我國社區(qū)照顧養(yǎng)老政策分析

楊靜

【摘 要】隨著老齡化趨勢加快，我國城市居民養(yǎng)老的需求也越來越大，原有的政府、家庭主導(dǎo)的養(yǎng)老體系難以繼續(xù)負(fù)擔(dān)快速擴大的需要。2000年開始，伴隨著我國政府“社會福利社會化”的社會福利政策方針，出臺了一系列旨在倡導(dǎo)“社區(qū)照顧”的養(yǎng)老政策。本文從政策出現(xiàn)的歷史背景、文化、理論角度分析城市養(yǎng)老的社區(qū)照顧政策的提出，并從社會工作專業(yè)視角出發(fā)對我國社區(qū)養(yǎng)老政策的問題和發(fā)展進行討論，提出建議。

【關(guān)鍵詞】社區(qū)養(yǎng)老；社區(qū)照顧；社會福利政策

一、老齡化與養(yǎng)老需求

隨著人口老齡化趨勢日益加強，加之持續(xù)的生育率下降和平均期望壽命延長的共同作用，中國成為老年人口數(shù)量最多和增長最快的國家。未來幾十年，中國人口年齡結(jié)構(gòu)將從成年型轉(zhuǎn)向老年型，并向高齡老年型發(fā)展（國務(wù)院，2001）。

但是，在老年人不斷增多的情況下，我國既往的老年社會福利事業(yè)發(fā)展過程中仍存在著許多問題。我國社會養(yǎng)老保障制度體系的一個核心是社會養(yǎng)老保險制度，但是因其內(nèi)容和形式的彈性不足和功能單一，2005年全國參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險人數(shù)僅為17487萬人（沈君彬，2006）。另外，因新中國成立后由單位一手包攬人民需要的單位制解體后，單位養(yǎng)老保障瓦解，而國家政府相應(yīng)的養(yǎng)老保障制度又未能及時健全建立，致使老年人的“福利需求”在某種程度上被忽視。加之當(dāng)前我國家庭結(jié)構(gòu)取向家庭規(guī)模小型化和家庭結(jié)構(gòu)核心化趨勢，家庭承擔(dān)的贍養(yǎng)老人功能進一步弱化和外移，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式不能適應(yīng)人口老齡化的發(fā)展需要（臺恩普，2004）。

鑒于以上背景，為加快老齡事業(yè)的發(fā)展，促進社區(qū)建設(shè)，推動社會福利社會化進程，我國政府從2000年開始推行“社會福利社會化”，將養(yǎng)老事業(yè)推向社會，發(fā)動社會力量共同發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)。

二、社區(qū)照顧養(yǎng)老政策

我國制定的《中國老齡工作七年發(fā)展綱要（1994-2000）》以及《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計劃綱要（2001-2005）》將老齡化需要及養(yǎng)老問題納入到國家政策、社會發(fā)展規(guī)劃之中。

在《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計劃綱要（2001-2005）》中，除了對家庭養(yǎng)老為中心進行強調(diào)，并要求政府增加對養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)、機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的投入之外，還提出了“大力發(fā)展社區(qū)老年照顧服務(wù)”的目標(biāo)（關(guān)信平，2004），通過在社區(qū)建立綜合性、多功能的服務(wù)設(shè)施，對社區(qū)內(nèi)的老人提供上門服務(wù)、定點服務(wù)，就近解決養(yǎng)老需求。

2000年2月，各部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》，明確在我國提出了推進“社會福利社會化”的福利政策。在養(yǎng)老方面，堅持以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托，社會福利機構(gòu)為補充的發(fā)展方向，而國家則為這些發(fā)展事業(yè)積極提供財政資助。由此，在原有的居家養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老兩大基本方式之上，我國開始了社區(qū)養(yǎng)老的建設(shè)。

民政部之后從2001起，開始在全國范圍內(nèi)實施“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計劃”：從中央到地方，通過發(fā)行福利彩票籌集的福利金，絕大部分（約40至50億元）用于資助城市社區(qū)的老年人福利服務(wù)設(shè)施、活動場所和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的建設(shè)，以滿足社區(qū)老年人的需求為出發(fā)點，以福利金的資助為手段，充分依靠區(qū)、縣政府的組織領(lǐng)導(dǎo)，廣泛動員社會參與，大力挖掘社區(qū)資源，建立和完善社區(qū)老年福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為居家養(yǎng)老提供支持，為社區(qū)照料提供載體，為老年人活動提供場所。

其后又于2005年2006年分別出臺了《關(guān)于支持社會力量興辦社會福利機構(gòu)的意見》、《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》，進一步強調(diào)社區(qū)養(yǎng)老政策，并明確規(guī)定各地要按照建立以國家辦福利機構(gòu)為示范、以其他多種所有制形式的福利機構(gòu)為骨干、以社區(qū)福利服務(wù)為依托、以居家供養(yǎng)為基礎(chǔ)的社會福利服務(wù)體系的總體要求（劉曉梅，2008）。

三、社區(qū)養(yǎng)老政策概念背景

與西方“反院舍照顧”運動的發(fā)展和社區(qū)養(yǎng)老的提出（呂新萍，2005）不同，我國社區(qū)養(yǎng)老政策的提出和發(fā)展具有我國具體的政策歷史、文化、價值背景。

正如前文所說，面對我國社會老齡化的嚴(yán)峻趨勢，以及“未富先老”的社會問題，我國現(xiàn)有的經(jīng)濟發(fā)展水平難以達到政府、社會完全負(fù)擔(dān)養(yǎng)老的目標(biāo)（李曉華，2005）；在我國由政府一手包辦福利向市場經(jīng)濟發(fā)揮作用轉(zhuǎn)變的過程中，政府力圖逐步從以往完全的社會福利提供角色中一步步退出來，強調(diào)家庭作用，引入社區(qū)概念，而社區(qū)也能夠起到連接家庭和政府的過渡作用（李曉華，2005）。

受到我國傳統(tǒng)“孝道”、“贍養(yǎng)父母”價值觀的影響，我國社會中對于老年人的照顧都是以家庭為主；同時，政府也大力倡導(dǎo)家庭照顧作為養(yǎng)老政策的中心（陳樹強，2002）。在社區(qū)照顧提出的過程中，有學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)照顧的最終落腳點、關(guān)鍵點是支持家庭照顧的服務(wù)，“現(xiàn)在養(yǎng)老的主要問題不是家庭是否需要放棄其責(zé)任的問題，而是科研做些什么來支持和使家庭能夠繼續(xù)提供照顧的問題”（呂新萍，2005），由此，在我國政府提出社區(qū)照顧的養(yǎng)老政策的過程中，其內(nèi)涵仍是遵循了傳統(tǒng)的家庭照顧取向，社區(qū)在這里，僅僅是作為一種家庭的外部非正式支持系統(tǒng)，起到輔助的作用，并沒有被賦予實質(zhì)的照顧含義，提出社區(qū)照顧的目的，是為社區(qū)中的家庭提供一定的支持、共同分擔(dān)責(zé)任。

由于院舍照顧存在的服務(wù)質(zhì)量與提供質(zhì)疑，人際關(guān)系疏離化影響，老年人自我形象削弱（呂新萍，2005； 錢寧，2004）等問題，使得“以人為本”的價值觀念在對于養(yǎng)老照顧的討論中逐漸受到關(guān)注。以“正常化”為目標(biāo)，從個人的價值和需要出發(fā)提供服務(wù)，是以人為本價值觀的主要核心（錢寧，2004），而社區(qū)作為由社區(qū)居民有機組成的團體組織，被認(rèn)為比傳統(tǒng)的院舍照顧更能夠針對老年人的個人需要提供服務(wù)，并幫助老年人通過在社區(qū)中發(fā)揮作用，從而在其所熟識的環(huán)境中定位個人價值，提高老年人參與的自發(fā)性和社區(qū)居民的互助性。

四、城市社區(qū)養(yǎng)老實施成效與問題

經(jīng)過幾年的政策推廣與實踐，我國的社區(qū)照顧政策已經(jīng)有了初步的實施成效，通過“星光計劃”我國在主要省會城市社區(qū)、地級城鎮(zhèn)社區(qū)中共建成22221個“星光老人之家”，為繼續(xù)發(fā)展居家養(yǎng)老、社區(qū)照顧提供載體（沈君彬，2006）；各地也紛紛以街道為試點，有社區(qū)向家庭推出居家養(yǎng)老服務(wù)，收到社區(qū)群眾的歡迎，同時我國社區(qū)養(yǎng)老政策實施中仍存在很多問題：

首先，社區(qū)養(yǎng)老只有空殼，沒有實質(zhì)性服務(wù)。以“星光老年之家計劃”為例，大部分“星光計劃”項目只設(shè)置了室外健身場所和文化活動室。同時，“星光計劃” 設(shè)施閑置率較高， 即“ 空殼” 現(xiàn)象明顯存在（高靈芝、楊洪斌、胡旭昌，2003）?！靶枪饫先酥摇背伞熬C合服務(wù)區(qū)”現(xiàn)象時有出現(xiàn)，一些地區(qū)違背《實施意見》中的有關(guān)產(chǎn)權(quán)歸屬的規(guī)定將“星光老年之家”變成社區(qū)其他活動用場所，有的甚至出讓給其他單位。而相對的，對于星光老人之家所需要為社區(qū)老人提供的服務(wù)并沒有發(fā)展到位。

其次，已有的社區(qū)照顧服務(wù)專業(yè)性低，難以滿足老年人需求，并面臨長期照顧的挑戰(zhàn)。目前社區(qū)養(yǎng)老的運行在很大程度上依賴于居委會干部對工作的熱情與自身的素質(zhì)，同時在筆者對廣州市素社街道社區(qū)照顧的調(diào)查中，了解到，相關(guān)社區(qū)照顧機構(gòu)所聘請的社區(qū)服務(wù)人員，多是社區(qū)下崗再就業(yè)人員與特殊困難家庭人員，他們大多數(shù)沒有照顧老人、醫(yī)療服務(wù)、心理服務(wù)的經(jīng)驗，更沒有專業(yè)的服務(wù)理念和管理知識。能夠做的只是按部就班的做一些日常事務(wù)。在社區(qū)中，老人照顧機構(gòu)成為了社區(qū)安置就業(yè)，解救再就業(yè)問題的有力途徑，卻忽視了老人照顧服務(wù)本身對專業(yè)性的要求。同時，一些老人由于身體疾病等原因面臨長期照顧的需要，而社區(qū)由于其非正式性和服務(wù)提供機制而無法滿足老人長期接受照顧的需要。

另外，社區(qū)照顧仍難以受到文化認(rèn)可。老人在參與社區(qū)照顧中變現(xiàn)冷淡，大部分老年人的養(yǎng)老觀念仍停留在家庭養(yǎng)老階段，并認(rèn)為沒有子女照顧是羞恥的，不愿意參與到社區(qū)照顧之中；同時由于社區(qū)老年群體差異化以及個人生活方式和觀念問題，使得老人對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)難以適應(yīng)。

五、社工視角對社區(qū)養(yǎng)老政策實施的討論

面對我國目前社區(qū)照顧養(yǎng)老政策推行中的問題，在解決過程中，首先應(yīng)該正視“社區(qū)”的意義和作用。如上文所述，目前我國的社區(qū)照顧中，仍將社區(qū)認(rèn)為是家庭的輔助，目的是為了支持家庭照顧，這就使得社區(qū)照顧并非作為一個獨立個體進行發(fā)展，無法發(fā)揮社區(qū)照顧本來的含義，從而難以滿足社區(qū)養(yǎng)老需求。

從社會工作角度來看，社區(qū)，作為一種基本工作方法，其所謂的社區(qū)，并不是一群建筑的組合，而是指一定數(shù)量居民組成的、具有內(nèi)在互動關(guān)系和文化維系力的地域性的生活共同體；地域、人口、組織結(jié)構(gòu)和文化是社區(qū)構(gòu)成的基本要素（周沛，2002）。這一定義在強調(diào)社區(qū)中居民的互動關(guān)系，對社區(qū)的認(rèn)同、歸屬感，以及在社區(qū)事務(wù)中的能動性。理論上的社區(qū)照顧包括 “在社區(qū)內(nèi)照顧”和“由社區(qū)來照顧”兩方面，這就是說社區(qū)不僅僅應(yīng)作為硬件設(shè)施、家庭幫助服務(wù)的提供者，更應(yīng)發(fā)揮其本身的能動性，從人文關(guān)懷、社區(qū)互動的角度提供養(yǎng)老照顧服務(wù)。

其次，在社區(qū)照顧中應(yīng)引入“活躍理論”觀念，發(fā)動老年人共同參與，發(fā)揮個人價值作用，提升老年人的自我認(rèn)識，體現(xiàn)社區(qū)照顧的積極作用。在對我國目前的養(yǎng)老政策的研究中，可以看到仍是以消極否定老人社會角色的“撤離理論”為主，而老年社會學(xué)中“活躍理論”則認(rèn)為老年人若能夠保持較為活躍地參與社會事務(wù)，其社會作用仍能得到發(fā)揮，大眾也將認(rèn)同老年人的社會作用（Birren & Bengtson， 1988）；學(xué)者周家華則指出在老化過程中老年人應(yīng)盡量維持個人在青中年養(yǎng)成的生活習(xí)慣、行為模式、社會價值觀和社交生活，在精神和心理上與社會保持接觸，有一定的活躍的社交生活，以此維持一種幸福的晚年和開朗的心境。以這一理論為依據(jù)，借鑒西方國家社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展過程中的經(jīng)驗，我國社區(qū)照顧可以在已有的社區(qū)老年人服務(wù)中心基礎(chǔ)上，吸收社區(qū)老年人參與活動，促進老年人的社區(qū)參與，發(fā)展老年人的社會功能。

同時，社區(qū)工作需要綜合專業(yè)合作，提供更完善的社區(qū)照顧服務(wù)。要落實社區(qū)照顧政策，無法單獨依靠街道社區(qū)力量，針對社區(qū)老年人更多的護理及長期照顧需求，精神健康發(fā)展，社會參與需要，可以通過專業(yè)機構(gòu)合作、活動設(shè)計和探訪服務(wù)活動等方式來完成，結(jié)合不同專業(yè)的力量對社區(qū)老人提供服務(wù)，以切實尊重老人的需要，實現(xiàn)社區(qū)照顧養(yǎng)老政策的真正目標(biāo)。

參考文獻：

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