我國地方政府目前的土地財(cái)政問題研究

姜丙毅

摘 要：近年來，土地財(cái)政問題已成為我國宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出問題之一。土地財(cái)政作為我國財(cái)政體制的獨(dú)特現(xiàn)象，有一定的合理根據(jù)，但其造成的不良影響也是多方面的，特別是土地財(cái)政暴露出我國目前分稅制財(cái)政體制的某些問題。解決土地財(cái)政問題的相關(guān)對(duì)策：完善現(xiàn)有的財(cái)政體制；完善土地增值收益的利益分配機(jī)制；完善土地政策，加強(qiáng)土地管理。

關(guān)鍵詞：分稅制；土地財(cái)政；改革措施

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）29-0099-02

近期，國家審計(jì)署公布的《36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示：18個(gè)省會(huì)和直轄市，有17個(gè)承諾以土地出讓收入來償債，比例高達(dá)95%。審計(jì)結(jié)果表明，2010年底，政府性債務(wù)大約有40%要靠土地收益來償還，而現(xiàn)在，部分地區(qū)這一比例已經(jīng)超過一半，地方政府債務(wù)償還高度依賴于土地收益[1]。土地財(cái)政已成為地方債的救命稻草，也成為我國宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出問題之一。深入探析土地財(cái)政問題的癥結(jié)，解決當(dāng)前地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴成為未來政策著力解決的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

一、土地財(cái)政及其不良影響

土地財(cái)政是指地方政府利用土地所有權(quán)和管理權(quán)所進(jìn)行的財(cái)政收支活動(dòng)和利益分配關(guān)系[2]?！巴恋刎?cái)政”的主要內(nèi)容包括：第一，土地資產(chǎn)收益及其相關(guān)的行政性收費(fèi)收入。土地資產(chǎn)收益主要包括國有土地使用權(quán)出讓收入和國有土地使用權(quán)交易的租賃和轉(zhuǎn)讓所得。其中國有土地使用權(quán)出讓收入主要是以招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議方式出讓土地取得的價(jià)款。第二，與土地相關(guān)的房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)稅費(fèi)收入，目前主要包括耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和土地增值稅、契稅。第三，土地融資收入，是指地方政府通常以政府所屬的土地儲(chǔ)備中心、政府性公司和開發(fā)區(qū)為融資平臺(tái)，以土地為抵押獲得銀行信貸支持，獲取地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)所需資金支持。

從短期、局部來看，土地財(cái)政激發(fā)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，在一定程度上緩解了地方政府的財(cái)政困難，加速了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，提升了地方政府提供公共服務(wù)的能力。然而，從長期、全局來看，土地財(cái)政會(huì)加大宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

第一，土地財(cái)政派生的政府債務(wù)蘊(yùn)含了現(xiàn)實(shí)與潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。地方政府通過土地財(cái)政不僅獲得巨額土地出讓收入，而且以土地作為抵押獲取巨額信貸資金，用以支持社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，擴(kuò)大下一輪土地財(cái)政規(guī)模及其他資金需要，由此派生出巨額地方債務(wù)。而土地出讓收入屬于一次性財(cái)政收入，易受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響。而且土地財(cái)政不具有可持續(xù)性，一旦隨著大規(guī)模的城市化進(jìn)程結(jié)束，可供開發(fā)的土地日益減少，未來的公共財(cái)政將面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。第二，“土地財(cái)政”推高了地價(jià)，加劇了城市居民購房困難與社會(huì)分化。地價(jià)的上漲會(huì)傳導(dǎo)到房價(jià)身上，當(dāng)房價(jià)長期高于實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值，房地產(chǎn)投機(jī)行為就會(huì)泛濫，房地產(chǎn)泡沫就會(huì)形成，使社會(huì)財(cái)富流向富裕的投資炒房人群，也造成普通民眾買房難。第三，土地財(cái)政嚴(yán)重?fù)p害了廣大農(nóng)民的利益?！吨袊母铩冯s志2004年引用一項(xiàng)調(diào)查表明，被征用土地的收益分配大致是：地方政府占20%～30%，企業(yè)占40%～50%，村級(jí)組織占25～30%，而農(nóng)民僅占5%～10%。地方政府采取強(qiáng)制性的土地征用政策，低價(jià)征地，高價(jià)出售，從中獲得巨額土地增值收益，同時(shí)城市化進(jìn)程又是地方政府的政績。在商業(yè)利益和政治資本的雙重利益的驅(qū)動(dòng)下，城郊農(nóng)民大量失地，而不法之徒也由此以權(quán)力尋租的方式獲取暴利。

二、財(cái)政體制與土地財(cái)政

20世紀(jì)80年代開始，我國先后進(jìn)行了三次財(cái)稅改革，調(diào)節(jié)中央政府和地方政府的財(cái)政分配關(guān)系，實(shí)行對(duì)地方政府放權(quán)讓利、分灶吃飯的財(cái)政包干體制。這種體制的一個(gè)明顯的表現(xiàn)特征是兩個(gè)比重（財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重和中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重）都在下降，第一個(gè)比重由1979年的28.4%下降到1993年的12.6%，第二個(gè)比重由1979年的46.8%下降到1993年的31.6%。中央弱財(cái)政的現(xiàn)實(shí)威脅集權(quán)體制的運(yùn)行，致使中央政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控和行政管理能力大大下降，導(dǎo)致“國家能力”被嚴(yán)重削弱，已經(jīng)超過了“分權(quán)的底線”[3]。

中央政府為改善自身財(cái)政狀況，于1994年推行了分稅制改革。根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管；科學(xué)核定地方收支數(shù)額，逐步實(shí)行比較規(guī)范的中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度；建立和健全分級(jí)預(yù)算制度，強(qiáng)化各級(jí)預(yù)算約束”。①

分稅制實(shí)施之后的當(dāng)年，中央與地方的財(cái)政收支狀況就開始發(fā)生較大的變化，中央的財(cái)政收入占總收入的比例達(dá)到55.7%，比1978年增加40個(gè)百分點(diǎn)，但中央財(cái)政支出占財(cái)政總支出的比例變化不大，僅為30.3%。再之后的1995年到2010年中央財(cái)政收入占國家財(cái)政總收入的比值一直穩(wěn)定在52%左右（詳見中國統(tǒng)計(jì)年鑒2011），但這17年間中央財(cái)政支出平均只占國家財(cái)政總支出的27.1%，且呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì)，從1994年的30.3%下降到2010年的17.8%。而自1994年開始的分稅制后，到2010年地方的財(cái)政收入占國家財(cái)政總收入的比例平均為47.5%，但財(cái)政支出卻占國家財(cái)政總支出的比例平均為72.9%，地方政府的財(cái)政支出占比呈現(xiàn)出平穩(wěn)增長的趨勢(shì)，整個(gè)數(shù)字前后變化對(duì)比呈反向剪刀狀。如下圖1所示。

由于受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展制約的影響嚴(yán)重滯后，有些地方政府稅源枯竭，致使地方政府尤其最基層的縣、鄉(xiāng)政府缺乏必要的財(cái)力支撐，無法正常履行其職能，無力為民眾提供最低水平的公共物品和公共服務(wù)，更不要說在全國實(shí)現(xiàn)地方政府公共服務(wù)能力均等化的目標(biāo)（劉玲玲2006）。因此從財(cái)政包干體制向分稅制實(shí)施后地方政府履行基本職能面臨巨大的財(cái)政壓力。為緩解財(cái)政壓力，地方政府必須要在財(cái)政體制內(nèi)外尋求新的財(cái)政收入來源，工業(yè)化與城市化快速發(fā)展進(jìn)程，土地資源的稀缺性凸顯，成為地方政府獲取收入的最主要來源，而中國現(xiàn)行的土地制度為其打開了“方便之門”[4]。

三、土地財(cái)政暴露出我國目前的分稅制的問題

一是地方財(cái)政制度的財(cái)政法定問題。目前，我國關(guān)于分稅制財(cái)政體制只在《憲法》中簡單地提了一筆，并沒有以法律的形式對(duì)財(cái)政體制中關(guān)于事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分、轉(zhuǎn)移支付辦法等相關(guān)內(nèi)容做詳細(xì)的規(guī)定。關(guān)于分稅制財(cái)政體制的法規(guī)只有國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》這一個(gè)文件，而且對(duì)事權(quán)、財(cái)權(quán)、轉(zhuǎn)移支付等內(nèi)容也是粗線條的規(guī)定，仍缺乏可操作性[5]。反映在土地財(cái)政問題上就是征地程序不規(guī)范。按現(xiàn)行法律規(guī)定，地方政府是農(nóng)地征用的主體，在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地時(shí)村級(jí)組織不能與開發(fā)商直接進(jìn)行交易，而且現(xiàn)行法律法規(guī)尚未建立征地聽證制度，征地程序過于簡單，透明度不高，導(dǎo)致違法違規(guī)用地問題突出。二是地方財(cái)政制度中的財(cái)政公平問題。財(cái)政平等是憲法平等原則在財(cái)政法中的具體適用，我國財(cái)政制度在土地財(cái)政問題上存在兩方面的不公平，一是中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等，二是失地農(nóng)民不能分享土地農(nóng)轉(zhuǎn)非后的土地增值收益。三是地方財(cái)政制度的財(cái)政效率問題。從新公共管理的視野看，現(xiàn)代公共財(cái)政實(shí)質(zhì)上是一種“效率財(cái)政”，可以說，能否建立有效率的政府和財(cái)政是公共財(cái)政建設(shè)成敗的關(guān)鍵[6]。但我國的土地財(cái)政是違背財(cái)政效率原則的，主要表現(xiàn)在：地方政府把土地作為招商引資、經(jīng)營城市的最大、最優(yōu)質(zhì)資源而加以濫用，導(dǎo)致土地利用效率低下、土地價(jià)值扭曲等現(xiàn)象屢有發(fā)生。

四、土地財(cái)政的改革方向

（一）完善現(xiàn)有的財(cái)政體制

⒈完善中央與地方政府的事權(quán)劃分。進(jìn)一步明晰中央政府和地方政府之間的事權(quán)，這是分稅制財(cái)政體制首先要完善的一個(gè)重要問題。要在明確劃分政府和市場(chǎng)作用邊界的基礎(chǔ)上，理順省與市、縣政府間在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)和支出責(zé)任。中央政府在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面應(yīng)承擔(dān)更多責(zé)任。

2.調(diào)整中央與地方稅收的劃分。要賦予省級(jí)政府一定的稅收管理權(quán)限，繼續(xù)推進(jìn)費(fèi)改稅和房產(chǎn)稅改革。比如根據(jù)我國因?yàn)殡S著工業(yè)化程度的提高，而帶來環(huán)境污染日益嚴(yán)重的現(xiàn)狀，可以將排污費(fèi)改為排污稅，授權(quán)地方政府根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況制定地方排污稅征收標(biāo)準(zhǔn)，作為地方專項(xiàng)稅收。

3.改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度。我國目前還沒有一部《轉(zhuǎn)移支付法》來明確規(guī)定和有效規(guī)范中央政府以及地方各級(jí)政府之間的轉(zhuǎn)移支付行為。因此應(yīng)制定《轉(zhuǎn)移支付法》，以法的形式對(duì)支出責(zé)任、轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、結(jié)算辦法等加以規(guī)定，規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為，完善轉(zhuǎn)移支付措施。特別是解決現(xiàn)行補(bǔ)助和上繳體制中存在的與公共服務(wù)均等化目標(biāo)相矛盾的問題，建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)，以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相配合，以特殊性轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)充的復(fù)合型財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式[7]。

（二）完善土地增值收益的利益分配機(jī)制

土地自然增值收益的分配不公平是土地財(cái)政的一個(gè)誘因。要遏制土地財(cái)政，必須建立合理的土地增值收益分配機(jī)制。要按照被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低，長期生計(jì)有保障的基本原則來進(jìn)行征地補(bǔ)償。土地增值收益的分配應(yīng)當(dāng)首先，滿足失地農(nóng)民的發(fā)展需求。要在保證失地農(nóng)民生活水平得到提高的前提下，提高失地農(nóng)民的發(fā)展能力，使他們能夠擁有公平的發(fā)展機(jī)會(huì)，參與社會(huì)發(fā)展和分享社會(huì)發(fā)展利益。其次，土地增值收益應(yīng)當(dāng)由國家適當(dāng)?shù)胤峙浣o在耕農(nóng)民，主要用于在耕農(nóng)民生活水平、社會(huì)保障水平和發(fā)展能力的提高。最后，土地增值收益的剩余部分歸國家所有。國家應(yīng)當(dāng)建立專項(xiàng)土地發(fā)展基金，將土地增值收益專項(xiàng)用于土地的養(yǎng)護(hù)、生態(tài)保護(hù)等公共利益方面。

（三）完善土地政策，加強(qiáng)土地管理

制定和完善土地政策，要以深化征地改革為核心，以合理解決被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活問題為目標(biāo)。不斷提高土地取得和保有成本，繼續(xù)加大土地保有環(huán)節(jié)的調(diào)控力度，增加建設(shè)用地有償使用費(fèi)，加大征收耕地占用稅，明確土地出讓價(jià)款使用用途。在土地管理職權(quán)劃分上，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和用途管制的要求，依照管理職權(quán)的性質(zhì)對(duì)各級(jí)人民政府的土地管理職權(quán)進(jìn)行重新劃分。要慎用征地權(quán)力，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的基礎(chǔ)性作用。嚴(yán)格界定公益性、經(jīng)營性建設(shè)用地，區(qū)分土地征收與征用。工商企業(yè)需要用地，應(yīng)當(dāng)在符合土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的前提下，通過向國家、向農(nóng)民集體購買、租賃等市場(chǎng)方式取得，價(jià)格由市場(chǎng)決定。要制定合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立征地價(jià)格聽證制度，及時(shí)落實(shí)安置政策措施。

參考文獻(xiàn)：

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[5]趙云旗.中國分稅制財(cái)政體制研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2005：478.

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[7]劉劍文.財(cái)稅法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004：147.