yè)保險(xiǎn)基金支出創(chuàng)造公益性崗位，以解決就業(yè)困難人員的燃眉之急。其次對(duì)大學(xué)應(yīng)屆畢業(yè)生可設(shè)立不同類型的促進(jìn)就業(yè)補(bǔ)貼，將失業(yè)保險(xiǎn)基金的功能適當(dāng)擴(kuò)大到大學(xué)生自主創(chuàng)業(yè)[3]，并設(shè)置專門(mén)的機(jī)構(gòu)對(duì)大學(xué)生入職進(jìn)行一定的幫扶培訓(xùn)，如設(shè)立一定的促進(jìn)就業(yè)計(jì)劃活動(dòng)為大學(xué)生介紹假期實(shí)習(xí)單位，為其提供心理咨詢、崗位與職業(yè)咨詢、人生規(guī)劃等一系列服務(wù)以幫助應(yīng)屆畢業(yè)生順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)。

此外失業(yè)保險(xiǎn)基金還可以設(shè)立失業(yè)者再就業(yè)輔助和獎(jiǎng)勵(lì)制度。世界各國(guó)在改革失業(yè)保險(xiǎn)制度的過(guò)程中，通過(guò)建立就業(yè)的輔助與獎(jiǎng)勵(lì)制度來(lái)充分實(shí)現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)的就業(yè)促進(jìn)功能以及越來(lái)越普遍，并取得了巨大的成功。如日本的《雇傭保險(xiǎn)法》規(guī)定失業(yè)者在接受職業(yè)培訓(xùn)時(shí)可以領(lǐng)取聽(tīng)課、交通等各項(xiàng)補(bǔ)助，同時(shí)對(duì)于重返工作的工作者也有獎(jiǎng)勵(lì)措施，失業(yè)者在保險(xiǎn)期結(jié)束前一百天或還剩一半時(shí)間就找到持續(xù)一年以上的工作就可以領(lǐng)取30—120天的失業(yè)津貼再就業(yè)補(bǔ)助。

5.通過(guò)宣傳增強(qiáng)職工的權(quán)利意識(shí)

我國(guó)政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)企業(yè)職工宣傳權(quán)利意識(shí)，讓他們明白失業(yè)并不完全是個(gè)人自己的過(guò)錯(cuò)，享受失業(yè)保險(xiǎn)是每個(gè)人應(yīng)有的權(quán)利，暫時(shí)性的失業(yè)與領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金也并不是什么丟人的事，而是受憲法保護(hù)的每個(gè)公民在失業(yè)時(shí)所應(yīng)有的權(quán)利。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)基層失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員的培訓(xùn)工作，改進(jìn)其工作態(tài)度，這樣才能鼓勵(lì)每一個(gè)失業(yè)者主動(dòng)去進(jìn)行失業(yè)登記，在無(wú)力自助或各種條件限制的環(huán)境下通過(guò)尋求國(guó)家?guī)椭鷣?lái)實(shí)現(xiàn)就業(yè)。

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