專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付啟示錄

馮健

專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付是近年來浙江財(cái)政改革實(shí)踐中探索出的一種新型轉(zhuǎn)移支付方式，其實(shí)質(zhì)是運(yùn)用因素法來分配專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，在明確規(guī)定使用方向的前提下，納入一般轉(zhuǎn)移支付，使其既具有一般轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力補(bǔ)助特點(diǎn)，同時(shí)又能實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的特定政策目標(biāo)。這種轉(zhuǎn)移支付方式既克服了兩種轉(zhuǎn)移支付的缺點(diǎn)，又承繼和鞏固兩者的優(yōu)點(diǎn)，兼顧了促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和保障政府出臺(tái)的重大政策貫徹落實(shí)雙重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)進(jìn)一步深化財(cái)政管理改革具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

新規(guī)操作細(xì)則

首先，采用因素分配法。改變以往專項(xiàng)資金要求申報(bào)項(xiàng)目的辦法，首先由各部門根據(jù)各自的工作重點(diǎn)和特點(diǎn)提出資金分配的因素和權(quán)重建議，然后再與各部門針對(duì)每一個(gè)因素的科學(xué)性、重要性經(jīng)多次協(xié)商后，確定各部門專項(xiàng)資金的因素和權(quán)重。一般選取部門年度任務(wù)、工作目標(biāo)、實(shí)施項(xiàng)目、績(jī)效考核結(jié)果等專用因素，以及受益市縣人口、財(cái)力等通用因素，設(shè)置分配因素的量化指標(biāo)、權(quán)重系數(shù)和計(jì)算公式，并據(jù)此分配資金。同時(shí)，因素和權(quán)重也并非一成不變，可根據(jù)每年的中心工作和重點(diǎn)工作調(diào)整、各地業(yè)務(wù)情況變化和管理需求的改變而進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，體現(xiàn)因素分配法轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的靈活性。

其次，明確使用方向。在資金分配時(shí)不定具體項(xiàng)目，但明確使用范圍和方向，由市縣財(cái)政和各部門在規(guī)定的使用范圍方向內(nèi)根據(jù)實(shí)際情況，落實(shí)到具體項(xiàng)目，并報(bào)省財(cái)政廳備案，確保?？顚Ｓ?。比如，辦案（業(yè)務(wù)）費(fèi)必須用于政法系統(tǒng)辦理各類案件（業(yè)務(wù)）所需，業(yè)務(wù)裝備費(fèi)必須用于政法機(jī)關(guān)購(gòu)置各類業(yè)務(wù)裝備支出，不得用于購(gòu)置非業(yè)務(wù)固定資產(chǎn)、人員經(jīng)費(fèi)等。

再次，取消市縣配套。改變以往專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要求市縣配套的做法，將這部分資金納入一般性轉(zhuǎn)移支付，列入財(cái)政年終結(jié)算，由市縣財(cái)政納入同級(jí)部門預(yù)算，按指定用途統(tǒng)籌使用。同時(shí)實(shí)行提前下達(dá)，在上年底先將下一年度一定比例的資金提前下達(dá)給市縣，逐步提高提前預(yù)告的比例，相應(yīng)加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

第四，歸并整合資金。除一次性、突發(fā)性以及為中央補(bǔ)助具體項(xiàng)目配套的省級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金外，省級(jí)各部門原則上要將本部門現(xiàn)有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金整合成一個(gè)專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。歸并整合進(jìn)來的各個(gè)小專項(xiàng)，如已完成原定的政策目標(biāo)，則取消向這一領(lǐng)域的投入；如仍未完成原定的政策目標(biāo)，則將其轉(zhuǎn)化為其中一個(gè)因素納入分配公式，根據(jù)權(quán)重來確定向這一專項(xiàng)工作領(lǐng)域投入的資金額度。

最后，監(jiān)督檢查問效。在資金分配后，對(duì)資金的使用管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并將上年檢查結(jié)果應(yīng)用于下一年度的資金分配中。對(duì)未按規(guī)定方向使用或未按中央、省政府政策要求落實(shí)保障責(zé)任，以及管理不到位或資金使用效益不高的地區(qū)或單位，責(zé)成有關(guān)部門及時(shí)糾正整改，并將檢查結(jié)果作為工作績(jī)效因子和財(cái)務(wù)管理因子列入資金分配因素，相應(yīng)扣減或增加下一年度的資金補(bǔ)助，促使市縣財(cái)政和部門加強(qiáng)管理、提高績(jī)效。

經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

從實(shí)際情況看，專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付在浙江省試行，有其獨(dú)到的經(jīng)驗(yàn)，但由于新政初行，必然也有其客觀問題所在。現(xiàn)提出供各財(cái)政同行探討。

第一，規(guī)范了資金管理模式。通過改革，運(yùn)用客觀的因素和科學(xué)的公式來計(jì)算分配資金，建立公開、透明、規(guī)范的分配程序和規(guī)則，最大限度減少或避免人為因素干擾，優(yōu)化了決策方式，提升了財(cái)政資金分配管理的科學(xué)性和規(guī)范性。同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了管理的全程控制。

第二，優(yōu)化了資源配置效率。促使部門根據(jù)工作實(shí)際需要來提出分配因素，減少“非理性”需求，使得有限的財(cái)政資金真正用在“刀刃上”，提高了財(cái)政資源的配置效率。

第三，提高了財(cái)政支出執(zhí)行率。改革后，由于資金分配的基礎(chǔ)工作做在前，一般因素、權(quán)重確定后，只需按照公式來分配，地方無需跑部門爭(zhēng)資金，減少磨合、討價(jià)還價(jià)過程，也使得地方盡早知曉下一年度專項(xiàng)資金的額度，將資金統(tǒng)一編入部門預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算的完整性，提高了財(cái)政支出執(zhí)行率。

第四，創(chuàng)新了轉(zhuǎn)移支付方式。通過對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配機(jī)制的改革，引入因素分配法，實(shí)施專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付辦法，有效克服了兩種轉(zhuǎn)移支付方式的弊端，使得自上而下的施政意圖與自下而上的經(jīng)費(fèi)需求得到了有機(jī)結(jié)合。

從實(shí)踐看，浙江省專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付改革之所以取得成功，關(guān)鍵是牢牢抓住基礎(chǔ)管理工作、分配因素設(shè)計(jì)和充分調(diào)動(dòng)部門地方積極性等改革推進(jìn)過程中的牛鼻子，抓住了改革的核心環(huán)節(jié)。

做實(shí)做細(xì)基礎(chǔ)管理工作是有效手段。在當(dāng)前資金盤子越來越大，如果仍采用原有粗放式的管理方法和手段，那么即使管理人員投入再多的精力，也只能達(dá)到事倍功半的效果，因此要提高財(cái)政管理水平就必須通過做實(shí)做細(xì)基礎(chǔ)管理工作、利用科學(xué)精細(xì)的管理手段來實(shí)現(xiàn)。專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付改革在堅(jiān)持財(cái)政工作科學(xué)化發(fā)展方向的前提下，突出財(cái)政部門資金管理的職能，通過做實(shí)做細(xì)基礎(chǔ)管理工作，有效提升專項(xiàng)資金分配和管理水平。雖然說資金分配前期從分配辦法的制定、數(shù)據(jù)的收集、因素權(quán)重的確定等工作需要投入大量的精力，但俗話說“磨刀不誤砍柴功”，做實(shí)做細(xì)基礎(chǔ)管理工作為后期的簡(jiǎn)化管理奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，有利于財(cái)政部門從事無巨細(xì)的具體項(xiàng)目安排中解脫出來，通過前期把握好資金使用方向和后期關(guān)注好資金使用效益，抓好兩頭來完成財(cái)政管理的全程控制，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政管理的華麗轉(zhuǎn)身，既解放了自己，又加強(qiáng)了管理，達(dá)到事半功倍的效果。

科學(xué)設(shè)計(jì)分配因素是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付創(chuàng)新的成功，離不開分配因素的科學(xué)設(shè)計(jì)。由于每個(gè)業(yè)務(wù)部門的工作任務(wù)多樣，而且每一項(xiàng)專項(xiàng)資金都有自己特定的政策目標(biāo)，通過整合后，選擇什么因素，如何準(zhǔn)確完整地量化各項(xiàng)因素，每一個(gè)因素的權(quán)重多少，都將決定資金投向的準(zhǔn)確合理性和政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有效性。財(cái)政部門在經(jīng)過大量調(diào)查研究和與業(yè)務(wù)部門多次溝通的基礎(chǔ)上，盡可能全面、系統(tǒng)掌握各種影響因素，通過認(rèn)真分析、權(quán)衡比較，準(zhǔn)確選擇分配因素，科學(xué)設(shè)計(jì)權(quán)重系數(shù)，并結(jié)合實(shí)際不斷調(diào)整優(yōu)化因素設(shè)置，不斷完善因素分配法，科學(xué)、公平、公正地分配各塊業(yè)務(wù)工作所需的資金，既確保了各項(xiàng)工作的順利開展，又充分體現(xiàn)績(jī)效優(yōu)先的理念，提高了資金使用效益。

構(gòu)建“互利共贏”模式是有力保障。由于財(cái)政管理改革尤其是資金分配機(jī)制改革觸及到各部門、各單位的切身利益，在改革初期，一些部門認(rèn)為這項(xiàng)改革是財(cái)政集權(quán)，單位財(cái)務(wù)自主權(quán)和資金調(diào)控權(quán)受到削弱，從而影響單位的積極性，存在一定抵觸情緒。但通過與各業(yè)務(wù)部門的積極溝通和方案的科學(xué)設(shè)計(jì)，解除了部門的后顧之憂，一方面使各業(yè)務(wù)部門體會(huì)到了這一改革的“三不變和一不減”，即資金分配建議權(quán)、財(cái)務(wù)自主權(quán)和資金使用權(quán)不變，資金總體規(guī)模不減；另一方面通過資金整合，把原分散在分管領(lǐng)導(dǎo)和處室中的資金分配決策權(quán)，集中到了單位一把手和財(cái)務(wù)部門手中，提高了單位的資金統(tǒng)籌能力，增強(qiáng)了部門理解、配合、支持這項(xiàng)改革的自覺性和主動(dòng)性。

（作者供職于浙江省財(cái)政廳財(cái)稅政策研究室）