我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀、風(fēng)險(xiǎn)及對策探究

趙英朝

摘 要：自1994年我國實(shí)施分稅制改革以來，地方政府債務(wù)規(guī)模逐年膨脹，尤其是自2008年伊始，增速急劇提高，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)有所顯現(xiàn)。我國地方政府債務(wù)問題的急求之舉和根本之道，是及早實(shí)施目前債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對之策;建立健全地方政府債務(wù)監(jiān)督的長效機(jī)制。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù);債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);債務(wù)監(jiān)管

中圖分類號：F12 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）17-0069-02

近年來西方國家不斷發(fā)生的金融危機(jī)所造成的不良影響還未完全消退，早已給我國大規(guī)模舉債發(fā)展的模式拉響了警笛。而2013年三大國際評級機(jī)構(gòu)下調(diào)我國主權(quán)信用等級愈加使得地方政府債務(wù)危機(jī)問題凸顯，并引發(fā)了輿論廣泛關(guān)注。不容忽視的地方政府債務(wù)危機(jī)已經(jīng)觸發(fā)了國家的高度警惕，并迅即頒布相關(guān)舉措，旨在舒緩地方政府債務(wù)危機(jī)的持續(xù)發(fā)酵蔓延。

一、我國地方政府債務(wù)問題的一般分析

根據(jù)審計(jì)署發(fā)布的2013年第32號公告《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》中我國地方政府債務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)，本文將會(huì)對我國地方政府債務(wù)問題的債務(wù)規(guī)模、債務(wù)構(gòu)成、債務(wù)來源、舉債主體層級、債務(wù)投向等內(nèi)容進(jìn)行逐一分析比較，盡力刻畫出我國地方政府債務(wù)問題的現(xiàn)狀，并努力從中發(fā)現(xiàn)問題的癥結(jié)所在。

（一）規(guī)模分析

截至2013年6月底，全國政府性債務(wù)總額較2010年和2012年末分別增長73.27%和9.02%，其中，中央政府債務(wù)較2010年末和2012年末增長83.30%和4.19%，地方政府債務(wù)較2010年末和2012年末增長66.93%和12.62%。整體來看，2010至2013年6月，全國政府性債務(wù)增速較快，中央債務(wù)增長逐漸趨緩，但是地方債務(wù)大幅增長。

（二）內(nèi)容分析

一是債務(wù)構(gòu)成：直接債務(wù)仍然是地方債務(wù)主要部分，或有債務(wù)有所增長，占比由2010年底的37.39%上升至2013年6月底的39.15%。特別是，地方政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)較2010年底增加159.91%?？梢耘袛啵胤秸赡艹袚?dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)規(guī)?？焖僭鲩L，地方政府的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)明顯升級。二是債務(wù)來源：截至2013年6月，銀行貸款、發(fā)行債券、BT、信托融資是地方政府舉債的主要來源，分別為101，187.39億元、18，456.91億元、14，763.51億元和14，252.33億元，分別占債務(wù)總額的56.56%、10.32%、8.25%和7.97%。數(shù)字本后是銀監(jiān)會(huì)近年來提高了商業(yè)銀行對地方政府貸款的審批門檻，因此，本次審計(jì)結(jié)果顯示地方政府債務(wù)中銀行貸款比例大幅下降，比2010年下降22.45%，但盡管如此，仍為地方政府最主要的舉債來源。三是舉債主體層級：首先按債務(wù)余額分：截至2013年6月底，省級、市級、縣級政府債務(wù)余額分別為51，939.75億元、72，902.44億元和50，419.18億元，與2010年相比分別增長了61.75%、56.34%和77.34%。顯然各級政府中縣級政府債務(wù)增速最快，增長了77.34%。從各層級政府債務(wù)占比來看，雖縣級債務(wù)高速增長，占比擴(kuò)大，但地方政府債務(wù)的主體仍然是市級政府債務(wù)，截至2013年6月占比達(dá)40.75%。其次按負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)分：截至2013年6月，全國省級、市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占比分別為34.23%、66.44%、78.49%和84.18%，縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的剛性償付壓力很大。這也契合了當(dāng)前我國分稅體制下的實(shí)際，低層級政府負(fù)擔(dān)的事權(quán)較多，但其擁有的財(cái)力較少，因此政府層級越低，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占比越高。四是債務(wù)投向：截至2013年6月底，地方政府性債務(wù)仍主要投向市政建設(shè)（占34.64%）、交通運(yùn)輸（占24.43%）、土地收儲（占11.22%）和教科文衛(wèi)及保障性住房（占12.34%）?？梢钥闯觯胤秸詡鶆?wù)主要投向了公益性質(zhì)的市政建設(shè)和投資回收周期較長的交通運(yùn)輸事業(yè)。

（三）風(fēng)險(xiǎn)分析

1.從地方政府自身角度分析

（1）債務(wù)規(guī)模龐大。2008年金融危機(jī)，我國地方政府債務(wù)規(guī)模激增明顯，雖然隨后連續(xù)年度增幅有所回落，但地方政府債務(wù)存量仍舊保持著持續(xù)增長，難以想象的債務(wù)規(guī)模效應(yīng)使地方政府債務(wù)問題成為國民經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中不可疏忽的問題。（2）根本上說，鑒于我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長步入中高速增長的新常態(tài)，直接導(dǎo)致地方政府的財(cái)政收入難以繼續(xù)高速增長，償債主要來源的收緊，進(jìn)而必然影響其償債能力。更糟糕的是，就地方政府的負(fù)債期限結(jié)構(gòu)而言，大部分為短期的銀行貸款，而舉債資金的基本投向基礎(chǔ)設(shè)施、科教文衛(wèi)、生態(tài)環(huán)保建設(shè)等領(lǐng)域，投資回收多超過舉債資金的融資期限。地方政府債務(wù)的債務(wù)人和債權(quán)人期限錯(cuò)配所形成的“借短投長”，必然產(chǎn)生現(xiàn)金流量緊缺問題，極易釀成流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。而且，透明公開信息的匱乏和預(yù)警監(jiān)督機(jī)制的缺失，導(dǎo)致地方政府債務(wù)的效率低下和風(fēng)險(xiǎn)的隱藏。一言以蔽之，地方政府償債來源受限，期限錯(cuò)配，效率低下，暗箱操作等問題，倘若沒有有效的化解必將深深影響政府的公信力和社會(huì)信用體系。

2.從外部環(huán)境的視野分析

衍生金融體系風(fēng)險(xiǎn)：地方政府債務(wù)大部分由銀行貸款構(gòu)成，然而低回報(bào)率的財(cái)政投資很難單純依賴投資項(xiàng)目的收益來償還銀行貸款，尤其是地方政府財(cái)政收支入不敷出，甚至赤字時(shí)，債權(quán)人銀行將獨(dú)自負(fù)擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致銀行不良貸款頻發(fā)，而商業(yè)銀行又構(gòu)成我國金融系統(tǒng)的中堅(jiān)力量，極易發(fā)酵系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn);掣肘國家宏觀調(diào)控：主要由銀行貸款構(gòu)成的地方債務(wù)，大大壓縮了中央政府調(diào)控貨幣政策的空間，影響國家貨幣政策;以土地使用權(quán)作抵押，以土地出讓收入作為還款來源的地方債務(wù)，土地出讓價(jià)格的跳水必定沉重打擊地方政府的還款能力，綁架國家房地產(chǎn)調(diào)控政策;影響國家宏觀經(jīng)濟(jì)：無法有效遏制地方債務(wù)問題的后果就是通貨膨脹。2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，在需求疲軟和私人投資不足的背景下，政府拋出4萬億元投資計(jì)劃緊急救市，刺激國內(nèi)需求，維護(hù)了經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。但是后續(xù)政府投資規(guī)模的失控，地方債務(wù)對消費(fèi)和私人投資便很快產(chǎn)生擠出效應(yīng)。

（四）原因分析

一是宏觀背景：2008年金融危機(jī)席卷全球以后，我國使用金融手段刺激實(shí)體經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，而金融救市則主要依靠地方政府投資擴(kuò)張，資金來源是借貸，在此背景下，各級地方政府即推出一攬子投資計(jì)劃從而加速了地方政府債務(wù)規(guī)模的膨脹。二是地方主政者推動(dòng)：謀劃地方經(jīng)濟(jì)的政府主政者，囿于任期制的局限和GDP導(dǎo)向等考核機(jī)制，其短期政績工程就成為他們追求晉升的不二選擇。除此以外，地方主政者危機(jī)意識不強(qiáng)，妄想中央政府會(huì)為其兜底，肆意舉債?！凹静鸩稹钡某龌\，各地“鬼城”的揭幕，無不是這瘋狂債務(wù)激增的恰切注腳。三是制度阻礙與機(jī)制缺失：首先財(cái)稅體制：1994年的分稅制重新劃分了中央與地方在財(cái)政收入上的分配關(guān)系，有效地改觀了中央政府財(cái)源不足缺乏的處境。但是改革并不徹底，地方財(cái)政收入所占總財(cái)政收入比重的大幅降低，然而財(cái)政支出卻并沒有隨之縮減，反而隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要不斷擴(kuò)大，在財(cái)力有限的情況下，經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的資金只能通過舉債進(jìn)行。因此，要深化改革財(cái)權(quán)與事權(quán)在各級政府之間的劃分明確。其次債務(wù)預(yù)警體系：地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警程序與指標(biāo)體系的不完備，麻痹決策者的警覺，錯(cuò)過研判、化解風(fēng)險(xiǎn)最佳時(shí)機(jī)。最后日常監(jiān)督：債務(wù)的日常監(jiān)督和流向約束缺乏明確的責(zé)任主體;一般預(yù)算管理范疇無法覆蓋地方財(cái)政的預(yù)算外的收支;信息披露制度難以對債務(wù)運(yùn)行進(jìn)行有效監(jiān)管。

二、地方政府債務(wù)應(yīng)對之策和長效機(jī)制

新《預(yù)算法》的修正，預(yù)示著地方政府舉債融資的合法渠道已經(jīng)打通，2014年9月財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》以及國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（以下簡稱《意見》）等文件的頒布標(biāo)志著，本屆政府基本構(gòu)筑了我國地方政府性債務(wù)監(jiān)管的制度框架。筆者認(rèn)為可以從兩個(gè)層面發(fā)力：一是及早實(shí)施目前債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對之策，是救急之舉;二是建立健全地方政府債務(wù)監(jiān)管的長效機(jī)制，是根本之道。

（一）救急之舉

一是地方政府債務(wù)問題泛濫根源于投資沖動(dòng)，所以短期內(nèi)應(yīng)嚴(yán)格審批政府性貸款報(bào)告，防止不良貸款增量，破壞銀行信用，引發(fā)債務(wù)危機(jī)甚至系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。二是把平臺公司從相關(guān)政府機(jī)構(gòu)中剝離出來，壓縮平臺融資，明確還款責(zé)任。三是賦予了發(fā)行債券的權(quán)力地方政府，可以用低息債務(wù)置換高息債務(wù)，減輕利息負(fù)擔(dān);以長期債務(wù)置換短期債務(wù)，延展還款期限，緩解當(dāng)前短期還款壓力。四是控制通貨膨脹，堅(jiān)持房地產(chǎn)調(diào)控政策，保持宏觀經(jīng)濟(jì)政策連續(xù)性。五是推廣政府與社會(huì)合作模式（PPP模式），鼓勵(lì)社會(huì)資本以多種形式參與建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，提高社會(huì)資本的經(jīng)濟(jì)效益。

（二）根本之道

一是全面深化我國分稅制改革：著力依照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)原則科學(xué)劃分中央和地方、地方各級政府間的財(cái)權(quán)與事權(quán);切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建服務(wù)型政府，進(jìn)一步完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，著力實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共服務(wù)的均等化。二是切實(shí)執(zhí)行舉債融資的規(guī)定：新《預(yù)算法》的修正，標(biāo)志著地方政府舉債的正路已打通?！兑庖姟芬蔡岢觥百x予地方政府依法適度舉債權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。同時(shí)，堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債。”《意見》正是給地方政府發(fā)行債務(wù)提供了正式背書，同樣也為政府監(jiān)管提供了法律依據(jù)。三是健全嚴(yán)格的監(jiān)督體系：首先明確發(fā)債主體：《意見》規(guī)定，僅省級政府及其部門可以適度舉債，而且不得通過企事業(yè)單位等舉借。市縣級政府確需借債的，可由省級政府代為舉借，省級政府是市縣級政府最終擔(dān)保人和償債人。其次管控發(fā)債規(guī)模，實(shí)施限額管理。國務(wù)院確定未來整個(gè)地方政府債務(wù)的總量，而且總量不能逾越某一上限。最后嚴(yán)格資金管理。資金不得用于經(jīng)常性支出，政府負(fù)債納入了全口徑預(yù)算管理。實(shí)行預(yù)算的硬約束，中央政府執(zhí)行不救助政策，地方政府對其債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任。四是建立應(yīng)急處置和責(zé)任追究機(jī)制：各級政府要制定應(yīng)急處置預(yù)案，建立責(zé)任追究機(jī)制。如若債務(wù)問題確實(shí)沒有最終解決的話，上級政府要啟動(dòng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機(jī)制，切實(shí)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并追究相關(guān)人員責(zé)任。除此而外，把政府性債務(wù)作為一個(gè)硬指標(biāo)納入政績考核。

此外，按照政企分開的原則，著力清理地方融資平臺;發(fā)揮審計(jì)在舉債全過程的監(jiān)督作用;構(gòu)筑地方政府債務(wù)信息披露制度都對我國地方政府債務(wù)問題的解決具有非常強(qiáng)的針對性。

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