關(guān)于干部重大事項(xiàng)報(bào)告制度的探索與研究

鄒建明 蔡悅

摘要：干部重大事項(xiàng)報(bào)告制度是新時(shí)期加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理與監(jiān)督，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和思想作風(fēng)建設(shè)的重要舉措。報(bào)告制度為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部筑起了一條廉潔自律的防線，有利于增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的組織紀(jì)律觀念，有利于密切黨群關(guān)系、干群關(guān)系，有利于樹(shù)立優(yōu)良的黨風(fēng)政風(fēng)。本文在實(shí)際調(diào)研的基礎(chǔ)上，總結(jié)了現(xiàn)階段我國(guó)干部重大事項(xiàng)報(bào)告制度在執(zhí)行中面臨的實(shí)際障礙，通過(guò)對(duì)制度實(shí)施必要性和可行性的分析，提出了完善、落實(shí)該制度的具體建議。

關(guān)鍵詞：重大事項(xiàng)報(bào)告；財(cái)產(chǎn)申報(bào)；反腐倡廉

干部重大事項(xiàng)報(bào)告制度作為反腐敗的重要舉措，被證明是有效規(guī)范公務(wù)員行為的一項(xiàng)基本制度和國(guó)際慣例。上世紀(jì)80年代開(kāi)始，我國(guó)就開(kāi)始逐步摸索建立相關(guān)制度。從1987年王漢斌秘書(shū)長(zhǎng)建議建立國(guó)家工作人員申報(bào)財(cái)產(chǎn)制度開(kāi)始，到1988年的《國(guó)家行政工作人員報(bào)告財(cái)產(chǎn)和收入的規(guī)定草案》，再到2010年的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，公務(wù)人員申報(bào)內(nèi)容從單一的財(cái)產(chǎn)擴(kuò)大到包括財(cái)產(chǎn)、主要社會(huì)關(guān)系、公務(wù)活動(dòng)等在內(nèi)的各類重大事項(xiàng)，財(cái)產(chǎn)申報(bào)也在長(zhǎng)期的實(shí)踐中逐步發(fā)展為內(nèi)涵更廣泛的重大事項(xiàng)報(bào)告，這標(biāo)志著我國(guó)已初步建立了統(tǒng)一的干部重大事項(xiàng)報(bào)告制度。

一、我國(guó)干部重大事項(xiàng)報(bào)告制度面臨的主要障礙

1.來(lái)自既得利益群體的阻力

根據(jù)國(guó)家社科規(guī)劃《新世紀(jì)懲治腐敗對(duì)策研究》課題組所做的一項(xiàng)調(diào)查表明：93%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為目前實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的阻力主要來(lái)自于領(lǐng)導(dǎo)階層，領(lǐng)導(dǎo)階層中一些尚未暴露的腐敗分子作為權(quán)力的擁有者和腐敗的受益者，支持實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度無(wú)異于搬起石頭砸自己的腳。其實(shí)早在1994年，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)就將《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》正式列入立法規(guī)劃，但到現(xiàn)在仍無(wú)實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，其真正癥結(jié)在于公務(wù)員群體對(duì)之缺乏認(rèn)同感并由此產(chǎn)生實(shí)際阻力。制度變遷必然會(huì)造成原有利益格局的調(diào)整，而舊體制的受益者由于受利益的驅(qū)動(dòng)極易對(duì)改革缺乏動(dòng)力甚至轉(zhuǎn)化為改革的阻力。

2.配套制度不健全導(dǎo)致的反腐漏洞

配套制度不健全帶來(lái)的問(wèn)題在我國(guó)執(zhí)行干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)及重大事項(xiàng)報(bào)告制度的實(shí)際過(guò)程中非常突出，例如，實(shí)名制并未覆蓋社會(huì)所有金融領(lǐng)域，市場(chǎng)活動(dòng)中大額現(xiàn)金活動(dòng)頻繁，監(jiān)管存在困難；不動(dòng)產(chǎn)登記制度不完備，作為物權(quán)法重要配套法規(guī)之一的不動(dòng)產(chǎn)登記法尚未出臺(tái)，這為財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移提供了法律盲區(qū)；稅收制度不全面，未開(kāi)征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅，這也為巨額財(cái)產(chǎn)的漏報(bào)提供了可能。鄧小平同志曾經(jīng)指出：“制度是決定因素。制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！敝挥邢嚓P(guān)的配套制度逐步完善并發(fā)揮實(shí)效，才能保證干部重大事項(xiàng)報(bào)告制度落到實(shí)處，發(fā)揮其在反腐倡廉工作中的重要作用。

3.重大事項(xiàng)報(bào)告制度無(wú)法可依

我國(guó)《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》遲遲未能制定；2006年出臺(tái)的《公務(wù)員法》又未對(duì)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)、重大事項(xiàng)報(bào)告做出規(guī)定。2010年的《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》是促進(jìn)國(guó)家工作人員廉潔自律的良好制度創(chuàng)新，但這只是部門(mén)規(guī)章而不是國(guó)家的法律法規(guī)；這只是黨內(nèi)的自我監(jiān)督，而不是來(lái)自人民的監(jiān)督。與法律的權(quán)威性、獨(dú)立性和強(qiáng)制性相比，其穩(wěn)定性不強(qiáng)、效力層次較低、適用范圍較窄、原則性系統(tǒng)性不足、可操作性差。世界上大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)都是以法律為手段來(lái)保障公務(wù)人員報(bào)告制度的執(zhí)行。只有將相關(guān)政策措施及時(shí)上升為法律，以法律的形式保障其實(shí)施，才能最大限度地達(dá)到反腐倡廉的預(yù)期效果。

二、實(shí)施干部重大事項(xiàng)報(bào)告制度的必要性和可行性分析

在我國(guó)，實(shí)施干部重大事項(xiàng)報(bào)告制度的確仍存在諸多障礙，甚至有學(xué)者總結(jié)出“維護(hù)隱私權(quán)論”“監(jiān)督無(wú)效論”“成本過(guò)高論”“條件不具備論”等消極觀點(diǎn)。然而，實(shí)施上的困難只是由于缺乏完善的制度支持，不能成為報(bào)告制度的絆腳石。近年來(lái)，我國(guó)法治進(jìn)程不斷加快，民主政治建設(shè)日趨完善，人民群眾的民主法制意識(shí)不斷提高，實(shí)施干部重大事項(xiàng)報(bào)告制度完全有緊迫的必要性和現(xiàn)實(shí)的可行性。

1.實(shí)施干部重大事項(xiàng)報(bào)告制度的必要性

從國(guó)家對(duì)國(guó)民的責(zé)任而言，實(shí)施干部重大事項(xiàng)報(bào)告制度，可以直接加強(qiáng)對(duì)公務(wù)人員的監(jiān)督和約束。其從主觀上有助于遏制一些公務(wù)人員的貪欲，使其在實(shí)施犯罪行為前“三思而后行”，一定程度上規(guī)范了公務(wù)人員的政治倫理道德；客觀上有助于社會(huì)大眾了解公務(wù)人員的基本情況，包括財(cái)產(chǎn)、婚姻等重大事項(xiàng)，避免惡性循環(huán)，有利于恢復(fù)公眾對(duì)政治的信心。

從國(guó)家對(duì)國(guó)際社會(huì)的義務(wù)而言，實(shí)施干部重大事項(xiàng)報(bào)告制度是積極履行我國(guó)所應(yīng)承擔(dān)的國(guó)際公約義務(wù)的必要途徑。我國(guó)于2003年12月10日簽署了《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，該公約第五十二條第五款規(guī)定：“各締約國(guó)均應(yīng)當(dāng)考慮根據(jù)本國(guó)法律對(duì)有關(guān)公職人員確立有效的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，并應(yīng)當(dāng)對(duì)不遵守制度的情形規(guī)定適當(dāng)?shù)闹撇??！币虼耍⑼陚涞呢?cái)產(chǎn)申報(bào)、重大事項(xiàng)報(bào)告制度，也是我國(guó)作為《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》締約國(guó)應(yīng)承擔(dān)的一項(xiàng)基本義務(wù)。

2.實(shí)施干部重大事項(xiàng)報(bào)告制度的可行性

從法理上分析，干部重大事項(xiàng)報(bào)告制度并不違背作為公民基本權(quán)利之一的隱私權(quán)。受現(xiàn)代權(quán)利觀念的影響，個(gè)人隱私權(quán)得到越來(lái)越大的重視。以侵犯?jìng)€(gè)人隱私權(quán)為由來(lái)阻止財(cái)產(chǎn)與有關(guān)事項(xiàng)的公開(kāi)就成為了既得利益群體最主要的依托。根據(jù)現(xiàn)代法治要求，公務(wù)人員受委托行使公共權(quán)力，當(dāng)其隱私權(quán)與公眾知政權(quán)發(fā)生沖突時(shí)，公眾知政權(quán)應(yīng)高于公務(wù)人員隱私權(quán)；當(dāng)國(guó)家利益與公民利益發(fā)生沖突時(shí)，后者應(yīng)當(dāng)服從于前者。公務(wù)員較之一般公眾更容易獲得國(guó)家資源和信息，其行為更容易招致公眾的疑惑和不信任感，這就要求公務(wù)員須承擔(dān)說(shuō)明不是利用國(guó)家資源和信息為己謀利、權(quán)錢(qián)交易和不廉潔行為的義務(wù)。因此，將干部重大事項(xiàng)報(bào)告制度予以落實(shí)是非常必要和現(xiàn)實(shí)的。

3.實(shí)施干部重大事項(xiàng)報(bào)告制度已成社會(huì)共識(shí)

從目前社會(huì)公眾心理期待的層面來(lái)看，通過(guò)完善干部重大事項(xiàng)報(bào)告制度建設(shè)，建立反腐倡廉的制度環(huán)境，正成為我國(guó)社會(huì)公眾的共識(shí)。一項(xiàng)民意調(diào)查表明，超過(guò)90%的受訪民眾支持盡快建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度?？梢哉f(shuō)，干部重大事項(xiàng)報(bào)告制度的出臺(tái)已經(jīng)具備了深厚的民意基礎(chǔ)，民眾對(duì)其在反腐敗中的作用期待值很高。公眾的期待正是建立完善相關(guān)制度的社會(huì)心理基礎(chǔ)。

三、加快完善、落實(shí)干部重大事項(xiàng)報(bào)告制度的建議

1.轉(zhuǎn)變思想、營(yíng)造氛圍

在革命、改革、建設(shè)的各個(gè)歷史時(shí)期，我黨之所以能贏得人民的擁護(hù)，是因?yàn)辄h總是代表著中國(guó)最廣大人民的根本利益。腐敗破壞社會(huì)的公平與正義，直接危害人民的根本利益，是攸關(guān)生死存亡的大事。實(shí)行干部重大事項(xiàng)報(bào)告制度，可以避免腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延，維護(hù)廣大人民的根本利益。然而在我國(guó)實(shí)行干部重大事項(xiàng)報(bào)告制度有其特殊的復(fù)雜性，幾千年的中華傳統(tǒng)文化奉行“財(cái)不露白”的個(gè)人隱私保護(hù)主義。因此，要想全面推進(jìn)干部重大事項(xiàng)報(bào)告制度，必須得有文化環(huán)境的營(yíng)造和社會(huì)心理的充分準(zhǔn)備。要加強(qiáng)干部的思想教育，重申“全心全意為人民服務(wù)”的服務(wù)意識(shí)，切實(shí)改造執(zhí)政者的權(quán)力觀、地位觀、利益觀和價(jià)值觀，提高對(duì)報(bào)告制度的認(rèn)同感；要在全社會(huì)形成反腐倡廉的道德共識(shí)和社會(huì)責(zé)任感，不斷增強(qiáng)廉潔自律的公共倫理意識(shí)，為干部重大事項(xiàng)報(bào)告制度的構(gòu)建和實(shí)施營(yíng)造良好的社會(huì)道德倫理環(huán)境和氛圍。

2.分步實(shí)施、逐步完善

原中央紀(jì)委副書(shū)記劉錫榮曾經(jīng)表示，“申報(bào)不可能一步到位，但只要認(rèn)準(zhǔn)這個(gè)方向，我們的制度就能實(shí)施開(kāi)。我理解這項(xiàng)制度是分步走，漸進(jìn)式的。”任何制度都是在發(fā)展中完善的，我國(guó)的干部重大事項(xiàng)報(bào)告制度經(jīng)歷了從無(wú)到有、從單一財(cái)產(chǎn)申報(bào)到重大事項(xiàng)報(bào)告的根本性進(jìn)展，將隨著社會(huì)的發(fā)展、民主的進(jìn)步進(jìn)一步完善。財(cái)產(chǎn)申報(bào)應(yīng)該首先從高級(jí)公務(wù)員即領(lǐng)導(dǎo)干部開(kāi)始，然后結(jié)合公務(wù)員職位分類管理原則，逐級(jí)確定普通公務(wù)員中需要進(jìn)行申報(bào)的職位，按職位申報(bào)。申報(bào)內(nèi)容、公示范圍也應(yīng)有序推進(jìn)，以最具現(xiàn)實(shí)性的內(nèi)容為主，不易確定的海外資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)等留待以后完善。

3.聯(lián)動(dòng)推進(jìn)、形成合力

要全面有效的貫徹實(shí)施干部重大事項(xiàng)報(bào)告制度，除了在全社會(huì)營(yíng)造相應(yīng)氛圍及完善報(bào)告制度本身之外，還需要有其他相關(guān)制度的配合和支持。首先，擴(kuò)大金融實(shí)名制的活動(dòng)范圍。我國(guó)現(xiàn)行的《個(gè)人存款賬戶實(shí)名制規(guī)定》確立了儲(chǔ)蓄實(shí)名制，但實(shí)名制應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展到所有類型的金融交易。只有這樣，才能杜絕干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)變成“合法財(cái)產(chǎn)申報(bào)”，才能使隱匿非法財(cái)產(chǎn)困難重重，使查處變得更為簡(jiǎn)單，使個(gè)人收入的來(lái)源更加透明，使腐敗行為難以遁形；其次，完善不動(dòng)產(chǎn)登記制度。我國(guó)《物權(quán)法》只對(duì)不動(dòng)產(chǎn)預(yù)告登記制度做了相應(yīng)規(guī)定，不夠全面完善。只有對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記適用范圍、登記效力、登記機(jī)關(guān)、登記程序等都作出明確規(guī)定，才能有效地防止官員漏報(bào)或瞞報(bào)不動(dòng)產(chǎn)，確保財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度有效運(yùn)行；第三，實(shí)施全民信用卡制度。全民信用卡讓大額現(xiàn)金在市面上流通受限，銀行可以更有效地監(jiān)管資金流動(dòng)，這比單純的由國(guó)家機(jī)關(guān)（一般是紀(jì)委）監(jiān)管干部財(cái)產(chǎn)更具有天然的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，更有利于推進(jìn)干部重大事項(xiàng)報(bào)告制度的良好運(yùn)行。

4.完善立法、有法可依

現(xiàn)階段，我國(guó)實(shí)行的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》仍然屬于黨的政策，應(yīng)當(dāng)將干部重大事項(xiàng)報(bào)告制度上升到法律的高度。孟德斯鳩說(shuō)過(guò)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止?！倍删褪窍拗茩?quán)力的最低底線。因此，為了推進(jìn)建立干部重大事項(xiàng)報(bào)告制度，必須抓緊制定和完善有關(guān)法律，為其提供法律依據(jù)。首先，應(yīng)盡快制定《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》等特定法律法規(guī)。要細(xì)化、明確各類申報(bào)事宜，包括申報(bào)主體、申報(bào)范圍、申報(bào)種類與時(shí)限、受理申報(bào)登記機(jī)構(gòu)、申報(bào)材料的公開(kāi)途徑以及責(zé)任追究等內(nèi)容，使之法律化、規(guī)范化、程序化；其次，完善與報(bào)告相關(guān)的法律法規(guī)。比如《刑法》中可增設(shè)與“國(guó)家工作人員巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪”相對(duì)應(yīng)的“拒不申報(bào)財(cái)產(chǎn)罪”“財(cái)產(chǎn)申報(bào)不實(shí)罪”等，構(gòu)成一個(gè)更為完整嚴(yán)密的刑罰體系，這將有利于財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)施，更有利于打擊和預(yù)防腐敗。

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